新時代國有企業(yè)改革的痛點和主要方向*

梁尚尉 郝宇彪

2008 年全球金融危機以來，貿(mào)易保護主義、民粹主義和逆全球化思潮在世界范圍內(nèi)不斷升溫，世界經(jīng)濟正經(jīng)歷大調(diào)整與大變革。在國際局勢不斷變幻的背景下，中國積極推動“一帶一路”倡議，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，貫徹互惠互利、合作共贏的發(fā)展思路，踐行人類命運共同體的發(fā)展理念?！耙粠б宦贰背h與自由貿(mào)易試驗區(qū)是中國應(yīng)對全球經(jīng)貿(mào)體制變革與深化改革的重要舉措。黨的十八大以來，中國不斷推進市場化改革，取得了一系列重大成就。然而，新時代市場化改革的深化能否順利進行以及能否支撐中國經(jīng)濟發(fā)展方式的重要轉(zhuǎn)變，其中一個關(guān)鍵因素是國有企業(yè)改革的思路與成效。

2015年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，從分類改革、現(xiàn)代企業(yè)制度、國有資產(chǎn)管理體制、混合所有制等方面對國有企業(yè)改革提出了指導(dǎo)性意見。當(dāng)前，國有企業(yè)改革取得了顯著成效。一是確立了“1+N”國有企業(yè)改革政策體系。在《關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，國家和地方先后出臺了一系列配套政策。二是不斷擴大國有資本投資和運營公司試點企業(yè)。從管資產(chǎn)到管資本是國有企業(yè)改革的重要措施。2019年，國有資本投資公司試點中央企業(yè)擴充至21 家，形成了“國資委—資本運營平臺—實體企業(yè)”的三級架構(gòu)，進一步實現(xiàn)了政企分離、政資分開。三是穩(wěn)步推進混合所有制改革。目前70%以上的央企已經(jīng)實施混合所有制改革，并涌現(xiàn)出中國聯(lián)通、中國誠通、格力電器等成功案例。除上述改革措施外，中國還積極推進中央企業(yè)董事會高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點工作以及央企并購重組等改革措施。然而，在取得上述成績的同時，國有企業(yè)改革還存在一定問題。2019年12 月，中央經(jīng)濟工作會議提出，要加快國資國企改革，推動國有資本布局優(yōu)化調(diào)整。因此，在新時代背景下，深化國有企業(yè)改革應(yīng)該遵循什么樣的路徑是需要思考的問題。

一、國有企業(yè)改革的背景

當(dāng)前，世界經(jīng)濟的不確定性增強、全球價值鏈重構(gòu)等給中國深化國有企業(yè)改革帶來了機遇和挑戰(zhàn)。

1.世界經(jīng)濟的不確定性增強

2008年全球金融危機以來，世界經(jīng)濟不確定性成為研究世界經(jīng)濟增長和經(jīng)濟風(fēng)險的熱點話題，也是世界經(jīng)濟復(fù)蘇和穩(wěn)定預(yù)期面臨的重要挑戰(zhàn)。黨的十九大報告明確提出，世界面臨的不穩(wěn)定性、不確定性突出，人類面臨許多共同挑戰(zhàn)。盡管很多機構(gòu)和學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前世界經(jīng)濟總體呈現(xiàn)向好態(tài)勢，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體的增長動力比較強勁，新興經(jīng)濟體也保持著中高速增長或進入復(fù)蘇增長，區(qū)域經(jīng)濟一體化呈現(xiàn)較好的發(fā)展態(tài)勢，但受部分經(jīng)濟體債務(wù)風(fēng)險加大、地緣政治沖突、環(huán)境問題等因素影響，世界貿(mào)易總額增長緩慢，主要經(jīng)濟體的貿(mào)易增速持續(xù)下降，世界經(jīng)濟的不確定性增強?？梢灶A(yù)見，未來世界經(jīng)濟的不確定性日益升高將會給全球經(jīng)濟發(fā)展帶來更多不利影響。另外，從中國經(jīng)濟發(fā)展的歷程來看，改革開放40 多年來，中國總體是外向型經(jīng)濟發(fā)展模式，通過嵌入跨國公司的國際供應(yīng)鏈，提供勞動力、土地等要素，促進經(jīng)濟快速發(fā)展。新時代，中國仍然需要以開放促改革，貫徹互利互惠、合作共贏的發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而自貿(mào)區(qū)的全面實施就是中國對外開放政策的標(biāo)桿，促進多邊經(jīng)濟合作的實質(zhì)性舉措。

