地方應(yīng)用型本科高校公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑探索

彭順緒

（梧州學(xué)院 廣西·梧州 543002）

1 公共管理學(xué)科發(fā)展的緣起

按照《公共管理類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》的提法，公共管理學(xué)科是以公共利益、公共價(jià)值為導(dǎo)向，研究如何運(yùn)用公共政策和公共組織管理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提升國家治理水平，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的學(xué)科。公共管理學(xué)科具有學(xué)科價(jià)值的公共性、學(xué)科基礎(chǔ)的綜合性、學(xué)科內(nèi)容的專業(yè)性、學(xué)科方法的多樣性、學(xué)科導(dǎo)向的應(yīng)用性等學(xué)科特點(diǎn)。學(xué)科的發(fā)展源于實(shí)踐，現(xiàn)代公共管理經(jīng)歷了從理論到實(shí)踐上的發(fā)展，從泰勒的科學(xué)管理和馬克斯 韋伯的官僚制，到20世紀(jì)80年代興起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，現(xiàn)代公共管理的理念已經(jīng)深入影響到現(xiàn)實(shí)，政府的管理方式開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，由過去的“大政府、小社會(huì)”逐漸向“大社會(huì)、小政府”轉(zhuǎn)變，這意味著傳統(tǒng)具有管制意味的方式向提供服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變，這一理念還在持續(xù)影響現(xiàn)代公共管理的進(jìn)程。[1]

國內(nèi)高校公共管理學(xué)科的發(fā)展也受到這種思潮的影響，特別是改革開放以后，以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的整個(gè)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展為公共管理學(xué)科的發(fā)展提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。這主要體現(xiàn)在塑造政府公共管理思想價(jià)值、提供公共治理手段，推動(dòng)完善公共行政和社會(huì)服務(wù)等方面。對我國來說，現(xiàn)代公共管理還是一個(gè)比較新的學(xué)科，學(xué)科的發(fā)展主要是依靠引進(jìn)消化和吸收國外的公共管理理論。一方面，這對公共管理本土化發(fā)展是有益的促進(jìn)，可以幫助構(gòu)建最基本的學(xué)科發(fā)展結(jié)構(gòu)；另一方面，公共管理學(xué)科的發(fā)展跟現(xiàn)實(shí)結(jié)合的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以形成本土化的具有廣泛影響力的公共管理理論。在經(jīng)歷了近20年的高校擴(kuò)招以后，公共管理專業(yè)的就業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出逐漸飽和、專業(yè)不對口的狀態(tài)。一些關(guān)于人才培養(yǎng)和學(xué)科發(fā)展的難題開始涌現(xiàn)，比如普遍認(rèn)為公共管理類專業(yè)課程設(shè)置繁雜，核心知識(shí)和核心技能不突出，給人泛而不精的感覺。[2]這也使得公共管理類的畢業(yè)生在就業(yè)市場的競爭中留給用人單位的第一印象不突出。在這個(gè)方面，盡管也有一些管理類的職業(yè)資格證書作為人力資本的信號(hào)，但是，它的專業(yè)價(jià)值在實(shí)踐中已經(jīng)大打折扣。公共管理的理論在實(shí)踐中的價(jià)值被經(jīng)驗(yàn)分割，理論的科學(xué)性和本土性還有待進(jìn)一步確立。

2 地方應(yīng)用型本科高校的公共管理學(xué)科發(fā)展特點(diǎn)

我國高校發(fā)展的趨同性很強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在專業(yè)設(shè)置上，一些綜合性的大學(xué)往往是學(xué)科“航母”，專業(yè)多、規(guī)模大、師資強(qiáng)、重科研，這類高校僅僅是為數(shù)不多的985高校。這類高校是我國高等教育的精英，對后面的高校起到了示范性作用。其次是數(shù)量較多的211大學(xué)，基本上是高等教育的中堅(jiān)力量，最后是廣大的普通學(xué)校。高校發(fā)展的綜合性似乎已經(jīng)成為高校發(fā)展的標(biāo)配，通過規(guī)模擴(kuò)張、學(xué)科門類齊全來體現(xiàn)高校的發(fā)展水平。正是由于這種發(fā)展場域的強(qiáng)大力量，使得高校之間在學(xué)科評估排名和人才流動(dòng)等方面的競爭異常激烈。高等教育的發(fā)展陷入了單向度惡性競爭的死循環(huán)，不利于學(xué)科建設(shè)和學(xué)校發(fā)展，也無法承擔(dān)起社會(huì)賦予高校的責(zé)任。正如黃啟兵所言，“我國的高校設(shè)置從一開始就是一種‘政治論’導(dǎo)向而缺乏‘認(rèn)識(shí)論’導(dǎo)向。這種導(dǎo)向在以后的高校設(shè)置中也幾乎被默認(rèn)而成為政府設(shè)置高校的潛意識(shí)。”[2]

