東京都市圈生活功能建設(shè)經(jīng)驗及對中國的啟示

歐陽慧 李沛霖

都市圈人口集聚和經(jīng)濟發(fā)展是城市化發(fā)展的重要階段，2019年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。但當(dāng)前中國都市圈核心城市在快速增長的同時面臨著交通堵塞、職住失衡、公共健康受損、生活滿意度不高等問題。發(fā)達國家的都市圈在發(fā)展過程中普遍將生活圈建設(shè)作為解決城市問題的重要途徑。在超千萬人口的都市圈中，東京在生活體驗上一直廣受贊譽，是全球各大宜居城市排行榜的“?？汀保谏钍孢m度、安全感等方面得分長期名列前茅。東京都市圈發(fā)展過程中遇到過哪些具體問題，如何以生活圈構(gòu)建為抓手緩解城市病，對這些問題的探索和經(jīng)驗的總結(jié)有助于中國都市圈高質(zhì)量發(fā)展，提高人民獲得感，增強國際競爭力。

一、東京都市圈的定義

東京發(fā)源于名為江戶的漁村。1457年，武士太田道灌構(gòu)筑江戶城，逐漸發(fā)展成為關(guān)東平原政治和經(jīng)濟中心。1603 年，德川家康統(tǒng)一日本，江戶成為日本的政治和經(jīng)濟中心，開始了400 余年的城市發(fā)展歷程。明治和天王于1868年即位后，江戶取代京都成為日本首都，更名東京。東京經(jīng)歷了從封建幕藩體制［江戶時期（1603—1867 年）］到憲政體制［明治時期（1868—1912年）、大正時期（1912—1926年）、昭和時期（1926—1989 年）、平成時期（1989 年至今）］、從封閉到開放、從以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主到工業(yè)革命后現(xiàn)代化體系建成的發(fā)展歷程。

由于不同歷史階段區(qū)劃與政策的變遷，對于東京的概念容易混淆，有必要進行厘清。最狹義的東京是指東京都心，包括東京都中心區(qū)域最主要的3個區(qū)——千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)與港區(qū)，總面積與合并后的北京新東城區(qū)相當(dāng)；第二層是俗稱“東京23區(qū)”的東京都區(qū)部，也是一般東京所指的范圍；第三層是東京都，包括23 個特別區(qū)、26 個市、5 個町和8 個村；第四層是東京都市圈，包含“一都三縣”（東京都和埼玉縣、千葉縣與神奈川縣）。東京都市圈占地面積約為1.36萬平方千米，與北京行政區(qū)劃內(nèi)所轄16 區(qū)2 縣的土地面積（1.64 萬平方千米）相當(dāng)，但常住人口是北京的近兩倍，并保持持續(xù)增長態(tài)勢。2014年，東京都市圈總?cè)丝跒?592萬人，占日本總?cè)丝诘?8.3%，經(jīng)濟總量166兆日元，占日本經(jīng)濟總量的32.3%。2017年，東京都市圈人口增長至3631萬人，人口密度達4684人/平方千米。

二、東京都市圈發(fā)展過程中出現(xiàn)的突出問題

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，東京都市圈同樣出現(xiàn)了大城市病，包括居住條件差、公共服務(wù)供給滯后、忽視環(huán)保的工業(yè)化以及通勤時間過長等問題，導(dǎo)致居民生活質(zhì)量和幸福感下降。

1.擁擠的中心城區(qū)和破舊的居住環(huán)境

東京在大正時期（1912—1926 年）與第二次世界大戰(zhàn)后（1950 年后）的兩次經(jīng)濟大發(fā)展的過程中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的城市生活質(zhì)量下降的問題。第一次世界大戰(zhàn)以后，工業(yè)化和城市化過程中積累起來的城市問題愈發(fā)嚴(yán)重，但當(dāng)時城市規(guī)劃并非政府職責(zé)。主流觀點認(rèn)為公共福利（包括建設(shè)人行道、公園、營造清潔環(huán)境）是居民自己的事情，因此城市規(guī)劃事業(yè)和公共生活經(jīng)費來源沒有保障。在1923年關(guān)東大地震和1927年第一條地鐵開通之間，中產(chǎn)階級上層不滿內(nèi)城擁擠和破敗的居住條件，普通市民也在平衡居住地點、居住面積和通勤時間上壓力陡增。第二次世界大戰(zhàn)后的重建階段，伴隨著制造業(yè)大規(guī)模集聚和城市人口再次快速增長（東京都人口從1945 年的349 萬人迅速增長至1963 年的1000萬人），東京都中心的3 個區(qū)成為日本的政治、經(jīng)濟和管理中心。由于交通不便，各種人才和資本為了爭奪資源紛紛擠在東京市區(qū)，導(dǎo)致城區(qū)人口急劇膨脹、各種機構(gòu)高度集中、交通堵塞、建筑擁擠等問題。城內(nèi)居民普遍忍受較小且簡陋的居住環(huán)境，外圍居民普遍忍受長距離的通勤和較低的生活娛樂可達性，生活質(zhì)量普遍不高。

