《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)

米傳振

0 引言

2017年11 月，延宕10多年的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館法》)終于出臺(tái)。縱觀《公共圖書(shū)館法》漫長(zhǎng)的立法進(jìn)程，自2001年起提出圖書(shū)館立法至2017年11月通過(guò)《公共圖書(shū)館法》，期間至少還產(chǎn)生了2001年由文化部形成的《圖書(shū)館法(草案)》第一稿和第二稿、2002 年由文化部審查通過(guò)的《圖書(shū)館法(草案)》第三稿、2009年11月由文化部起草的《公共圖書(shū)館法》初稿、2011年3月《公共圖書(shū)館法(草案)》第二稿、2011年12月由文化部上報(bào)國(guó)務(wù)院的《公共圖書(shū)館法》(草案送審稿)、2012 年國(guó)務(wù)院法制辦公室第一次向社會(huì)公眾公布的《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》、2015年12月由國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》、2017年4月由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《公共圖書(shū)館法(草案)》、2017 年10月31號(hào)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《公共圖書(shū)館法(草案二次審議稿)》等法律草案稿[1-3]。法的草案是指提交給有權(quán)立法的主體審議和表決的規(guī)范性法律文件的原型[4]442，前述文件均可稱(chēng)為《公共圖書(shū)館法》的草案。

對(duì)《公共圖書(shū)館法》草案的內(nèi)容變化進(jìn)行對(duì)比分析，有助于我們更好地理解和把握《公共圖書(shū)館法》。目前學(xué)界對(duì)于《公共圖書(shū)館法》某一條文進(jìn)行解讀或某一具體制度進(jìn)行分析的文章已經(jīng)比較多見(jiàn)。本文從立法技術(shù)理論切入，將《公共圖書(shū)館法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)[5]與《公共圖書(shū)館法》進(jìn)行對(duì)比分析。

1 研究《公共圖書(shū)館法》立法技術(shù)的意義

研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)具有多方面的意義。任何立法活動(dòng)均是運(yùn)用一定技術(shù)的活動(dòng)，科學(xué)的立法活動(dòng)必須發(fā)揮好立法技術(shù)的作用。立法技術(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱(chēng)[4]375，是從事立法活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)人員基于長(zhǎng)期的立法實(shí)踐而不斷積累的經(jīng)驗(yàn)、方法和技巧，是立法者在開(kāi)展立法活動(dòng)時(shí)必須遵循的一種技術(shù)性規(guī)范[6]329-330。有學(xué)者曾從立法技術(shù)角度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行圖書(shū)館地方法規(guī)進(jìn)行分析[7]，但截至目前，尚沒(méi)有文章對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)進(jìn)行研究。法制化是圖書(shū)館在建設(shè)小康社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮作用的制度保障[8]，而《公共圖書(shū)館法》被認(rèn)為是依法運(yùn)行、科學(xué)管理公共圖書(shū)館的基本依據(jù)[9]，研究《公共圖書(shū)館法》立法技術(shù)的最終目的是借助立法技術(shù)完善圖書(shū)館事業(yè)的立法工作。本文認(rèn)為研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)有多種意義。

首先，研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)有利于降低圖書(shū)館事業(yè)相關(guān)法律規(guī)范的立法成本，提高立法效率?！豆矆D書(shū)館法》從被列入立法規(guī)劃、起草草案、征求意見(jiàn)，再到立法機(jī)關(guān)審議、通過(guò)，經(jīng)歷了眾多部門(mén)和程序，走過(guò)了漫長(zhǎng)的歷程，花費(fèi)了大量的智力、物力、財(cái)力，這其中蘊(yùn)含著豐富而寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)。對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)進(jìn)行研究，有利于降低今后制定圖書(shū)館事業(yè)其他相關(guān)法律規(guī)范時(shí)的立法成本，提高圖書(shū)館事業(yè)立法活動(dòng)的效率。

其次，研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)有利于提高立法質(zhì)量。立法技術(shù)從立法實(shí)踐中來(lái)，又回到立法實(shí)踐中去，以實(shí)踐為最終歸宿。對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)進(jìn)行研究，能讓我們總結(jié)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)《公共圖書(shū)館法》立法活動(dòng)中所遵循的客觀規(guī)律，提升圖書(shū)館事業(yè)立法活動(dòng)的立法理論?？茖W(xué)地運(yùn)用相關(guān)立法技術(shù)制定通俗易懂、科學(xué)規(guī)范、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理的法律條文，最終有利于提高包括中央立法和地方立法在內(nèi)的整個(gè)圖書(shū)館事業(yè)法律規(guī)范的立法質(zhì)量。目前地方性圖書(shū)館法規(guī)規(guī)章也存在一些問(wèn)題[10]，研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)有利于提高各地圖書(shū)館法規(guī)、規(guī)章的立法質(zhì)量。