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性凸顯出來，地方發(fā)展亟需高校提供智力支持和人才保障。2015年，教育部、國家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》，這一提法開始在官方正式文件中出現(xiàn)，也成為不少高校用來表述自身定位采用的說法。高校的發(fā)展具有路徑依賴性，轉(zhuǎn)型發(fā)展雖然已經(jīng)是司空見慣的提法，一般也認(rèn)同目前的地方性高校需要轉(zhuǎn)向應(yīng)用型發(fā)展，但是，對于如何轉(zhuǎn)型各高校的看法并不一致，也難以在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。地方應(yīng)用型本科高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展深深影響到公共管理學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展。公共管理學(xué)科在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

2.1 地方性

公共管理學(xué)科本身具有公共性。過去在公共管理課程的設(shè)置上一般性公共管理理論占比較大，多注重宏觀管理理論，理論性強(qiáng)，實(shí)踐操作不足，且課程內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)嚴(yán)重。雖然地方本科高校身在地方，但是課程建設(shè)并不太關(guān)注地方，跟地方發(fā)展的融合并不深入，這就使得培養(yǎng)的畢業(yè)生難以將理論知識(shí)轉(zhuǎn)化為服務(wù)地方發(fā)展的實(shí)踐能力。

雖然我國是一個(gè)中央權(quán)力集中型國家，不少公共管理確實(shí)必須依靠國家層面的規(guī)章制度來協(xié)調(diào)，地方公共管理的空間的確比較有限。但是，也同時(shí)賦予了地方一定的立法權(quán)和管理權(quán)限。尤其是在民族地區(qū)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)發(fā)育與發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差異，這也使得這些地區(qū)的社會(huì)發(fā)展有很長的路要走。地方本科高校公共管理學(xué)科如果能夠滿足地方需求，增進(jìn)與地方的合作，也能夠在地方社會(huì)公共治理方面尋求到發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)校地合作。

2.2 應(yīng)用性

公共管理學(xué)科具有較強(qiáng)的應(yīng)用性。它的應(yīng)用性不像理工類專業(yè)的體現(xiàn)在提供具體的物質(zhì)產(chǎn)品方面，主要體現(xiàn)在為社會(huì)提供公共服務(wù)和管理。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨眾多的實(shí)際問題，而這些問題往往跟地方人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平等相關(guān)。在解決這些實(shí)際問題方面，地方高校既有優(yōu)勢也有責(zé)任。長久以來，對公共管理學(xué)科的認(rèn)識(shí)存在一定的誤解，不少人持有只有在城市里從事政府工作或者事業(yè)單位工作才實(shí)現(xiàn)了專業(yè)價(jià)值的看法。這種看法具有精英主義傾向，不符合現(xiàn)實(shí)的需要。這使得現(xiàn)實(shí)中一些基層單位如街道辦事處、社區(qū)沒有公共管理專業(yè)人員補(bǔ)充，影響到公共服務(wù)的提供和管理水平，進(jìn)一步影響到政府與廣大人民群眾的關(guān)系。公共管理學(xué)科的應(yīng)用性體現(xiàn)在實(shí)踐性。現(xiàn)在也有不少地方本科高校已經(jīng)探索出與地方合作的一些比較成熟的做法，比如跟一些優(yōu)勢理工科或特色專業(yè)結(jié)合，探索這類產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展中的公共管理。