2.環(huán)境污染嚴(yán)重和公共健康危機凸顯

東京歷史上兩次主要的公共健康危機分別發(fā)生在19 世紀(jì)末和20 世紀(jì)50—60 年代。19 世紀(jì)末的公共健康危機來自傷寒癥的流行。相比1870 年后該病的發(fā)病率在倫敦的迅速下降，東京仍然保持在較高水平，原因在于城市化的發(fā)展使得傳統(tǒng)的垃圾處理工作逐漸被舍棄，而城市衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域內(nèi)供給不充足、不均衡，建設(shè)責(zé)任主體不明晰。20世紀(jì)50—60年代的公共健康危機來自第二次世界大戰(zhàn)后快速工業(yè)化帶來的東京灣水污染和東京地區(qū)空氣污染。第二次世界大戰(zhàn)后，日本實施以煤炭為主要能源的重化工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路線，建立了京濱臨海工業(yè)基地和京葉臨海工業(yè)基地，進一步集聚食品、鋼鐵、電機產(chǎn)業(yè)。由于工業(yè)企業(yè)布局過于集中，每日排放出的濃煙和廢水難以有效擴散，造成巨大污染，再加上私人機動車的普及和冬季取暖，空氣污染更加嚴(yán)重。東京都環(huán)境局的歷史資料顯示，20世紀(jì)50年代初期，工業(yè)基地周邊的民居門前屋后滿是煙塵，居民需要給家具和食物包上保護膜，才能保持清潔。東京灣周邊的環(huán)境公害從1955 年開始急劇增加，1965 年前后達到高峰①。

3.通勤時間長和通勤壓力大

日本的大多數(shù)上班族每日必須面對高峰時段的地鐵乘車擁擠現(xiàn)象，根據(jù)日本國土廳1987年對地鐵乘車擁擠程度的定義（擁擠度為100%時，乘客有位可坐，或能較舒適地握住扶手欄桿或拉環(huán)；擁擠度為250%時，乘客因過度擁擠，身體與手難以移動），東京都市圈在高峰時段的通勤列車擁擠度高達244%。通勤時間長同樣對居民幸福感產(chǎn)生負(fù)面影響。1973 年，東京都市圈50 千米半徑內(nèi)就業(yè)者平均單程通勤時長為42.5分鐘，遠(yuǎn)高于同期日本平均通勤時長30分鐘，其中通勤時間最長的是居住在距離都市圈中心（下面簡稱都心）20—30 千米及30—40 千米范圍內(nèi)的居民，平均單程通勤時間為48.3分鐘和47.5分鐘，大量居民實際通勤時間超過1.5小時。長時間的通勤對身體和心理健康造成了負(fù)面影響，影山貴之等日本學(xué)者對東京都市圈223位男士白領(lǐng)進行研究發(fā)現(xiàn)，單程通勤時間超過90分鐘導(dǎo)致的慢性壓力和疲勞，誘發(fā)了與心臟病有關(guān)的心血管異?；蚬δ苷系K。

三、東京都市圈以生活圈建設(shè)緩解城市問題的主要做法

東京都市圈雖無明確的生活圈概念，但是各個時期制定的規(guī)劃中應(yīng)對城市和居民生活質(zhì)量下降問題進行的討論和提出的原則，反映了東京都市圈以生活功能提升生活質(zhì)量的努力，形成了事實上較為系統(tǒng)的生活圈功能。

1.建設(shè)職住平衡和適應(yīng)老齡化的“宜居生活圈”