再次，研究《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)立法者的立法目的?！胺ㄊ墙y(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”[11]，在將統(tǒng)治階級(jí)的意志轉(zhuǎn)化成人們必須遵守的行為準(zhǔn)則、上升為國(guó)家意志的過(guò)程中，必須借助立法技術(shù)精準(zhǔn)地描述立法者的立法意圖。黨的主張成為國(guó)家意志的基本途徑是將黨的理論、綱領(lǐng)、路線(xiàn)、方針和政策通過(guò)立法程序上升為法律[12]，而將黨的主張上升為國(guó)家法律的過(guò)程必須借助科學(xué)的立法技術(shù)?！豆矆D書(shū)館法》必須將黨在文化領(lǐng)域發(fā)展的新理念新思想新戰(zhàn)略借助人民意志準(zhǔn)確地表達(dá)出來(lái)，而對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)進(jìn)行研究有助于我們準(zhǔn)確地表達(dá)黨的立法意圖。

最后，研究《公共圖書(shū)館法》立法技術(shù)有助于貫徹落實(shí)該法?！豆矆D書(shū)館法》雖獲得業(yè)界較高認(rèn)可，然而現(xiàn)代社會(huì)日新月異，即便最新的法律也無(wú)法反映未來(lái)行業(yè)改變的狀況并調(diào)節(jié)行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新矛盾[13]，《公共圖書(shū)館法》確立的一些制度還缺乏具體的實(shí)施方案、操作規(guī)程等[14]。對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)進(jìn)行研究對(duì)今后出臺(tái)落實(shí)《公共圖書(shū)館法》的配套制度以及修訂該法等均具有重要的指引意義，有助于該法真正落地。

2 對(duì)比分析的對(duì)象

本文對(duì)《公共圖書(shū)館法》立法技術(shù)的分析將以文化部部長(zhǎng)在第12屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議上關(guān)于《公共圖書(shū)館法(草案)》的說(shuō)明中所附的《公共圖書(shū)館法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)為主要對(duì)比分析對(duì)象。與此同時(shí)，為體現(xiàn)體系性、時(shí)代性和國(guó)際性，本文兼顧《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共文化服務(wù)保障法》)的某些具體規(guī)定以及國(guó)外圖書(shū)館行業(yè)的立法實(shí)踐。從法律位階看，《公共圖書(shū)館法》《公共文化服務(wù)保障法》同為全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的法律，是專(zhuān)門(mén)法和基本法的關(guān)系，評(píng)價(jià)《公共圖書(shū)館法》的立法技術(shù)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定。前文表明在《公共圖書(shū)館法》的漫長(zhǎng)立法歷程中產(chǎn)生了一系列的草案，那么，本文將草案作為主要對(duì)比分析對(duì)象的合理性何在？

第一，草案在內(nèi)容上最接近現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》。提出法律案是最重要的立法程序，有權(quán)提出法律案的主體在向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的同時(shí)應(yīng)當(dāng)提出法律草案文本及說(shuō)明，并提供必要的參閱資料。由于一些法律草案的起草主體沒(méi)有提案權(quán)，因此法律草案的起草主體并不等于法律案的提出主體。就《公共圖書(shū)館法》而言，文化部作為國(guó)務(wù)院所屬部委沒(méi)有立法提案權(quán)，有立法提案權(quán)的是國(guó)務(wù)院，而2017年4月的《公共圖書(shū)館法(草案)》正是國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案中所附的草案。換言之，與《公共圖書(shū)館法》最接近的正式草案是全國(guó)人大常委會(huì)審議的、由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《公共圖書(shū)館法(草案)》。