2.3 開放性

無論是地方還是高校的發(fā)展越來越處于一個(gè)更加開放的環(huán)境中。特別是城市的發(fā)展跟城市的開放程度密切相關(guān)，同時(shí)，高校的發(fā)展也需要開放包容的環(huán)境。從這個(gè)角度來說，公共管理學(xué)科不僅可以為地方提供公共服務(wù)所需要的管理人才，也同時(shí)可以塑造地方發(fā)展的公共形象，探索出地方公共治理的新方法新途徑。在一些發(fā)達(dá)城市如北京上海等地，高校和地方發(fā)展互動(dòng)良好，地方政府的公共管理形象和高校的形象能夠給彼此帶來更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

目前，地方發(fā)展面臨著開放程度不夠的問題，這跟地方高校在服務(wù)地方社會(huì)發(fā)展方面也有一定的關(guān)系。兩者往往是相輔相成的，地方發(fā)展不好，高校的發(fā)展環(huán)境就受到限制，反過來也影響到高校的發(fā)展，導(dǎo)致無法承擔(dān)服務(wù)地方的職能。

2.4 職業(yè)性

地方高校的學(xué)生大多數(shù)是高校所在省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)域范圍內(nèi)的，其家庭背景不算太好，讀大學(xué)多是為了以后能夠憑借本科文憑找到一份理想的工作。公共管理類學(xué)生就業(yè)多數(shù)會(huì)選擇考公務(wù)員，不同區(qū)域和行政級別的公務(wù)員的競爭程度不一樣，最終能夠考取公務(wù)員的比例總的來說不高；其次是企業(yè)的行政人員，企業(yè)日常工作中涉及到與政府、社會(huì)和公眾聯(lián)系，需要從事管理服務(wù)工作的人員，也包括一些非公務(wù)員的管理人員等等。由于就業(yè)形勢嚴(yán)峻，中小企業(yè)成為吸納公共管理畢業(yè)生的主體，同時(shí)，由于公共管理類在課程設(shè)置方面粗泛，難以形成核心能力，這使得在職業(yè)市場中很容易被其他專業(yè)替代。純管理類的需求越來越少，“技術(shù)+”管理型的綜合性人才普遍受到歡迎，如果公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型不注重學(xué)生就業(yè)能力的分析，這種轉(zhuǎn)型也可能是不成功的。

通過以上的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方應(yīng)用型本科高校公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展中具有自身的一些特點(diǎn)，盡管有些特點(diǎn)其他學(xué)科也有，但這些特點(diǎn)對公共管理學(xué)科發(fā)展轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，關(guān)系到公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型路徑的設(shè)計(jì)，必須給予重視的。

3 地方應(yīng)用型本科高校的公共管理學(xué)科發(fā)展面臨的問題

3.1 校地合作不夠深入

在地方政府提供公共管理和服務(wù)中，會(huì)產(chǎn)生大量的實(shí)際問題，一些具體的問題政府部門無力解決，只能向社會(huì)尋求幫助，包括向高校。同時(shí)，高校的生存和發(fā)展需要地方政府提供一定的環(huán)境。應(yīng)該說，校地合作是有良好基礎(chǔ)的。公共管理學(xué)科如何與地方深入合作是一個(gè)值得探討的問題。一般來說，雙方地位對等和需求對等，合作更容易發(fā)生。比如在實(shí)習(xí)實(shí)踐環(huán)節(jié)上，高校和地方政府能夠合作，主要原因是雙方的目標(biāo)趨于一致。更加深入的合作比如高校和地方共建基地，這需要雙方能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)做出比較一致的反應(yīng)，無論是在政府層面還是在高校層面都能夠匯聚有關(guān)改革方向的團(tuán)隊(duì)力量。不然，即使搭建了合作平臺(tái)，也可能由于合作深入不下去而破產(chǎn)。