2.全球價值鏈重構(gòu)趨勢明顯

在全球保護主義抬頭、中國制造業(yè)成本上升、歐美發(fā)達國家“重拾”制造業(yè)以及新一輪科技革命等背景下，全球價值鏈面臨重構(gòu)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前全球價值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)分散化、碎片化以及區(qū)域化等“三化”發(fā)展態(tài)勢。全球價值鏈的“三化”特征對中國外向型經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟全球化構(gòu)成了挑戰(zhàn)。中國已經(jīng)進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重構(gòu)和增長動力重塑的轉(zhuǎn)型階段，要培養(yǎng)能夠應(yīng)對未來國際貿(mào)易新趨勢的硬實力，需要解決的關(guān)鍵問題是國家內(nèi)生的發(fā)展機制。在全球價值鏈重構(gòu)的關(guān)鍵時期，中國也迎來了新的機遇。中國是世界上唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，如何調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展模式以適應(yīng)當(dāng)前不斷變動的國際治理格局，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平是關(guān)鍵點。由此來看，中國產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型的重點是從代工貼牌轉(zhuǎn)向自主知識產(chǎn)權(quán)、品牌和營銷渠道，從勞動力等要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，從全球產(chǎn)業(yè)鏈低端提升到高端的生態(tài)環(huán)境、支撐體系和管理體制。應(yīng)用人工智能、3D打印、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新興功能與技術(shù)，提升產(chǎn)業(yè)鏈位置以滿足分散化、個性化、本地化的需求。中國產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型需要依靠自貿(mào)區(qū)政策來推動企業(yè)轉(zhuǎn)型。自中國建立自貿(mào)區(qū)后，各自貿(mào)區(qū)都密集發(fā)布了促進貿(mào)易發(fā)展的相關(guān)文件，積極引進先進的生產(chǎn)要素，促進產(chǎn)業(yè)升級。盡管短期內(nèi)各個自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易取得了較為明顯的成績，但中國仍需從總體上關(guān)注貿(mào)易發(fā)展問題，實現(xiàn)“點—線—面”全方位開放格局。

總而言之，中國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革、產(chǎn)業(yè)升級的轉(zhuǎn)型階段。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，對內(nèi)深入推進市場化改革、對外建立開放高效的貿(mào)易和投資體系是中國未來經(jīng)濟發(fā)展必須跨越的關(guān)鍵階段。針對中國經(jīng)濟發(fā)展的需求，全面深化國有企業(yè)改革，主動采取改革措施適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)合作新體系，在貿(mào)易與投資自由化、金融服務(wù)國際化、市場準(zhǔn)入與監(jiān)管以及行政程序精簡等方面進行改革。

二、國有企業(yè)改革的核心原則與要求

當(dāng)前，中國正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，其中國有企業(yè)改革是關(guān)鍵舉措。因此，分析國有企業(yè)改革的核心原則與要求對于深化國有企業(yè)改革至關(guān)重要。

1.核心原則

新時代國有企業(yè)改革的核心原則是競爭中立。關(guān)于競爭中立的原則，目前雖無標(biāo)準(zhǔn)定義，但各國對于競爭中立的基本內(nèi)涵已達成共識，即國有企業(yè)與民營企業(yè)按照市場競爭原則平等參與競爭，國有企業(yè)不應(yīng)享受額外的政府支持政策。競爭中立概念于1993 年由澳大利亞政府發(fā)布的《國家競爭政策》提出，初衷在于強調(diào)國有企業(yè)不應(yīng)該因為歸政府所有而享有相對于私營部門競爭對手的凈競爭優(yōu)勢。目前，競爭中立已成為歐盟、OECD 國家以及部分發(fā)展中國家普遍采用的市場準(zhǔn)則。OECD 強調(diào)，國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場上的地位是相同的，他們享有同樣的外部環(huán)境，在市場上公平的競爭。OECD 的研究報告中明確了建立競爭中立框架的目標(biāo)和運行方式，并形成了規(guī)范國有企業(yè)運行模式的要求，即實現(xiàn)競爭中立的8大支柱性決定因素。一是精簡的政府運作形式。二是確定特殊職能的直接成本。三是獲得商業(yè)回報。四是核算公共服務(wù)義務(wù)。五是稅收中立。六是監(jiān)管中立。七是債務(wù)中立與直接補貼。八是公共采購。8 大支柱性決定因素可以為中國建立競爭中立制度提供參考。歐盟推動競爭中立原則的主要目的在于維護區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)公平競爭的環(huán)境，提升企業(yè)的市場競爭力。歐盟推行競爭中立的總體原則是：公平地對待國有和私營企業(yè)、在企業(yè)所有權(quán)方面實現(xiàn)中立原則，要求公共和私營部門間的責(zé)任相同，面臨無歧視的平等競爭環(huán)境。歐盟競爭中立原則的措施包括平等對待、透明度審查、政府援助控制等。

