新型城鎮(zhèn)化視角下開發(fā)性PPP的實施路徑*

張 琦

2012年，黨的十八大強調(diào)，“要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，標志著中國城鎮(zhèn)化邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。2014 年迅速興起的政府和社會資本合作（PPP）模式在一定程度上緩解了基礎設施和公共服務供給不足的問題，但主要運用于單體項目，難以滿足新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的要求，亟待創(chuàng)新更具效率、更可持續(xù)的政府和社會資本合作模式。

一、研究背景與意義

截至2019 年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率60.60%，與發(fā)達國家相比，差距較大①?；仡欀袊?0余年的城鎮(zhèn)化歷程，幾乎都是由政府主導，以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化為主要特征。隨著政府職能轉變以及可融資空間的變窄，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)不可持續(xù)。近年來，地方政府積極開展與社會資本的密切合作，針對部分具有經(jīng)營性收入及穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎設施項目，優(yōu)先采取PPP 模式進行建設運營，所需資金主要來源于“財政性資金+債務性融資+使用者付費”。顯然，PPP模式抓住了項目融資需求這一關鍵環(huán)節(jié)，并能有效克服政府主導下權責不清、供需錯位、監(jiān)管缺失等問題，對深化投融資體制改革、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。但在傳統(tǒng)PPP模式下，部分社會資本方出于逐利動機，會對項目“挑肥揀瘦”，導致各自為政、周期錯配以及重建設輕運營等問題。而政府在單體PPP項目上與社會資本形成合作伙伴關系，但在區(qū)域發(fā)展和社會治理方面仍與社會資本保持行政監(jiān)管關系，須同時承擔決策主體、監(jiān)管主體和責任主體三重角色。由于思維固化和行為慣性，政府難以在上述角色之間進行及時、有效地切換，導致權責利邊界不清晰，增大了合作的不確定性，難以實現(xiàn)PPP 倡導的“轉變政府職能，助推國家治理現(xiàn)代化”的初衷。

不同于單體的基礎設施PPP項目，新型城鎮(zhèn)化建設是一項整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性工程，需要制訂集多資源、多項目、多服務、多周期于一體的一攬子實施方案。在中國加快推動新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的背景下，國內(nèi)一些地方在PPP具體實踐過程中演繹出了許多中國元素和中國做法，逐步形成了一種富有中國特色的政府和社會資本合作模式，并廣泛運用于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目。針對這類創(chuàng)新性實踐，國內(nèi)學者基于不同研究視角和樣本給出了不同定義。何軍（2015）針對固安新城的案例研究，提煉總結出“產(chǎn)業(yè)新城PPP”；曹富國（2016）將單體PPP 項目以外的其他類型統(tǒng)一定義為“非典型PPP”；張燎等（2016）基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗的總結，提出“園區(qū)開發(fā)PPP”概念；財政部PPP 中心則將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、片區(qū)開發(fā)等綜合類PPP 項目統(tǒng)一界定為“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP”。以上定義主要考慮此類PPP 項目的“空間開發(fā)”屬性。劉尚希（2018）首次提出“開發(fā)性PPP”概念并給出明確定義：開發(fā)性PPP 是以實現(xiàn)一定區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展為目標，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎設施和城市運營等綜合服務，社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，投資回報主要來自地方新增財政收入，并與績效掛鉤，實現(xiàn)激勵相容的政府和社會資本合作形態(tài)。

開發(fā)性PPP模式，其核心優(yōu)勢在于實現(xiàn)區(qū)域總體規(guī)劃下各子項目及資源要素的空間組合（空間開發(fā)）和全生命周期的產(chǎn)業(yè)服務（產(chǎn)業(yè)開發(fā)），以促進區(qū)域價值的顯著提升。開發(fā)性PPP 除依據(jù)委托—代理、公共選擇、政府失靈、不完全契約等傳統(tǒng)PPP的理論基礎以外，還融入了激勵相容、多元共治、風險對沖、租值消耗、平臺生態(tài)等理論，是經(jīng)濟學經(jīng)典理論在中國情境下指導區(qū)域綜合開發(fā)的有益探索。