但是，在實(shí)際中盡管不少地方高校跟地方政府簽訂了合作協(xié)議，也具備了合作的基礎(chǔ)，真正做到深入融合實(shí)現(xiàn)雙贏的并不多。這里存在一些實(shí)際的制約校地合作的因素，比如雙方的目標(biāo)并不一致。高校的職責(zé)是人才培養(yǎng)，除了開展理論課程的學(xué)習(xí)，需要借助于地方政府提供的平臺(tái)開展實(shí)踐教學(xué)；政府的目標(biāo)是為了提供公共管理和服務(wù)，能夠最大程度的發(fā)揮公共物品的社會(huì)價(jià)值。實(shí)際上，高校參與政府的相關(guān)課題和基地建設(shè)，主要目的還是推動(dòng)課程建設(shè)和人才培養(yǎng)，這就制約了高校深度參與，將其作為自身任務(wù)來完成的可能性。高?？赡芗葲]有精力也沒有責(zé)任，而這可能成為地方政府與高校開展進(jìn)一步合作的限制。

3.2 學(xué)術(shù)性和應(yīng)用性難調(diào)和

公共管理學(xué)科具有應(yīng)用性，但它的應(yīng)用不是簡單的實(shí)踐操作，也無法完全做到像純技術(shù)工人生產(chǎn)產(chǎn)品一樣。它的應(yīng)用性體現(xiàn)在將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的應(yīng)用。也就是說，公共管理的應(yīng)用性需要理論的發(fā)展，需要堅(jiān)持學(xué)術(shù)性，在校地合作中既要承擔(dān)問題解決者的角色，同時(shí)，還要將實(shí)踐成果融合進(jìn)入學(xué)科發(fā)展中，真正實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的變革，推動(dòng)地方社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。

地方高校在把握學(xué)術(shù)性和應(yīng)用性方面存在一定的問題。一方面體現(xiàn)在地方高校公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)性不強(qiáng)，影響力有限，真正跟地方公共治理和服務(wù)相關(guān)的理論成果不多。另一方面，在解決地方公共管理問題方面，高校有參與，但是參與深度不夠，這也使得對于現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜問題的把握可能不準(zhǔn)，再加上學(xué)術(shù)研究不夠，使得校地的合作難以深入開展。

3.3 公共管理的學(xué)科特色不鮮明

從大的方面來講，地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該走一條符合自身優(yōu)勢且有專業(yè)特色的發(fā)展道路。從小的方面來講，學(xué)科的發(fā)展往往也要有特色，要能夠在理論探索上形成一定的方向，這樣才能在推動(dòng)實(shí)踐中有依托，這樣的學(xué)科才具有一定的特色，也才具有發(fā)展的生命力。但是，由于在長期競爭中，地方高校在專業(yè)設(shè)置和課程內(nèi)容上出現(xiàn)趨同，人才培養(yǎng)長期缺乏特色凝練，隨著競爭加劇，一些強(qiáng)勢學(xué)校開始考慮公共管理學(xué)科新的轉(zhuǎn)型（如增加MBA或MPA招生），留給地方高校探索的空間越來越窄。地方高校在公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨著傳統(tǒng)專業(yè)舉步維艱，新的專業(yè)卻難以舉辦的尷尬局面。

4 總結(jié)和啟示

公共管理學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展伴隨著地方本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程，也是其轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)組成部分。在這個(gè)過程中，為了推動(dòng)公共管理學(xué)科整體實(shí)現(xiàn)向應(yīng)用型方向轉(zhuǎn)型的要求，一方面要把握公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展中的一些突出特點(diǎn)，另一方面也要考慮轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些主要問題。這些特點(diǎn)一定程度上規(guī)定了所謂應(yīng)用型的內(nèi)涵，也制約了轉(zhuǎn)型過程發(fā)展的方向。地方本科高校公共管理學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展既要考慮學(xué)科的地方性，也要考慮其應(yīng)用性和職業(yè)性，同時(shí)還要考慮公共管理學(xué)科對地方發(fā)展產(chǎn)生的開放性影響。再者，就目前公共管理轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐來看，面臨著校地合作不深入，公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)性和應(yīng)用性難調(diào)和，學(xué)科特色不鮮明等一些共性問題，這些問題是公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展中必然會(huì)出現(xiàn)的。解決這些具體問題的過程其實(shí)也就是推動(dòng)公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程。為了推動(dòng)公共管理學(xué)科實(shí)現(xiàn)向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要考慮以下幾個(gè)方面：