在土地資源稀缺的東京都市圈，滿足更高居住要求的土地開發(fā)處處體現(xiàn)因地制宜、就地取材、集約利用的思想。

第一，以可達性與性價比為目標(biāo)滿足通勤居住需求。在東京都市圈400 年的發(fā)展過程中，出現(xiàn)過兩次人口大量疏散的過程（20 世紀(jì)初與20 世紀(jì)50年代）。政府適時利用關(guān)東大地震和第二次世界大戰(zhàn)后的重建在不斷擴大的都市圈設(shè)置分中心，逐步為外遷人口提供舒適的居住條件，推動都市圈外圍人口有序增長，比重不斷提高。東京都市圈在滿足日益增長的人口及經(jīng)濟發(fā)展需求上，采用了3 個層次的空間規(guī)劃策略。一是以產(chǎn)城融合思路規(guī)劃布局新城，減少通勤負(fù)擔(dān)。1976年、1986年和1999年的第三至五次都市圈規(guī)劃修訂提出東京都市圈發(fā)展從單中心向多中心再向網(wǎng)絡(luò)型升級。在多中心和網(wǎng)絡(luò)型空間格局的形成過程中，規(guī)劃了22座業(yè)務(wù)核都市，對首都的工業(yè)、教育、研究、運輸?shù)冗M行疏散，通過提高就業(yè)和生活服務(wù)機會的可達性來增強吸引力。二是以公交引領(lǐng)、分級推進為思路，有序組織都市圈生活節(jié)點。在新城與業(yè)務(wù)核都市的基礎(chǔ)上，東京都政府以軌道交通引領(lǐng)公共服務(wù)和零售商業(yè)集聚在軌道交通沿線，以軌道交通區(qū)域站點為中心開發(fā)了41處生活節(jié)點和44處生活中心地。在開發(fā)模式上充分市場化，讓政府或私營鐵路公司從周邊房地產(chǎn)和零售業(yè)發(fā)展中獲得市場回報，減少公共補貼需求。公交引領(lǐng)的都市圈發(fā)展策略引導(dǎo)人口有序?qū)崿F(xiàn)“點—線—面”疏散，與外圍空間承載力增長速度大致匹配。三是在中遠(yuǎn)郊區(qū)開發(fā)的舒適新型住宅團地。為適應(yīng)少子化和中產(chǎn)階級的生活需求，東京于20 世紀(jì)90 年代在中遠(yuǎn)郊區(qū)提供了大量大戶型、性價比高、汽車通達性好的居住地塊，以滿足對生活質(zhì)量要求較高的人口的需求。

第二，善用資源滿足快速增長的品質(zhì)養(yǎng)老需求。在東京，與不斷增長的通勤居住需求同步的，是老齡化和少子化帶來的品質(zhì)養(yǎng)老需要。1970年，日本進入老年型國家的行列。2013 年，日本65 歲以上人口占總?cè)藬?shù)的比例達24%，預(yù)計到2040 年，東京都市圈75歲以上人口將比2010年翻一番。東京的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生了諸多細(xì)分市場，也催生了3 種富有創(chuàng)意的養(yǎng)老居住形式。一是與醫(yī)療護理機構(gòu)結(jié)合，就近設(shè)置養(yǎng)老設(shè)施。主要包括養(yǎng)老機構(gòu)使用醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式將鄰近優(yōu)質(zhì)醫(yī)療項目引入養(yǎng)老社區(qū)、醫(yī)院直接劃出閑置床位用于開辦養(yǎng)老院等。二是與教育機構(gòu)和幼兒園結(jié)合，就近建設(shè)養(yǎng)老公寓。通過養(yǎng)老設(shè)施與幼兒園結(jié)合，消除老年人的孤獨感，老年人平日可以與兒童共同開展做手工、唱歌等活動，休息時也可以看到兒童在庭院里玩耍、嬉戲。三是與商業(yè)地產(chǎn)融合，配置養(yǎng)老服務(wù)。東京地產(chǎn)開發(fā)商進行立體開發(fā)，將老年公寓與普通住宅和酒店公寓有機融合在同一棟高層建筑中，既降低開發(fā)成本，可以又緩解都市中心區(qū)養(yǎng)老空間不足的問題。老年人可以繼續(xù)居住在中心城區(qū)，享受便利的商業(yè)設(shè)施以及優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源。

2.構(gòu)筑便捷舒適的“休閑生活圈”