二、開發(fā)性PPP的國內(nèi)外實踐

從全球范圍來看，通過政府和社會資本合作開展區(qū)域整體開發(fā)的案例不少。他們在開發(fā)方式、合作模式以及獲利機制上各有差異，有些是典型的PPP模式，有些根據(jù)項目具體情況和合作雙方意愿稍有調(diào)整?？梢钥隙ǖ氖牵_發(fā)性PPP模式的推廣運用，對整合政府和社會資本的資源優(yōu)勢，加快推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

1.開發(fā)性PPP的國外實踐

PPP 模式起源于英國，之后在西方國家的基礎設施及公共設施領域得以廣泛運用，但在基本完成城鎮(zhèn)化進程的發(fā)達國家，其功能更多的是公共產(chǎn)品的查漏補缺以及局部的提質(zhì)改造。20世紀初，隨著工業(yè)化大生產(chǎn)的推進，大量人口及產(chǎn)業(yè)涌入城市，導致城市規(guī)模不斷擴大。為緩解日益嚴重的人口膨脹及產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力，英國政府開始實施“新城運動”，引導社會資本共同推動城市周邊的中小城鎮(zhèn)建設，以承接中心城市的人口流出和產(chǎn)業(yè)轉移，試圖構建中心城市和周邊城鎮(zhèn)互聯(lián)互通、功能互補、分工協(xié)作的城市發(fā)展綜合體。例如，英國政府于1967 年將距離倫敦80 公里的密爾頓·凱恩斯規(guī)劃為一處新城，占地88.4平方千米，由原來的3座小鎮(zhèn)和13座村莊組成。在誕生之初，政府決定委托開發(fā)公司作為規(guī)劃、投資和建設主體，采取政府—市場協(xié)作方式負責城市的“生產(chǎn)”和運營管理。經(jīng)過50余年的發(fā)展，密爾頓·凱恩斯已經(jīng)成為英國重要的區(qū)域性中心城市，形成了以金融、現(xiàn)代物流、高性能汽車為主導，科研、零售、咨詢、信息等多種業(yè)態(tài)并重的產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)了與倫敦以及伯明翰的深度互動。當然，除密爾頓·凱恩斯外，英國運用開發(fā)性PPP理念及模式開發(fā)的倫敦金絲雀碼頭、道克蘭港口新城等片區(qū)項目，均取得了一定的成效。

美國的城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗以及“邊緣城市”模式亦值得借鑒和學習。其中，爾灣生態(tài)新城是產(chǎn)業(yè)型“邊緣城市”的典型代表，也可視為開發(fā)性PPP模式的早期案例。爾灣在1971年建市之前是一片牧場，距洛杉磯市中心64千米，是大洛杉磯地區(qū)的邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自1971 年之后，政府和爾灣公司達成合作，以實現(xiàn)爾灣長遠發(fā)展為共同目標，對合作區(qū)域進行整體性城市開發(fā)建設和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、導入。在合作過程中，爾灣的規(guī)劃、投資、建設、運營幾乎都由民營企業(yè)負責，結果完全由市場來檢驗。政府作為監(jiān)督者，只提供政策配套服務。經(jīng)過近50 年的發(fā)展，爾灣逐步發(fā)展成為眾多中小科技企業(yè)的聚焦地和洛杉磯都市圈的重要組成部分，美國最重要的高科技產(chǎn)業(yè)中心和最宜居城市之一，被譽為美國“第二硅谷”。

此外，德國、法國、韓國等國在開發(fā)性PPP模式上也進行了一些實踐。整體來看，由于發(fā)達國家較早完成城鎮(zhèn)化建設，且大部分國家均實行包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)私有制，導致區(qū)域綜合開發(fā)類項目在實施過程中難以協(xié)調(diào)各方利益，存在更大的不確定性。因此，開發(fā)性PPP并未作為一類主要模式得以廣泛應用。

2.開發(fā)性PPP的國內(nèi)實踐

自2014 年推廣PPP 模式以來，中國公共基礎設施及公共服務領域的建設步伐明顯加快，極大地調(diào)動了社會資本的參與熱情，較好地滿足了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。特別是針對工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城等項目的開發(fā)性PPP 模式的探索運用，準確把握了中國大力推動新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的歷史性契機，迅速成了PPP 行業(yè)的“壓艙石”。如果說國外的新城運動屬于開發(fā)性PPP的雛形，那么中國開發(fā)性PPP模式的運用則更加廣泛、更加成熟，更加富有中國特色。首先，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的“兩化”疊加，為開發(fā)性PPP的推廣運用提供了肥沃土壤，而發(fā)達國家在這方面的運用空間有限、實施動力不足。其次，中國的政治制度、經(jīng)濟制度和土地制度，為推進開發(fā)性PPP 提供了制度基礎。再次，中國地方政府承擔較大的經(jīng)濟事權，在發(fā)展經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、民生方面具有更高積極性。