第二，草案在時(shí)間上最接近現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》。在前述眾多《公共圖書(shū)館法》的相關(guān)草案中，2015年12月由國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》曾引發(fā)學(xué)界熱議，學(xué)界對(duì)該征求意見(jiàn)稿的研究也較為豐富。2016年1月，《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》研討會(huì)在北京大學(xué)召開(kāi)，與會(huì)專(zhuān)家對(duì)征求意見(jiàn)稿提出修改建議[15]，其中，李國(guó)新認(rèn)為該征求意見(jiàn)稿既有亮點(diǎn)，也有缺失[16]?！秷D書(shū)館論壇》在2016年第3期也刊發(fā)了王子舟、劉茲恒、楊玉麟、申曉娟、牛淑娟等對(duì)《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》的討論文章。這些討論對(duì)提升《公共圖書(shū)館法》的立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，但是，從立法學(xué)角度看，該征求意見(jiàn)稿由國(guó)務(wù)院法制辦公室公布，而國(guó)務(wù)院法制辦公室無(wú)立法提案權(quán)；在時(shí)間上，該征求意見(jiàn)稿已經(jīng)不是最接近《公共圖書(shū)館法》的草案了，而《公共圖書(shū)館法(草案)》是在時(shí)間上最接近現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》的草案版本。

3 《公共圖書(shū)館法》的結(jié)構(gòu)技術(shù)

粗略比對(duì)《公共圖書(shū)館法》和草案，《公共圖書(shū)館法》全文5，054 字，共計(jì)55 條，而草案全文4，148 字，共計(jì)44 條。無(wú)論從條文數(shù)量來(lái)看，還是從字?jǐn)?shù)增減來(lái)看，《公共圖書(shū)館法》對(duì)草案均作了重大調(diào)整。這些調(diào)整是否科學(xué)合理應(yīng)當(dāng)從立法技術(shù)的角度進(jìn)行分析。立法技術(shù)一般分為法的結(jié)構(gòu)技術(shù)、法的語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)、法的系統(tǒng)化技術(shù)。法的結(jié)構(gòu)技術(shù)細(xì)分為法的形式結(jié)構(gòu)和法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)兩部分[6]337-384。

3.1 《公共圖書(shū)館法》的形式結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》的形式結(jié)構(gòu)比較合理。法的形式結(jié)構(gòu)包括法的名稱(chēng)、題注、目錄、序言、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)等，各內(nèi)容之間應(yīng)邏輯連貫、結(jié)構(gòu)合理。從形式結(jié)構(gòu)看，《公共圖書(shū)館法》的名稱(chēng)簡(jiǎn)潔精煉，使人們能夠容易把握該法的主題；經(jīng)過(guò)對(duì)草案的調(diào)整，《公共圖書(shū)館法》的結(jié)構(gòu)也更為合理。與大多數(shù)的中國(guó)法律未同時(shí)設(shè)置總則、分則、附則不同，除了題注，《公共圖書(shū)館法》和草案在形式結(jié)構(gòu)上均設(shè)置了目錄、總則、分則、附則。根據(jù)《立法法》第61條，我國(guó)法律可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。法律設(shè)置編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的目的是使法律更具層次性和邏輯性，《公共圖書(shū)館法》設(shè)置了章、節(jié)、款、項(xiàng)，但是，該法對(duì)于章、節(jié)、款、項(xiàng)的設(shè)置是否合理必然涉及到條文的具體內(nèi)容，因此，本文將在后文詳盡分析。

《公共圖書(shū)館法》對(duì)草案的附則部分做了重要調(diào)整。法的附則作為法的輔助部分，并非可有可無(wú)，它通常包括術(shù)語(yǔ)的定義、解釋權(quán)的歸屬、授權(quán)性規(guī)定、宣告生效、失效或廢止的條件等。草案的附則部分共3條，內(nèi)容分別如下：第42條公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)遵守知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文物保護(hù)等法律法規(guī)，第43條國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校圖書(shū)館等其他類(lèi)型圖書(shū)館向公眾開(kāi)放、與公共圖書(shū)館開(kāi)展聯(lián)合服務(wù)，第44條法律施行日期。草案第42條為公共圖書(shū)館設(shè)定了義務(wù)，第43條宣示了國(guó)家對(duì)于其他類(lèi)型圖書(shū)館的態(tài)度，草案將這兩條放在附則部分并不合適，《公共圖書(shū)館法》對(duì)第42條、第43條進(jìn)行了調(diào)整。