東京注重打造城市的休閑功能，如完善運動、康養(yǎng)、旅游、娛樂、購物等功能。

第一，發(fā)展便捷、開放、優(yōu)惠、多樣的運動康養(yǎng)功能。東京都市圈根據(jù)居民習(xí)慣，開發(fā)、引導(dǎo)、規(guī)范一系列休閑康養(yǎng)功能，滿足都市人身心放松的需求。在較受歡迎的溫泉和球類運動上，東京都市圈有住宿設(shè)施的溫泉就有3000 多處，可進行正式比賽的足球場地超百處。許多休閑設(shè)施分散于社區(qū)，公眾開放性好，對學(xué)生、老人、社區(qū)居民等特定人群優(yōu)惠準(zhǔn)入，避免由于封閉和高價造成人們對休閑場所“望而卻步”，從而促進城市居民進行日常中等強度運動，推動青少年運動興趣、全民身體素質(zhì)和競技體育水平提高。東京運動康養(yǎng)場地為居民消費提供多檔次選擇。以溫泉為例，除社區(qū)層面的休閑設(shè)施外，還有布局在距離東京市中心1—2 小時軌道交通可達范圍內(nèi)數(shù)量眾多的溫泉度假勝地，這些溫泉勝地經(jīng)過精心設(shè)計，既有如草津溫泉等能夠眺望大都會景觀的露天浴場，也有如湖山亭產(chǎn)屋等的幽靜場所，還有與各式酒店和餐飲組合包裝的度假產(chǎn)品。

第二，鼓勵私營企業(yè)開發(fā)旅游項目。東京都市圈觀光接待業(yè)鮮明的特色是以軌道交通和主題包裝為核心，重視都市圈外圍休閑功能培育，帶動外圍發(fā)展的開發(fā)模式。一種模式是由私營企業(yè)主導(dǎo)，通過包裝都市圈內(nèi)特色景點、串聯(lián)開發(fā)旅游專列，為都市居民和游客提供經(jīng)濟便捷的觀光選擇。如東武鐵道公司和JR東日本連接，開行了發(fā)往栃木縣鬼怒川地區(qū)的旅游列車；小田急電鐵公司經(jīng)營從新宿出發(fā)途徑富士山、箱根溫泉、鐮倉海島景區(qū)、伊豆勝地的“浪漫之線”旅游列車。由于軌道交通私營程度較高，鐵路公司除運輸業(yè)務(wù)外，還有流通、不動產(chǎn)和酒店事業(yè)部，能夠帶來充足的現(xiàn)金流。如小田急沿線公司在沿線投資設(shè)立百貨公司、超市、餐飲、酒店等商業(yè)項目以及修筑高地鐵可達的住宅項目。2018年，小田急電鐵公司實現(xiàn)收入53億美金，交通運營、沿線商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)、其他業(yè)務(wù)的收入占比分別為31%、38%、12%、18%。另一種模式是由政府主導(dǎo)，組合自然、人文、歷史各具特色的游憩景點，開發(fā)圈內(nèi)遠(yuǎn)郊觀光資源、規(guī)劃主題旅游線路。對偏僻地區(qū)通過設(shè)計地區(qū)賽事節(jié)日，與本地普通的旅游資源形成合力，打造全年均有吸引力的、長短假皆宜的觀光度假目的地。在開發(fā)過程中，地方政府統(tǒng)籌引導(dǎo)私人資本投資接待業(yè)，與景點所在的地方社區(qū)共同開發(fā)并建立良好的利益分配機制。

在購物休閑方面，東京都市圈同樣以高交通可達為核心開發(fā)購物目的地。一是發(fā)展地下購物商圈。地下商圈多選址于軌道交通線路交匯的地點，以經(jīng)營范圍廣泛、價格親民、便利通勤為特點。二是在都心外圍設(shè)計建設(shè)主題性休閑購物綜合體。這些購物綜合體在東京都市圈內(nèi)分布均勻，主體特色突出，如以歐洲古典為主題的維納斯城堡綜合體、以家庭為主題的Lalaport購物綜合體、以劇場為主題的臺場Diver City 購物綜合體、以環(huán)保為主題的Aeonlake Town購物綜合體等。

3.打造高效流通的“新鮮生活圈”