截至2020年1月底，中國共有9459個項目進入PPP項目管理庫，總投資14.4萬億元。其中，有613個屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目，投資規(guī)模達1.96 萬億元，占比13.6%，在19個統(tǒng)計類別中居第3位，主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等領域②。從入庫的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目的投資規(guī)模來看，總投資金額在10 億元以下的項目占比最高，為40.12%?？偼顿Y金額60 億元以上的項目有70 個，占比13.43%。分析此類項目的一般性特征可知，開發(fā)性PPP是一種對整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性要求很高的綜合組織開發(fā)模式，強調(diào)以資本運作為核心，以土地運營為基礎，以產(chǎn)業(yè)整合為保障，通過超前規(guī)劃引導土地整理、基礎設施建設以及產(chǎn)業(yè)投資等行為，進一步提升區(qū)域綜合競爭力，從而分享城市資產(chǎn)的增值收益（李川，2017）。近年來，市場上涌現(xiàn)出華夏幸福、中國宏泰、中信建設、太平洋建設等一批開發(fā)性PPP 領域的探索者，完成了大量成功案例，積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。

三、開發(fā)性PPP實踐過程中存在的主要問題

開發(fā)性PPP 是一類具有“自我造血”功能的片區(qū)綜合開發(fā)模式，通過明確權責利邊界，將單體項目的外部性（包括風險的外部性、收益的外部性和動力的外部性）內(nèi)化到區(qū)域整體之中，有利于更好地挖掘潛在區(qū)域價值，擺脫對地方財政和土地資源的長期依賴。但梳理中國開發(fā)性PPP 的實踐情況發(fā)現(xiàn)，全國613個城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類入庫項目中，只有45 個項目入選國家示范項目，占同類項目總數(shù)的7.34%，占全部示范項目數(shù)的4.70%，兩項占比指標均顯著低于其他主要PPP 領域的占比水平。究其原因，主要緣于開發(fā)性PPP在中國的實踐時間不長，相關的制度準備、市場力量和操作策略還不夠成熟。

1.社會資本方較為單一

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設的有機融合，即以城鎮(zhèn)建設為基礎，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，進一步提升區(qū)域價值，形成“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。因此，地方政府在采用開發(fā)性PPP 模式時必須遴選出具有較強綜合開發(fā)能力的社會資本，既能承擔對合作區(qū)域進行土地整理、前期規(guī)劃、公共設施和基礎設施建設的責任，又需負責合作期內(nèi)的城市運營、產(chǎn)業(yè)導入、社會治理等公共服務。回顧近年來行業(yè)發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方政府針對開發(fā)性PPP 項目缺乏一套有效遴選社會資本方的指標體系，不少城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目均是由單一社會資本方負責，主要為大型央企或地方國企，且多數(shù)為建筑類企業(yè)。在406 個入選國家?guī)烨疫M入執(zhí)行階段的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目中，有近280 個項目的社會資本方為央企及地方國企；有過半數(shù)項目的社會資本方為建筑類企業(yè)。從社會資本方構成來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目仍存在“重國資輕民資”“重建設輕運營”的結構失衡隱患。以施工建筑為主業(yè)的社會資本，顯然難以支撐項目后期的產(chǎn)業(yè)導入及培育、城市運營等業(yè)務，容易導致產(chǎn)業(yè)“空心化”和城市“孤島化”。