在發(fā)達國家大力推動競爭中立原則的同時，發(fā)展中國家對競爭中立原則的態(tài)度莫衷一是。總地來說，國有經(jīng)濟占比較高的國家對競爭中立原則持消極或者相對中立的態(tài)度，中立的原因在于希望競爭中立原則能夠深化國有企業(yè)改革，但又擔(dān)心削弱本國國有企業(yè)的國際競爭力。國有經(jīng)濟占比較低的國家對競爭中立原則持積極的態(tài)度。對于東盟而言，盡管對競爭中立原則持消極態(tài)度，但從20 世紀(jì)80年代起，多數(shù)東盟國家意識到經(jīng)濟改革的重要性，從而大力創(chuàng)造更為合理的市場經(jīng)濟體系，促進公平競爭和資源合理利用。東盟推進競爭立法的代表國家主要是印度尼西亞、泰國、新加坡和越南。

從以上分析來看，競爭中立原則已經(jīng)成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的趨勢。從中國國有企業(yè)改革的進程來看，競爭中立原則與中國經(jīng)濟體制改革的方向也基本一致。經(jīng)過40多年的改革開放，國有企業(yè)已經(jīng)總體上同市場經(jīng)濟相融合。改革的思路、改革的目標(biāo)就是要使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護，這與競爭中性原則是一致的。

2.改革的要求

競爭中立原則作為改善市場環(huán)境、維持國有企業(yè)和私有企業(yè)公平競爭的規(guī)則體系，對于正在實施全面深化改革的中國來說具有重要意義。中國國有企業(yè)改革的要求包括以下4個方面。

第一，國有企業(yè)經(jīng)營的獨立性。國有企業(yè)應(yīng)該實現(xiàn)政企分開、政資分開。要實現(xiàn)政企分開，一是必須加快國有企業(yè)分類改革，明確不同類型企業(yè)的發(fā)展定位，將公益性職能從商業(yè)競爭類企業(yè)中剝離出來。二是進一步完善國有資產(chǎn)經(jīng)營體制，完善相關(guān)政策，組建國有資本投資、運營公司，構(gòu)建國有資本投資、運營主體。

第二，經(jīng)營主體地位的平等性。在OECD看來，國有企業(yè)因為具備私營企業(yè)所不具備的市場準(zhǔn)入、政府補貼、稅收減免和返還、貸款、產(chǎn)業(yè)政策與信息披露等方面的競爭優(yōu)勢，所以在與私營企業(yè)共同競爭時享有更強的競爭力，從而擠壓了民營企業(yè)的生存空間，造成市場扭曲，也不利于國有企業(yè)自身競爭力的提高。中國國有企業(yè)改革要破除行政壟斷，將行政壟斷納入《反壟斷法》范疇，根據(jù)不同行業(yè)的特點形成不同的反行政壟斷措施，在放開競爭性業(yè)務(wù)、推進公共資源配置市場化方面采取有效措施，從而創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，消除造成不平等競爭的機制性扭曲，削減政府給予國有企業(yè)的不合理競爭優(yōu)勢，維護國有企業(yè)和私營企業(yè)之間的公平競爭，增強市場發(fā)展活力。

第三，國有企業(yè)制度的現(xiàn)代性。按照《OECD國有企業(yè)公司治理指引》的指導(dǎo)意見，國有企業(yè)應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)治理模式建立充分有效的約束機制和激勵機制，構(gòu)建以董事會為核心的經(jīng)營管理體系。中國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心在于國家（政府）作為股東應(yīng)該如何行使自己的責(zé)任與權(quán)利，主要包括3個層面的內(nèi)容。一是國家作為股權(quán)所有者的職責(zé)范圍如何界定。二是允許國有企業(yè)擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)，例如有些國家（如挪威）規(guī)定，不允許政府官員進入國有企業(yè)董事會，其目的是杜絕政府直接干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營管理的可能性。三是國家（政府）所有權(quán)人應(yīng)以透明和問責(zé)的方式行使所有權(quán)。