高效的物流體系支撐了東京都市圈內(nèi)各地對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和城市日常生活用品的需求，為都市圈內(nèi)基本生活質(zhì)量同質(zhì)化提供了重要支撐。一是得益于圈內(nèi)物流系統(tǒng)較高水平的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和專業(yè)化建設(shè)。以保質(zhì)期較短的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品保障為代表，東京都借助日本農(nóng)業(yè)改革，形成了從農(nóng)產(chǎn)品種植、凈化、包裝到搬運、存儲、運輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化體系，并依托農(nóng)民群眾經(jīng)濟團體日本農(nóng)協(xié)，聯(lián)系了零散的農(nóng)戶和都市圈消費者。二是將電子數(shù)據(jù)交換（EDI）和電子商務(wù)平臺（EC）應(yīng)用到農(nóng)產(chǎn)品交易中，極大地提升了客戶訂單獲取、結(jié)款和發(fā)貨貼紙生成的效率，提高了農(nóng)產(chǎn)品的生鮮程度，這既保證了優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的快速送達，又維護了農(nóng)民的合法權(quán)益。三是合理的物流設(shè)施空間規(guī)劃布局。主要體現(xiàn)在由點及面地開展物流設(shè)施建設(shè)。在第二次世界大戰(zhàn)后重建的末期，東京都政府便在近郊的葛西、和平島、板橋和足力4個重要節(jié)點建設(shè)了現(xiàn)代化物流基地。幾十年來，物流基地總是先于都市圈人口外擴而進行提前布局。1980—2005年，東京都市圈內(nèi)人口僅外擴0.4千米，而物流中心外擴達4.2千米。2006年2月，東京都政府發(fā)布《物流綜合愿景》，宣布建立旨在提高東京國際競爭力、生活質(zhì)量和環(huán)境的更高效的都市圈物流系統(tǒng)。該系統(tǒng)以距離東京都市中心40千米距離的外環(huán)高速路（央圈道）為基底，建立陸上貨物流動帶，并與成田、羽田空港和東京灣海港聯(lián)動，極大地增強了神奈川縣、多摩地區(qū)、埼玉縣、茨城縣、千葉縣在東京都市圈外圍地區(qū)的物流支撐力，縮小了這些地區(qū)與都市中心的物質(zhì)生活水平差距。

同時，東京還注重提升都市圈內(nèi)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，以縮短農(nóng)產(chǎn)品運輸距離，降低運輸碳排放。一方面，都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)小型化、集約化和現(xiàn)代化，機械化程度提高，80%的蔬菜生產(chǎn)實現(xiàn)現(xiàn)代化園藝栽培；單位耕地獲得的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值是日本平均水平的1.87 倍。開發(fā)屋頂及地下空間為農(nóng)場，以高科技手段破解土地制約瓶頸。另一方面，培育多元主體的都市農(nóng)業(yè)。東京都以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合農(nóng)協(xié)及農(nóng)戶，通過都市田園學(xué)校、學(xué)校農(nóng)園和綠化中心3 種形式開展市民農(nóng)園項目，吸引普通市民、學(xué)生、高齡者、兒童在市民農(nóng)園進行多元主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品精耕細(xì)作水平，提升農(nóng)產(chǎn)品的自供率和質(zhì)量。

4.塑造生態(tài)美麗的“綠色生活圈”

東京重視生態(tài)功能的培育和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，多管齊下塑造良好的都市生態(tài)環(huán)境。

第一，發(fā)展精細(xì)的城鄉(xiāng)微觀綠化。大都市區(qū)重新調(diào)整法案重申了對自然益處的認(rèn)識，制訂了各種綠色行動計劃，這些計劃提出保護居民得以擁抱健康自然環(huán)境的綠色空間的必要性。在用地緊張的東京市區(qū)，小尺度的綠化被大力推行，以美化城市景觀，提升空氣質(zhì)量，降低城市熱島效應(yīng)，以及吸收城市內(nèi)部碳排放。這種小尺度綠化以3 種方式進行。第一種是創(chuàng)建名為“富綠管軸”的城市空間綠化網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)要求在城鄉(xiāng)的道路、河流、公園、庭院、社區(qū)沿線和周邊種植樹木，以增加綠色空間。第二種是在木質(zhì)住宅密集的地區(qū)，通過容積轉(zhuǎn)移的方式，提升居住密度，創(chuàng)造更多綠色空間。第三種是在八種場所開展微觀綠化運動。如東京都市廳鼓勵在居民樓和公司的屋頂進行綠化，并要求新開發(fā)的居住和商用樓房必須設(shè)計屋頂綠化項目，同時，在就業(yè)地停車場、水邊空間、街角、鐵道和學(xué)校進行無死角綠化覆蓋。