2.開發(fā)導向存在偏差

PPP模式涉及的基礎設施及公共設施領域通常隸屬于不同行業(yè)主管部門，在中國現(xiàn)行的行政管理體制下，需要由不同部門作為項目發(fā)起單位。加之行政區(qū)劃形成的市場分割，也不利于區(qū)域間要素流動與資源整合。因此，在開發(fā)性PPP模式的應用過程中，社會資本方必須和地方政府及有關職能部門開展大量的溝通協(xié)調(diào)，極大地增加談判成本、降低實施效率。因此，一些地方在采用開發(fā)性PPP模式時，實際上僅是多個同類基建項目打包或是相關項目的組合，并非真正意義上的區(qū)域綜合開發(fā)。在此背景下，地方政府和社會資本方推動發(fā)展仍主要以項目開發(fā)為導向，強調(diào)對項目的投資、建設、運營和退出，缺乏對整體區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和對外協(xié)同，更未考慮區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種“偽開發(fā)性PPP”模式不僅會導致社會資本對項目“挑肥揀瘦”以及道德風險的出現(xiàn)，還可能進一步加劇財政收支矛盾、項目重建設輕運營、區(qū)域發(fā)展失衡等問題。為更好地發(fā)揮投資建設的協(xié)同效應，地方政府必須從單體項目開發(fā)的行為導向轉變?yōu)橹塾诎l(fā)展全局的區(qū)域整體開發(fā)，通過對一定區(qū)域內(nèi)不同類型項目的重組優(yōu)化，促進各類要素的合理流動和高效集聚，加快構建分工明確、優(yōu)勢互補的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局。

3.操作存在不規(guī)范現(xiàn)象

當前，開發(fā)性PPP在中國仍完全沿用傳統(tǒng)單體PPP的操作規(guī)范和監(jiān)管政策，存在與現(xiàn)行規(guī)定不協(xié)調(diào)的問題。對此，一些社會資本方通過與地方政府之間的協(xié)商，試圖設計一些變通策略，以規(guī)避政策監(jiān)管。比如，一般公共預算支出10%的紅線約束、PPP項目主體不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作、政府性基金不能用于PPP 項目運營補貼、政府付費需完全與項目產(chǎn)出績效掛鉤等硬性約束，業(yè)內(nèi)均出現(xiàn)了相應的應對策略。而監(jiān)管部門針對上述行為也大多采取默許態(tài)度。然而，正是由于相對寬松的監(jiān)管環(huán)境，滋生了一些操作不規(guī)范的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了違規(guī)行為。比如，一些地方仍存在政府主導項目規(guī)劃、設計和產(chǎn)業(yè)導入，僅借用PPP 名義獲取基礎設施建設所需資金及建設服務等；有個別項目為規(guī)避財政部PPP項目入庫的規(guī)范性要求，存在簽署陰陽合同、抽屜合同等違規(guī)行為。

為推廣運用開發(fā)性PPP模式，更好地發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中的重要抓手功能，有必要對開發(fā)性PPP 在運用過程中的路徑選擇進行科學設計和規(guī)范指引。

四、開發(fā)性PPP推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規(guī)劃還是城市建設，無論是新城區(qū)建設還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心”③。為更好地體現(xiàn)“以人為本”理念，防范和化解項目實施過程中各類風險和不確定性，在開發(fā)性PPP模式的具體實踐過程中必須注重對重點機制、關鍵環(huán)節(jié)的策略選擇，構架與新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要求相契合的實施路徑。

1.基于產(chǎn)城融合理念設計區(qū)域主體功能

區(qū)域規(guī)劃的長遠性和統(tǒng)籌性決定了區(qū)域發(fā)展的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。一些地區(qū)因未能協(xié)同推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，出現(xiàn)了資源錯配、功能重疊、時間錯位等問題，給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化進程，出現(xiàn)基礎設施落后、人力資源短缺、公共服務缺位以及生態(tài)環(huán)境污染等問題，導致“有產(chǎn)業(yè)、無市民，有就業(yè)人口、無城市生活”的局面。而在一些新興區(qū)域，城鎮(zhèn)化又過度超前于工業(yè)化進程，導致城市“空心化”，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產(chǎn)業(yè)導入與項目支撐，“造城”運動不但未能帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，反而透支了存量資源，加重了政府債務。究其原因，以政府為主導，以資金、土地及勞動力低效率供給為特征的傳統(tǒng)城市開發(fā)治理方式已經(jīng)難以滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的要求，也不符合新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代城市發(fā)展的一般規(guī)律。