第四，國有資本的流動性。國有企業(yè)改革的目標(biāo)在于完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系，實現(xiàn)資源的有效配置。這需要明確國有企業(yè)的功能與定位，實現(xiàn)國有資本合理的產(chǎn)業(yè)布局與資產(chǎn)優(yōu)化，向經(jīng)濟發(fā)展的制高點集中。因此，國有資本的流動性至關(guān)重要。從實際情況來看，通過何種產(chǎn)權(quán)交易方式既能夠?qū)崿F(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)的有效流動，又能避免國有資產(chǎn)流失是國有資產(chǎn)管理亟待解決的難點。

三、國有企業(yè)改革的痛點

國有企業(yè)改革的痛點包括以下4個方面。

1.現(xiàn)代企業(yè)制度尚不健全

近年來，國家相繼出臺了一系列政策措施深化國有企業(yè)改革，但國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易、并購重組、董事會組建、經(jīng)營層選聘、薪酬激勵等方面仍存在諸多問題，未能真正實現(xiàn)自主經(jīng)營管理。激勵機制和約束機制不健全，市場化薪酬分配制度未能有效建立，股權(quán)激勵較難實施，導(dǎo)致國有企業(yè)引人難、留人難等問題突出，領(lǐng)軍型人才、核心研發(fā)人員、高級技術(shù)工人流失嚴(yán)重。重點領(lǐng)域和行業(yè)的改革缺少靈活的激勵機制和約束機制，這些問題的出現(xiàn)削弱了企業(yè)管理者對國有資產(chǎn)保值增值的履職能力。

2.風(fēng)險控制體系仍不完善

國有企業(yè)總體資產(chǎn)負(fù)債率依然較高，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，帶息債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，間接融資比重過高，財務(wù)成本居高不下，部分地區(qū)國有企業(yè)平均負(fù)債率超過70%。部分國有企業(yè)在戰(zhàn)略發(fā)展、重大投資、債務(wù)融資等過程中，對風(fēng)險防控工作的重要性認(rèn)識不足，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險管理和內(nèi)控體系，導(dǎo)致風(fēng)險控制問題仍較為突出。

3.競爭力和盈利能力有待提升

大部分國有企業(yè)從事的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)附加值低，再加上生產(chǎn)技術(shù)落后、原材料價格上升、環(huán)保要求等因素影響，導(dǎo)致企業(yè)盈利能力和核心競爭力不強。在深化國有企業(yè)改革的進程中，企業(yè)還需要承擔(dān)去產(chǎn)能和解決遺留人員安置工作等產(chǎn)生的巨額負(fù)擔(dān)，但從這些問題的成因來講，這并非全是企業(yè)自身運營的結(jié)果。如何將這部分巨額負(fù)擔(dān)與核心競爭性產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本相剝離是目前需要應(yīng)對的重要問題。

4.結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在

國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)普遍存在同質(zhì)化嚴(yán)重、同區(qū)域競爭激烈的問題。與此同時，大部分國有企業(yè)還存在大量低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)、低端產(chǎn)品過剩以及營業(yè)收入過度依賴貿(mào)易等問題。這些結(jié)構(gòu)性矛盾嚴(yán)重制約著國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，其主要原因在于，企業(yè)管理者缺乏科學(xué)合理的指導(dǎo)理念，導(dǎo)致其對國有資本的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整不夠充分。

四、國有企業(yè)改革的主要方向

國有企業(yè)改革的主要方向包括以下5個方面。

1.強化混合所有制改革，實現(xiàn)地位平等

國有經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展中占主導(dǎo)地位與市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用相結(jié)合是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的典型特征?；旌纤兄聘母锸莾烧吣軌蛴行ЫY(jié)合的重要機制。混合所有制改革包括兩個層面：一是宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟；二是微觀層面的混合所有制企業(yè)。1997 年黨的十五大首次提出混合所有制經(jīng)濟，其含義是在宏觀經(jīng)濟成分構(gòu)成中，積極發(fā)展民營企業(yè)、集體控股企業(yè)以及外資企業(yè)等多元化經(jīng)濟主體。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在宏觀層面和微觀層面積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。從宏觀層面來看，混合所有制改革依然是保持國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，大力發(fā)展其他所有制形式企業(yè)。從中微觀層面來看，在堅持分類改革的指導(dǎo)思想下，將民營資本引入國有經(jīng)濟的運行中，實現(xiàn)不同資本之間的優(yōu)勢互補。促使國有企業(yè)真正走向市場，成為平等的市場競爭主體，提升資產(chǎn)運營效率、增強創(chuàng)新能力，實現(xiàn)放大國有資本功能、提升國有經(jīng)濟市場競爭力的目的。