從立法技術(shù)看，《公共圖書(shū)館法》對(duì)草案附則部分的調(diào)整比較合理。《公共圖書(shū)館法》將草案附則部分第43 條，調(diào)整到第4 章服務(wù)部分第48條，并調(diào)整語(yǔ)序，將國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校圖書(shū)館等其他類(lèi)型圖書(shū)館向公眾開(kāi)放、與公共圖書(shū)館開(kāi)展聯(lián)合服務(wù)，修改為國(guó)家支持公共圖書(shū)館與學(xué)校圖書(shū)館等其他類(lèi)型圖書(shū)館開(kāi)展聯(lián)合服務(wù)，并將這一款調(diào)整到國(guó)家支持其他類(lèi)型圖書(shū)館向公眾開(kāi)放的前面。本法的調(diào)整對(duì)象主要是公共圖書(shū)館，將國(guó)家支持公共圖書(shū)館與學(xué)校圖書(shū)館等其他類(lèi)型圖書(shū)館開(kāi)展聯(lián)合服務(wù)放在第一款是合情合理的；國(guó)家的態(tài)度由“鼓勵(lì)”變?yōu)椤爸С帧?，雖然“鼓勵(lì)”和“支持”均具有模糊性，但仍有輕微差別：據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，“鼓勵(lì)”指激發(fā)、勉勵(lì)[17]468，而“支持”指“給以鼓勵(lì)或贊助”[17]1666，可知，“支持”在意愿和力度上稍強(qiáng)于“鼓勵(lì)”?！豆矆D書(shū)館法》將草案附則第42條調(diào)整到總則部分第10條，且該條文內(nèi)容無(wú)變化，這無(wú)疑是《公共圖書(shū)館法》對(duì)草案在條文順序上的重大調(diào)整，調(diào)整后的法律突出了公共圖書(shū)館本身應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律的框架內(nèi)活動(dòng)。經(jīng)過(guò)以上調(diào)整，《公共圖書(shū)館法》的附則部分只保留了法律實(shí)施的時(shí)間規(guī)定，該法對(duì)草案附則部分的調(diào)整是較為合理的。

3.2 《公共圖書(shū)館法》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

3.2.1 《公共圖書(shū)館法》的立法宗旨

與草案相比，《公共圖書(shū)館法》的立法宗旨有重大調(diào)整。立法宗旨雖多是宣示性條款，但能夠彰顯法的精神氣質(zhì)，統(tǒng)領(lǐng)全文，因而對(duì)于指導(dǎo)法律實(shí)施、進(jìn)行司法解釋、評(píng)判具體規(guī)定的優(yōu)劣均有重要意義。相較于草案，《公共圖書(shū)館法》的立法宗旨在表述上有重大變化：《公共圖書(shū)館法》將“滿(mǎn)足公民精神文化需求”修改為“保障公民基本文化權(quán)益”，增加了“堅(jiān)定文化自信”，并將草案原有的“傳承人類(lèi)文明”調(diào)整到后面。學(xué)界總體上認(rèn)為《公共圖書(shū)館法》在立法宗旨上的調(diào)整引領(lǐng)了新時(shí)代我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展方向，呼應(yīng)了社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史要求[18]，體現(xiàn)了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化的制度優(yōu)勢(shì)[19]及文化自信的時(shí)代精神[13]。

在立法宗旨中增加“堅(jiān)定文化自信”是值得贊賞的，但將“堅(jiān)定文化自信”放在“傳承人類(lèi)文明”后面值得商榷。立法宗旨的表述注重連續(xù)性、邏輯性和遞進(jìn)關(guān)系，或按照從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，或遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀的表述順序[6]361-362。與草案相比，《公共圖書(shū)館法》第1條先描述公共圖書(shū)館事業(yè)和功能，再描述公民基本文化權(quán)益和素質(zhì)，最后提到人類(lèi)文明和文化自信，遵循了從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序。黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛”，增加“堅(jiān)定文化自信”以及將“傳承人類(lèi)文明”放在“提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度”的后面，是值得贊賞的。但是，將“堅(jiān)定文化自信”放在“傳承人類(lèi)文明”后面的做法值得商榷，因?yàn)椤豆矆D書(shū)館法》第1條遵循的是從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，而“傳承人類(lèi)文明”比“堅(jiān)定文化自信”更為抽象、宏觀。

實(shí)際上，《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書(shū)館法》同為文化法。《公共文化服務(wù)保障法》第1條的表述是“增強(qiáng)文化自信，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義文化繁榮發(fā)展，提高全民族文明素質(zhì)”，將“增強(qiáng)文化自信”放在了“促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義文化繁榮發(fā)展，提高全民族文明素質(zhì)”之前。參照《公共文化服務(wù)保障法》第1條的表述，且考慮《公共圖書(shū)館法》立法宗旨從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，《公共圖書(shū)館法》應(yīng)當(dāng)將“堅(jiān)定文化自信”放在“傳承人類(lèi)文明”之前。因此，本文支持將“堅(jiān)定文化自信”納入立法宗旨，但表述中應(yīng)考慮原條文從具體到抽象、從微觀到宏觀的順序。