相比以土地出讓和地產(chǎn)開發(fā)為抓手的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設，新型城鎮(zhèn)化更加注重產(chǎn)業(yè)的導入和培育。而開發(fā)性PPP 區(qū)別于傳統(tǒng)PPP 的最大特征也是在于前者對產(chǎn)業(yè)的重視，強調(diào)產(chǎn)業(yè)是支撐區(qū)域發(fā)展的持續(xù)動力。因此，開發(fā)性PPP與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有良好的契合度，更有助于科學設計區(qū)域的主體功能。在具體操作過程中，社會資本需要與政府密切合作，積極完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細化主體功能區(qū)劃分，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。一方面，著重突出和強化“產(chǎn)城融合”的核心理念，強調(diào)產(chǎn)業(yè)特性、人口特征和城鎮(zhèn)特色的融合互補，對合作區(qū)域的資源、特質(zhì)、政策環(huán)境以及自身的產(chǎn)業(yè)資源、運營經(jīng)驗、項目規(guī)劃等因素進行綜合權衡，配合地方政府制定科學的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展整體規(guī)劃。另一方面，需加強發(fā)展總體規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃、國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等重大規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)劃等專項規(guī)劃的有效協(xié)同，以期實現(xiàn)主體功能合理布局和人口的職居平衡。

2.基于平臺生態(tài)視角遴選合格社會資本

平臺生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展依賴利益相關者共創(chuàng)價值和共同演化，需要多方利益相關者的共同治理。回顧中國40余年城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，更多的是政府主導的單方面推動，強調(diào)土地的城鎮(zhèn)化以及道路、廠房、環(huán)境、具體項目的提質(zhì)升級，卻忽視了產(chǎn)業(yè)導入和人的城鎮(zhèn)化，導致項目科技含量低、建設運營低效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等問題。在開發(fā)性PPP 模式下，政府讓渡部分行政職能，并基于平臺生態(tài)思維來遴選社會資本方，以實現(xiàn)激勵相容、合作共贏。也就是說，政府選擇社會資本方不再僅局限于對投資能力、項目運營能力等因素的考量，而是從區(qū)域整體利益的高度，評估社會資本方構建平臺生態(tài)的能力和資源。具體來講，社會資本方應該具備以下三個條件。一是具有雄厚的資金實力。新型城鎮(zhèn)化或片區(qū)綜合開發(fā)項目動輒投資幾十億上百億元，且投資周期長、投資回報慢。在BT、EPC 以及PPP 等傳統(tǒng)模式下，政府雖能延期支付施工費用，但仍承擔投資主體責任。而開發(fā)性PPP 模式要求社會資本承擔項目幾乎所有投融資責任，必然要求其具備充足的資金實力，能夠承受片區(qū)綜合開發(fā)面臨的流動性風險。二是具有豐富的產(chǎn)業(yè)資源。在開發(fā)性PPP模式下，社會資本方必須轉變過去依靠政府采購或政府購買服務等方式從地方存量財力中獲取收益的思路，而是圍繞“產(chǎn)城融合”的主旨，著力提升產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)導入和產(chǎn)業(yè)服務能力。三是具有專業(yè)的城市運營能力。城市運營具有明顯的公共屬性，在傳統(tǒng)觀念中應屬于政府職能。通過市場化手段推動城市運營在中國的探索時間不長，相關的理論準備、制度體系和市場力量還不夠成熟。在開發(fā)性PPP模式下，社會資本方需承擔一部分政府職能，并以城市運營服務商為定位，推動區(qū)域內(nèi)“生產(chǎn)、生態(tài)、生活”融合發(fā)展，實現(xiàn)政府、市民、企業(yè)三大主體的共同利益。

從平臺生態(tài)的視角來看，社會資本方需要在開發(fā)性PPP 項目中扮演“平臺”角色，通過對項目、資金、人才等資源要素的有效整合，降低各參與方的資源匹配成本，為合作區(qū)域的規(guī)劃、投資、運營、管理提供一體化解決方案。對于具有上述能力的社會資本方，我們稱之為合格社會資本或高能社會資本④。

3.基于多元共治主張構建項目運行機制

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生根本性轉變。人民對美好生活的向往，已經(jīng)不再局限于物質(zhì)文化生活的需求，而是在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面產(chǎn)生了日益增長的多元訴求，這使得社會治理呈現(xiàn)跨界性、關聯(lián)性、復雜性特征。黨的十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，體現(xiàn)了黨領導下“多方參與、共同治理”的科學主張，這是社會治理理念的重大突破，也是順應社會治理新形勢、新任務、新挑戰(zhàn)的必然要求，為破解中國社會治理難題提供了新思路。在推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，中國亟待進一步完善群眾參與社會治理的制度化渠道，最大限度地調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。