首先，公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型要立足于地方需求，要體現(xiàn)地方應(yīng)用性和鮮明的特色。傳統(tǒng)的公共管理學(xué)科之所以在地方發(fā)展缺乏生命力，主要原因在于課程內(nèi)容偏理論，偏宏觀，與地方發(fā)展需要嚴(yán)重脫節(jié)，并且應(yīng)用性不明顯，沒有形成比較核心的實(shí)踐技能，在專業(yè)方向和人才培養(yǎng)過程中特色不明顯，要么專業(yè)設(shè)置泛化要么培養(yǎng)過程一般化，培養(yǎng)質(zhì)量難以保障，這些都導(dǎo)致專業(yè)發(fā)展受限。所以，公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型的方向應(yīng)與地方的實(shí)際需要，如行政體制和市場關(guān)系改革，營商環(huán)境治理等影響地方未來一段時(shí)間的主要議題結(jié)合起來，這樣既能夠參與地方政府的一些橫向項(xiàng)目，幫助政府解決一些實(shí)際問題，也可以在實(shí)踐實(shí)習(xí)中不斷凝練專業(yè)的特色，提升專業(yè)培養(yǎng)質(zhì)量。

其次，深化政校企合作，探索公共管理人才培養(yǎng)改革新模式。早在2012年3月教育部就在召開的“全面提高高等教育質(zhì)量工作會(huì)議”上提出：“目前我國高等教育質(zhì)量的提高必須以推進(jìn)校校協(xié)同、校企協(xié)同、校地協(xié)同和校所協(xié)同為抓手”。校地合作具有良好的基礎(chǔ)，在一些特殊的影響地方發(fā)展的重要議題方面，雙方合作不僅是迫于形勢所需，也是立足于地方，主動(dòng)解決實(shí)際問題的需要?？梢蕴剿鞴补芾砣瞬诺呐囵B(yǎng)由高校和地方部門共同承擔(dān)職責(zé)的機(jī)制，探索“政校合作”“校企合作”等培養(yǎng)模式，真正讓地方政府和企業(yè)參與公共管理人才培養(yǎng)方案的修訂，讓人才培養(yǎng)立足政府和企業(yè)等的實(shí)際需求，體現(xiàn)公共管理人才向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型的要求。黃達(dá)人在《大學(xué)的轉(zhuǎn)型》中指出，地方本科院校的轉(zhuǎn)型，必須經(jīng)歷四個(gè)階段，即思想觀念轉(zhuǎn)型、學(xué)科專業(yè)轉(zhuǎn)型、培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)型、課程體系轉(zhuǎn)型，其中最難的是課程轉(zhuǎn)型。深化政校企合作目的就是探索公共管理人才培養(yǎng)的新型，如何在傳統(tǒng)人才培養(yǎng)模式上增加新的元素并逐漸取代舊型，成為新型。[3]

最后，創(chuàng)新人事考核、財(cái)政籌資等綜合性配套改革。無論是學(xué)校還是學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展，都離不開人員參與和資金支持。要鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展就必然要打破過去的一些體制機(jī)制，在人才引進(jìn)、人才使用和人才評價(jià)等方面應(yīng)該給予政策傾斜，特別是一些具有不同行業(yè)背景的領(lǐng)軍性人才更應(yīng)該給予特殊激勵(lì)，以激發(fā)他們的干事創(chuàng)業(yè)激情，這些領(lǐng)軍人物本身擁有廣泛的社會(huì)聯(lián)系，還可以鼓勵(lì)他們利用社會(huì)資源籌措資金。同時(shí)，學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展也是一個(gè)系統(tǒng)性長期性的過程，這就要求在財(cái)政籌資方面也要突破過去的單一化籌資模式，應(yīng)該采取措施鼓勵(lì)多元化籌資，創(chuàng)新籌資模式，敢于吸納一切合理化資金來支持學(xué)校發(fā)展和學(xué)科轉(zhuǎn)型，因?yàn)檩^強(qiáng)的社會(huì)融資能力本身也是服務(wù)社會(huì)的最佳證明。只有靈活的人事考核制度和充裕的資金作為后盾，才能有效地驅(qū)動(dòng)學(xué)校和學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程。[4]