3.2.2 《公共圖書(shū)館法》的立法依據(jù)

雖然《立法法》并未明確要求法律明確列出立法依據(jù)，但我國(guó)的立法活動(dòng)往往以上位法或相關(guān)法律作為立法依據(jù)。比如，2017年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法總則》在第1條提到“根據(jù)憲法，制定本法”。此外，一些法律同時(shí)將憲法和同位階的法作為立法依據(jù)，也有一些條例直接以上位法作為立法依據(jù)，還有一些法律不直接說(shuō)明立法依據(jù)。

《公共圖書(shū)館法》應(yīng)當(dāng)明確宣示“依據(jù)憲法，制定本法”。《公共圖書(shū)館法》和草案均未提及立法依據(jù)，但學(xué)界普遍認(rèn)為憲法是《公共圖書(shū)館法》的立法依據(jù)。有文章認(rèn)為我國(guó)憲法第22條確立了圖書(shū)館事業(yè)在我國(guó)文化事業(yè)中的重要地位，而《公共圖書(shū)館法》以憲法為依據(jù)對(duì)接《公共文化服務(wù)保障法》[20]。憲法第22條是公共圖書(shū)館立法的憲法依據(jù)，是我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的最高準(zhǔn)則[21]。我國(guó)社會(huì)主義法制的奠基人彭真在立法工作中亦明確提出：“立法需要有兩個(gè)根據(jù)，一是實(shí)際情況，一是憲法?！盵22]505立法者在制定法律規(guī)范時(shí)若可以找到憲法等法律作為立法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)明確宣示。既然可以將《公共圖書(shū)館法》的立法依據(jù)確定為憲法第22條，立法者在制定《公共圖書(shū)館法》時(shí)應(yīng)明確宣示“依據(jù)憲法，制定本法”，這有利于明確該法與其他相關(guān)法的關(guān)系以及該法在公共文化服務(wù)法律體系、圖書(shū)館法律體系中的位置，使法律規(guī)范更具系統(tǒng)性和體系性。

3.2.3 《公共圖書(shū)館法》對(duì)特定術(shù)語(yǔ)的界定

在立法技術(shù)上，《公共圖書(shū)館法》對(duì)公共圖書(shū)館的定義有很大進(jìn)步。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用的專(zhuān)有名詞作出較為詳盡的規(guī)定。草案第2條對(duì)公共圖書(shū)館的定義引發(fā)了很多批評(píng)，比如金武剛認(rèn)為由于我國(guó)尚沒(méi)有法律規(guī)范對(duì)何為“圖書(shū)館”進(jìn)行定義，該定義“留白過(guò)多、言不及義”[23]。筆者支持該觀點(diǎn)，與草案第2條公共圖書(shū)館“是指經(jīng)依法登記設(shè)立并向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放的圖書(shū)館”相比，《公共圖書(shū)館法》第2條對(duì)公共圖書(shū)館的定義在立法技術(shù)上有了很大進(jìn)步。此外，草案將公共圖書(shū)館的構(gòu)成要素之一設(shè)定為“依法登記設(shè)立”有重大缺陷。截至2015年，在民政部門(mén)登記的公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館只有50個(gè)。如果依照草案第2條對(duì)圖書(shū)館的定義，那么眾多未能辦理登記的民辦公共圖書(shū)館將被排除在公共圖書(shū)館法的范圍之外，這并不符合已經(jīng)將民辦公共圖書(shū)館納入公共圖書(shū)館體系的要求。相比之下，《公共圖書(shū)館法》第2條對(duì)公共圖書(shū)館的定義闡明了4個(gè)構(gòu)成要素并對(duì)何為文獻(xiàn)信息進(jìn)行進(jìn)一步界定，顯示出其進(jìn)步性。