從本質(zhì)來說，開發(fā)性PPP 是一種組織模式創(chuàng)新，通過引入多元共治理念重塑政府與市場的關系，并賦予社會資本方在土地、政策、產(chǎn)業(yè)等方面更多的決策自主權，在一定程度上增強了契約的穩(wěn)定性，提高了多元共治的有效性。在開發(fā)性PPP項目運行機制的設計上，需在充分尊重各參與主體利益訴求的前提下遵循三個原則：一是責權利對等原則。在開發(fā)性PPP模式下，社會資本全面負責合作區(qū)域的融資、投資、建設、運營，承擔全部市場風險；以約定區(qū)域內(nèi)的新增財政收入、GDP、就業(yè)、生態(tài)等作為高質(zhì)量發(fā)展績效綜合指標，而不是僅僅考慮如何完成財政收入和GDP 目標。而政府職能主要集中在優(yōu)化營商環(huán)境、提升管理和服務水平、開展日常監(jiān)督和績效評價等方面。另外，政府和社會資本之間應對風險的策略是風險對沖，旨在減少風險的危害程度和發(fā)生概率，加之政府“不投資、不負債、不擔保、不兜底”的底線設置以及政府性債務期滿自動豁免的約定，從運行機制上對項目風險實現(xiàn)了“鎖定”和“隔離”。二是長期均衡原則。在傳統(tǒng)的基礎設施建設領域，項目投資周期一般為3—5 年，單體PPP項目的投資回收期通常為10—20年，而基礎設施的使用期限在50年以上。因此，不論采取政府直接投資方式，還是傳統(tǒng)PPP 模式，現(xiàn)階段都會給地方政府帶來財政壓力，直接表現(xiàn)為對其他公共產(chǎn)品供給的“擠出效應”，影響公眾的獲得感和滿意度。而開發(fā)性PPP 項目從開始投入到協(xié)議終止的時間跨度長達20年、30年甚至50年，要求參與各方遵循長期均衡原則設計項目的組織運行機制，更有利于實現(xiàn)“代際公平”。三是深度合作原則。針對項目立項、規(guī)劃、征地、建設、運營、納稅等環(huán)節(jié)，必須不斷完善政府和社會資本之間密切聯(lián)動的工作機制，協(xié)同行政審批與特許經(jīng)營，推動開發(fā)性PPP項目的有序建設和高效運營，以激勵社會資本方妥善處理長期與短期、局部與整體、商業(yè)與公益之間的矛盾，更好地實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共贏。可以說，開發(fā)性PPP模式下的多元共治理念和運行機制，很好地契合了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了一套行之有效的治理方案。

4.基于區(qū)域價值理念完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制

近年來，專項債、城投債、傳統(tǒng)PPP等新型融資工具的廣泛應用，在一定程度上解決了傳統(tǒng)財政投入不足的問題，但也帶來了政府債務激增、民間資本受到擠壓等弊病。從本質(zhì)上看，這些新型融資方式仍是以項目開發(fā)為導向，忽視了空間開發(fā)的維度，缺乏對整體區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和各類資源的有效整合，因而難以適應區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要。開發(fā)性PPP模式主要從兩個方面助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面，推動產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，提升區(qū)域的商業(yè)價值；另一方面，完善生產(chǎn)生活配套，實現(xiàn)區(qū)域的公共價值。其中，商業(yè)價值主要體現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的培育、土地價值的提升，吸引更多投資者和資源要素的集聚；公共價值主要體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境改善、生活水平提高、基礎設施更加便利，公共服務供給更加充分等方面。上述目標又可統(tǒng)一概括為“區(qū)域價值”的有效提升。