第二，布局高度可達的城市公園與開放空間。城市公園與開放的空間綠地被認(rèn)為能夠舒緩工作和生活壓力，為午間休憩和周末娛樂活動提供場所，在開闊和清新的環(huán)境中休息有助于居民獲得愉悅心情，更快地從緊張和郁悶中走出。2011年的規(guī)劃重申了1958 年規(guī)劃對于城市自然景觀益處的重視。東京都政府在2011 年專門制定城市規(guī)劃公園和綠地的發(fā)展政策，旨在恢復(fù)被水和綠色走廊環(huán)繞的東京，并明確提出城市綠化是為東京市民提供救濟的地方。開放的綠地能夠為自然災(zāi)害多發(fā)的東京提供居民疏散地點。20 世紀(jì)90 年代以后，城市公園和開敞空間的建設(shè)更加美化細(xì)致，范圍也擴展到都市區(qū)外圍和核都市地區(qū)。

第三，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度治理源于城市交通的空氣污染。汽車尾氣污染是世界大城市空氣污染的主要構(gòu)成。針對第二次世界大戰(zhàn)后工業(yè)發(fā)展帶來的煙塵污染及2000 年大崎環(huán)境學(xué)會所對因肺病致死案例的系統(tǒng)調(diào)查，東京制定了針對汽車尾氣帶來的空氣污染的措施。這些措施包括在都市圈內(nèi)實行粒子狀物質(zhì)排出基準(zhǔn)；普及低公害汽車；對汽車排放效率提出高標(biāo)準(zhǔn)，推廣天然氣、液化石油氣、電力驅(qū)動汽車；優(yōu)先在都市圈地區(qū)推廣硫黃濃度50ppm 以下的低硫燃油；提升圈內(nèi)交通管理水平，積極利用河川、環(huán)都心貨運鐵道線運輸貨物；建立統(tǒng)一指揮中心，整合各都縣大氣污染監(jiān)控信息，通過聯(lián)席會議機制應(yīng)對空氣污染事件等。

四、東京都市圈建設(shè)經(jīng)驗對中國都市圈建設(shè)的啟示

東京都市圈在解決城市病問題方面取得了成功，其經(jīng)驗值得中國借鑒。

1.順應(yīng)都市核心區(qū)的強大磁力，在外圍打造“非獨立”新城

20世紀(jì)以來，東京在都市圈范圍內(nèi)出現(xiàn)了兩次較大規(guī)模的人口疏散。第一次是20 世紀(jì)初期針對內(nèi)城擁擠、衛(wèi)生惡劣等問題爆發(fā)而進行的探索。第二次是20世紀(jì)50年代東京重建和工業(yè)快速發(fā)展過程中受人口擁擠、地價上漲以及水和空氣污染等問題集中爆發(fā)而進行的疏散。兩次疏散過程雖有諸多不同，但可以看到對倫敦模式批判式借鑒的影子。如第一次疏散過程主要受霍華德“田園城市”模式啟發(fā)，以澀澤榮一探索郊區(qū)居住模式為代表，在洗足池、多摩川臺、大崗山等郊區(qū)地帶規(guī)劃了諸多通勤、生活、景觀兼?zhèn)涞氖孢m中產(chǎn)社區(qū)。第二次疏散過程借鑒了倫敦疏解人口壓力的新城建設(shè)經(jīng)驗，在20 世紀(jì)60—70 年代都市圈范圍內(nèi)由近及遠(yuǎn)地建立了多座新城。但與倫敦模式差異較大的是，東京的規(guī)劃沒有完全否認(rèn)城市核心區(qū)在經(jīng)濟和文化上的強大吸引力，在其引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口疏散的過程中，并沒有經(jīng)歷如倫敦一般不斷探求新城自立性的多輪實驗，而是在爭取產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)上，將更多精力放在提供給新城居民更好的都心交通可達性，以及提供盡可能便捷、短途的生活服務(wù)上。與倫敦第三輪新城嘗試中設(shè)置與市中心相聚70—100千米、追求自立的新城（如米爾頓·凱恩斯）相比，東京都市圈內(nèi)新城仍然順應(yīng)市中心的磁力，布局新城地點時仍將其布局在可接受的都心軌道交通通勤時間范圍內(nèi)。倫敦直到20世紀(jì)90年代才真正意義上承認(rèn)城市核心區(qū)的吸引力，并以大規(guī)模更新吸引更多國際人才和資本集聚。