2.完善稅收體系改革，實現(xiàn)稅收中立

稅收中立是競爭中立的子系統(tǒng)，即同一市場中的企業(yè)不因稅收待遇差異而造成競爭優(yōu)勢或劣勢。然而，稅收減免條款往往比較隱蔽，要真正落實到制度上，需要經(jīng)過漫長的改革過程。一些國家會采用直接稅和間接稅代替補償制度，例如，歐盟增值稅指令規(guī)定，如果某些稅收政策可能對國有企業(yè)有利，稅務(wù)部門應(yīng)該考慮將相同的待遇擴展到私營企業(yè)。有的學(xué)者明確提出，可以效仿澳大利亞的做法，建立等效稅收機制。在具體實施方面，OECD發(fā)布的競爭評估工具原則中針對稅收中立列出了問題清單：一是國有企業(yè)職能是否能明確劃分；二是國有企業(yè)的商業(yè)性職能與公益性職能能否獨立核算運營成本；三是國有企業(yè)的商業(yè)活動是否獲得與可比較企業(yè)相似的回報率；四是國有企業(yè)是否得到了某種稅收減免或接受監(jiān)管時的豁免；五是國有企業(yè)是否獲取了及時、全面的稅收信息。從中國的實際情況來看，國有企業(yè)享有稅收優(yōu)惠政策的情況依然存在，從而導(dǎo)致資源配置不合理，影響經(jīng)濟運行效率。

3.深化金融體系改革，實現(xiàn)融資中立

融資中立指國有企業(yè)在債務(wù)或股權(quán)融資時，不應(yīng)享有對民營企業(yè)造成不公平競爭優(yōu)勢的融資政策。然而，從中國的實際情況來看，要實現(xiàn)這一中立原則比較困難。由于國有企業(yè)在融資過程中享有政府提供的顯性擔(dān)?；螂[性擔(dān)保，從而被認(rèn)定為違約風(fēng)險較低，更容易獲得融資。因此，政府部門應(yīng)該采取有效措施，深化金融體系改革。第一，通過實施差別化的貨幣政策、加大直接融資支持力度、提高金融機構(gòu)服務(wù)實體經(jīng)濟能力等政策，提升對民營企業(yè)金融服務(wù)的有效性。第二，從信息服務(wù)平臺、增信體系、股權(quán)融資平臺等方面強化融資服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解民營企業(yè)在融資過程中的信息不對稱與信用不充分問題。第三，通過完善商業(yè)銀行體系的績效考核與激勵機制，疏通民營企業(yè)融資堵點。第四，從風(fēng)險救助、債務(wù)清償、政策實施監(jiān)督等機制方面，化解民營企業(yè)的流動性風(fēng)險。此外，還需要繼續(xù)深化金融改革，完善金融服務(wù)體系，發(fā)展多層次資本市場，構(gòu)建多層次金融服務(wù)體系，有序推動金融體系開放。

4.推進會計制度改革，實現(xiàn)分賬管理

傳統(tǒng)國有企業(yè)是具有公益性與商業(yè)性雙重職能的特殊經(jīng)濟組織，分類改革的目的在于區(qū)分國有企業(yè)的類型，將公益性職能剝離商業(yè)類國有企業(yè)。然而，在很多情況下，國有企業(yè)的主營業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和公益性。公益型業(yè)務(wù)旨在代替政府承擔(dān)一定的社會服務(wù)職能，具有一定的正外部性，導(dǎo)致企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)較重，應(yīng)當(dāng)享受一定的財稅補貼等政策優(yōu)惠。但如果國有企業(yè)的商業(yè)性活動和公益性活動共同分擔(dān)成本，那么將會導(dǎo)致商業(yè)活動的成本低于實際水平，從而給國有企業(yè)帶來不合理的競爭優(yōu)勢。面對這種情況，許多國家采取的措施是要求國有企業(yè)將商業(yè)活動和非商業(yè)活動的賬目分開設(shè)立。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織先后發(fā)布了一系列政府服務(wù)外包和成本核算指引，要求分擔(dān)的成本既應(yīng)包括所有共同承擔(dān)的財務(wù)（管理費用）及非財務(wù)成本（資本貶值等），還應(yīng)包括職工安置費用、工資福利及養(yǎng)老金。在具體運作方面，一是要確保政府與企業(yè)之間的資金往來賬目透明。二是要確保政府的優(yōu)惠政策與扶持資金投入特定的公益性活動。