需強調(diào)的是，開發(fā)性PPP模式在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的運用，其目的并非打造封閉運行、自我循環(huán)的“孤島”，而是搭建中心城市與農(nóng)村地區(qū)之間的橋梁紐帶，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局。區(qū)域價值理念的導入，為我們加快推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制創(chuàng)新打開了一扇窗，也給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了一個新選擇。事實上，區(qū)域價值是區(qū)域開發(fā)的結果，而區(qū)域開發(fā)就是對一定空間內(nèi)不同要素加以重組，實現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。根據(jù)系統(tǒng)論原理，相同要素進行不同組合會產(chǎn)生不同的功能。我們運用開發(fā)性PPP模式的過程中，可對體制機制和要素組合方式進行優(yōu)化，進一步提升全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)區(qū)域價值的顯著提升。在具體實踐中，可從三個方面構建更加科學的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，為開發(fā)性PPP模式的成功運用提供堅實保障。一是構建基礎設施共建共享機制?；A設施互聯(lián)互通是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提，有助于發(fā)達地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用，后發(fā)地區(qū)構建承接輻射的有效“通道”。因此，必須高度重視合作區(qū)域與中心城市以及農(nóng)村地區(qū)的基礎設施實現(xiàn)互聯(lián)互通與共建共享。特別是5G網(wǎng)絡、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施，應與中心城市同步規(guī)劃、同步布局、同步建設，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的硬件支撐。由于大部分新型基礎設施具有一定的市場屬性，能產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營收益，納入開發(fā)性PPP 項目的投資范疇，既能緩解財政支出壓力，又有利于提升公共產(chǎn)品的供給效率。二是構建區(qū)域間利益分配機制。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展需要資本要素的自由流動，而資本所有者的利益動機和利益分配方案又是影響資本要素流動的重要因素。為形成更有利于資源要素合理流動的統(tǒng)一市場，可在各地區(qū)之間構建基于“共商共享”原則、與空間布局及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應的利益分配機制，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。比如，在招商引資過程中引入“飛地經(jīng)濟”模式⑤，為產(chǎn)業(yè)梯度轉移和空間優(yōu)化消除障礙，進一步提升合作區(qū)域的產(chǎn)業(yè)承接能力和區(qū)域空間價值。另外，探索建立常態(tài)化、多元化的橫向生態(tài)補償和財政轉移支付制度。在開發(fā)性PPP 模式下，社會資本主要采取市場化方式開展區(qū)域的運營管理，具有更大的靈活性，更有利于推動區(qū)域間利益分享機制的建立健全。三是打造區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制。在產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中，可依托中心城市的產(chǎn)業(yè)基礎和資源優(yōu)勢，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的有效延伸。根據(jù)開發(fā)性PPP 合同的一般性約定，產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模導入和持續(xù)繁榮不僅是社會資本獲取超額收益的主要來源，也是開發(fā)性PPP模式成功實施的關鍵所在。

五、結語

開發(fā)性PPP 模式是中國新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推動、相互融合背景下催生的具有中國特色與時代特征的政府和社會資本合作模式。近年來的實踐表明，開發(fā)性PPP 在區(qū)域功能定位、社會資本遴選、項目運行機制設計、區(qū)域間協(xié)同發(fā)展等方面的創(chuàng)新做法，很好地吻合了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，已成為提升區(qū)域價值、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手。當然，由于該模式在國內(nèi)發(fā)展時間不長，相關政策制度的實施時間更短，一些具體做法與現(xiàn)行的財政承受能力評價、政府支出平滑性要求以及政策性基金支出范圍等規(guī)定還存在不相協(xié)調(diào)的情形。我們應以改革創(chuàng)新的思維推動現(xiàn)有政策的優(yōu)化調(diào)整，更好地發(fā)揮開發(fā)性PPP模式在緩解地方財政壓力、優(yōu)化開發(fā)組織模式、提升區(qū)域整體價值等方面的比較優(yōu)勢，將其打造成為推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。

注釋

①截至2018 年年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率43.37%，遠低于西方發(fā)達國家平均80%以上的城鎮(zhèn)化率。②數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年1月報”。③摘自《人民日報》2019 年11 月4 日第一版《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》。④文中“高能社會資本”的表述引用于中國財政科學研究院院長劉尚希在“第四屆中國PPP投資論壇”上的主旨演講，泛指在城市開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)導入服務、城市運營管理等方面具有豐富的資源稟賦和較強的整合協(xié)調(diào)能力的社會資本方。⑤根據(jù)美國城市經(jīng)濟學家Gallagher（1992）的定義，“飛地經(jīng)濟”（Enclaves Economy）是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，打破原有行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式。2017 年6 月，國家發(fā)展和改革委員會等八部委聯(lián)合發(fā)布《關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，提出要創(chuàng)新區(qū)域合作機制，通過發(fā)展“飛地經(jīng)濟”、共建園區(qū)等合作平臺，建立互利共贏、共同發(fā)展的互助機制，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理，探索政府引導、企業(yè)參與、園區(qū)共建、利益共享的合作模式。