目前，中國中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。促進各類要素合理流動和高效集聚，要按照客觀規(guī)律處理好進與出的關(guān)系。一方面，要認(rèn)識和把握好城市所具能級應(yīng)該承載的各類要素（包括外來人口）。分階段積極推動城市更新、提升醫(yī)療教育服務(wù)能力、降低落戶門檻，在新形勢下以更完善的城市管理水平和市場化運作模式，進一步提升區(qū)域動力系統(tǒng)發(fā)展質(zhì)量。另一方面，要持續(xù)推動不符合布局經(jīng)濟性的非核心功能向外疏散，以此為契機在中心城市的都市圈布局一批次級發(fā)展中心。這些次級發(fā)展中心即為開發(fā)性價比高、設(shè)施配套好的居住社區(qū)，服務(wù)日常通勤至核心區(qū)的居民。注重通過產(chǎn)城融合提升職住平衡水平，以此不斷提升中心城市的承載力和競爭力。

2.由點及面，以“交通+”組織發(fā)展生活功能

近幾十年來東京都市圈的構(gòu)建，是在保留區(qū)域開發(fā)的整體性和服務(wù)均衡性的目標(biāo)上，以交通發(fā)展為牛鼻子，通過“交通+休閑”“交通+居住”“交通+生態(tài)”“交通+物流”等方式引領(lǐng)支撐各類生活功能開發(fā)，在工業(yè)通勤人口疏散中強調(diào)生活功能隨行。在規(guī)劃實施上，普遍采用交通引領(lǐng)，特別是公共軌道交通引領(lǐng)的方式，將美好生活的需求產(chǎn)生地點（居住地、就業(yè)地等）與相關(guān)資源供給地點（公共服務(wù)、觀光休閑地等）集中到各條軌道和公路干道沿線，使公共服務(wù)在空間規(guī)劃上從都市圈外圍“撒胡椒面”變?yōu)檠刂煌ɑA(chǔ)設(shè)施和重要樞紐節(jié)點的“有的放矢”，大幅提升城市公共投資效益。與此同時，節(jié)約的大量土地也為都市圈內(nèi)生態(tài)保育和后續(xù)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)，形成良性循環(huán)?！敖煌?”的思路還體現(xiàn)在其生活圈規(guī)劃展示了對個人選擇的彈性，即核心區(qū)外圍新城的設(shè)計既配置能夠為個人實現(xiàn)職住均衡的機會，也承認(rèn)都心吸引力并努力配置快速通達核心區(qū)的交通支撐。例如，根據(jù)2000年日本交通出行統(tǒng)計調(diào)查，多摩花園城市居民在新城內(nèi)工作通勤比例達30.3%，多摩新城居民在新城內(nèi)工作通勤比例達53.2%，有超過13%的居民在新城和都心外的都市圈工作，可以看到經(jīng)過多年的實施，業(yè)務(wù)核都市的策略取得了一定效果。與此同時，仍有接近1/4 的居民前往東京都心工作，京王線和小田急電鐵等私人鐵路公司提供的運營服務(wù)極大地提高了都市圈外圍的通勤可達性。

以公共交通為引領(lǐng)的發(fā)展方式是中國區(qū)域中心城市可用于組織都市圈土地利用的有效抓手。一是節(jié)約土地和征地成本。在新地區(qū)開發(fā)過程中將生活、就業(yè)等功能高密度區(qū)域混合在站點周邊1千米左右的范圍內(nèi)。二是利于戰(zhàn)略留白和生態(tài)環(huán)境保護。戰(zhàn)略留白為城市長期發(fā)展提供了寶貴的戰(zhàn)略機遇，綠地面積的增多和慢行友好街區(qū)的設(shè)計有助于降低來自交通的碳排放，增加物理固碳水平。三是有助于提升城市外圍地區(qū)對商業(yè)地產(chǎn)投資的吸引力，軌道交通和相關(guān)生活配套設(shè)施帶來的較大人流量為縣（區(qū)）政府招商引資提供了新的工具。四是促進都市圈外圍觀光旅游和休閑度假的發(fā)展。

3.以提供美好日常生活為出發(fā)點開展都市圈規(guī)劃

規(guī)劃是東京都市圈發(fā)展過程中推動生活功能建設(shè)的重要抓手。1919年，日本通過《都市規(guī)劃法》《市街地建筑物法》，確立城市功能的整體規(guī)劃原則。1923 年利用關(guān)東大地震重建機會，出臺《帝都復(fù)興計劃》，利用6億日元的長期內(nèi)外債大規(guī)模征用土地，低價收購所有受災(zāi)區(qū)域的土地，對一系列生活設(shè)施進行重新布局，在不同地區(qū)較為均勻的規(guī)劃布局零售市場、教育、醫(yī)療、餐飲、娛樂等設(shè)施，提升了生活服務(wù)設(shè)施的可達性。1958年，第二次世界大戰(zhàn)后第一版《首都圈整備法》中即提出對自然的重視，開始對都市圈進行生活愉悅型的美化與改造，并于1968年修正案中進一步強調(diào)自然功能的作用，力求逐步形成性價比較高的宜居環(huán)境。2009 年版的都市圈規(guī)劃提出了面向21 世紀(jì)的東京在支持居民生活中的角色（即在21世紀(jì)將東京都市圈建設(shè)成讓4200萬人能夠舒適居住的美麗地區(qū)，保育并創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境，以及通過增強防災(zāi)能力提供城市安全）和專門針對健康精神生活的規(guī)劃目標(biāo)（即重整都市圈內(nèi)綠色與藍(lán)色空間，營建一個能夠讓居民舒適、安全、安心的城市）。2011 年的城市公園與綠地規(guī)劃發(fā)展政策中明確提出城市綠化空間是東京居民緩解都市和生活壓力的重要場所。

中國應(yīng)進一步提升城市藍(lán)色和綠色空間規(guī)劃布局原則和功能保障地位，并寫入城市規(guī)劃，在城市中心充分發(fā)揮藍(lán)色和綠色空間在城市人口不斷增加的大趨勢下提升居民整體身體健康和精神健康的重要作用。在都市圈郊區(qū)地帶因地制宜地對人文和自然景觀進行有機融合，并根據(jù)地區(qū)居民生活需求適度新建休閑娛樂設(shè)施，滿足城市居民多元的美好生活需求，提升城市居民的幸福感。突破行政壁壘，協(xié)調(diào)都市圈內(nèi)的各個行政主體，共同打造宜居空間。

4.重視都市圈資源的有效組合及精細(xì)利用

東京在生活圈建設(shè)過程中實現(xiàn)資源循環(huán)利用，讓各類投資產(chǎn)生更大的綜合社會效益，如在空間上，將河灘空間開發(fā)為運動公園，不僅保留了灘涂綠地的防洪緩沖屬性，也為沿岸居民提供了大量的運動休閑機會；充分利用樓頂、地下、小型未開發(fā)用地進行繡花式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升都市農(nóng)產(chǎn)品保障水平，促進低碳發(fā)展；將都市圈生態(tài)保護、旅游觀光與景觀塑造結(jié)合起來，打造都市圈綠色生態(tài)體系。這種精細(xì)化的生活功能布局思路，值得中國各地的都市圈借鑒。

在增量減少甚至是減量規(guī)劃的背景下，轉(zhuǎn)變思路，由粗放型向集約型用地轉(zhuǎn)變建設(shè)都市圈，是新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。中國特大城市都市圈發(fā)展應(yīng)從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，重視資源的有效組合。一是在新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，以集約方式增強區(qū)域經(jīng)濟和人口承載力，在土地規(guī)劃和各類用地及園區(qū)審批過程中，既注意職住之間總量的大致平衡，又重視居住者體驗公共設(shè)施和零售商業(yè)的可達性問題，以高混合度的街區(qū)設(shè)計讓慢行交通與軌道交通吸引力不斷增強。二是以立體化、精細(xì)化、主題化思維有效組合都市圈內(nèi)各類生活功能。協(xié)調(diào)財政、自然資源、文旅、園林、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等部門，以建立聯(lián)席會議、聯(lián)合規(guī)劃、定期協(xié)調(diào)機制等形式，在都市中心區(qū)提高綠化的立體化水平，利用河岸灘涂等地建設(shè)休閑設(shè)施，在都市圈范圍內(nèi)通過主題化將各類散落各地但富有組合特色的自然和人文景觀進行整合，形成服務(wù)于都市圈居民日常休閑的精品廊道，推動發(fā)展和保護兩大任務(wù)在都市圈范圍內(nèi)由對立走向互利。

注釋

①資料來源于日本國土交通省關(guān)東地方整備局的《東京灣環(huán)境恢復(fù)與建設(shè)規(guī)劃》。