《公共圖書(shū)館法》對(duì)特定術(shù)語(yǔ)的重大調(diào)整還表現(xiàn)在將“企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”統(tǒng)一修改為“法人”，這一調(diào)整亦顯示出其合理性和進(jìn)步性。比如，《公共圖書(shū)館法》第4條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館”，而草案第5條的表述是“公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館”。《公共圖書(shū)館法》將草案中所有的“企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”統(tǒng)一修改為“法人”，這一修改是否合理？按照《民法總則》第57條、第67條、第87條、第96 條的規(guī)定，我國(guó)的法人包括了營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。草案所采用的“企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”是“法人”的下位概念，其中，企業(yè)屬于營(yíng)利法人，而事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體則同屬于非營(yíng)利法人。非營(yíng)利法人包括基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，特別法人包括機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人。同為法人，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和政府機(jī)關(guān)法人是完全平等的，將“企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”統(tǒng)一修改為“法人”，為基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織等法人也賦予了建立公共圖書(shū)館、參與圖書(shū)館事業(yè)的權(quán)利?！豆矆D書(shū)館法》第4 條整體上體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的新思路[24]。循此，《公共圖書(shū)館法》將草案“企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體”的表述統(tǒng)一調(diào)整為“法人”，這樣在完全避免了將民辦公共圖書(shū)館納入公共圖書(shū)館法時(shí)與政府舉辦的公共圖書(shū)館之間的銜接問(wèn)題的同時(shí)，還將民辦公共圖書(shū)館放在了與政府舉辦的公共圖書(shū)館相平等的位置，起到了將兩者一視同仁的法律效果。

3.2.4 《公共圖書(shū)館法》的權(quán)利性規(guī)則

任何法律規(guī)范的核心都是權(quán)利和義務(wù)，理論上常常將法律規(guī)范分為權(quán)利性規(guī)則、義務(wù)性規(guī)則。權(quán)利性規(guī)則指規(guī)定人們可以為某種行為或者要求他人為或不為某種行為的規(guī)范，在法條中通常表現(xiàn)為“可以”“有權(quán)”等。義務(wù)性規(guī)則要求人們應(yīng)當(dāng)為某種行為，或者要求人們不得為某種行為，表述中通常使用“應(yīng)當(dāng)”“必須”“嚴(yán)禁”“禁止”“不得”等。行為人違反義務(wù)性規(guī)則將受到法律制裁，產(chǎn)生法律責(zé)任。

《公共圖書(shū)館法》中的權(quán)利性規(guī)則主要有三大類(lèi)：第一類(lèi)是公民、法人和其他組織的權(quán)利，第二類(lèi)是文化主管部門(mén)等政府機(jī)關(guān)的權(quán)利，第三類(lèi)是公共圖書(shū)館及其工作人員的權(quán)利。第一類(lèi)公民、法人和其他組織的權(quán)利包括：第4 條公民、法人和其他組織可以設(shè)立公共圖書(shū)館，第6條公民、法人和其他組織有權(quán)向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)并享受稅收優(yōu)惠，第6條境外自然人、法人和其他組織有權(quán)通過(guò)捐贈(zèng)方式參與境內(nèi)公共圖書(shū)館建設(shè)。這些內(nèi)容被認(rèn)為是鼓勵(lì)各方力量參與公共圖書(shū)館事業(yè)的重要舉措[5]。第二類(lèi)文化主管部門(mén)等政府機(jī)關(guān)的權(quán)利包括：第34條政府有權(quán)單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書(shū)館，第49條文化主管部門(mén)有權(quán)要求從事或者允許他人從事危害國(guó)家安全、損害社會(huì)利益的公共圖書(shū)館停業(yè)整頓、關(guān)閉。第三類(lèi)公共圖書(shū)館及其工作人員的權(quán)利包括：第19條公共圖書(shū)館中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員有權(quán)參加專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)評(píng)定，這保障了圖書(shū)館對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的需求[25]，第20條公共圖書(shū)館有權(quán)以捐贈(zèng)者姓名、名稱(chēng)命名專(zhuān)藏或?qū)ｎ}活動(dòng)，第20條民間公共圖書(shū)館有權(quán)以捐贈(zèng)者姓名、名稱(chēng)命名公共圖書(shū)館、公共圖書(shū)館館舍或者其他設(shè)施，第25條公共圖書(shū)館有權(quán)以合法方式收集文獻(xiàn)信息，第32條公共圖書(shū)館有權(quán)與檔案館等單位開(kāi)展文獻(xiàn)信息互換、舉辦展覽、編輯出版史料或進(jìn)行史料研究等，第44條公共圖書(shū)館工作人員有權(quán)對(duì)行為人的不當(dāng)行為進(jìn)行勸阻、制止；對(duì)經(jīng)勸阻、制止無(wú)效的行為人，公共圖書(shū)館可停止為其服務(wù)。

在權(quán)利性規(guī)則上，《公共圖書(shū)館法》對(duì)草案的整體性改動(dòng)很小，顯示出社會(huì)各界對(duì)于這些權(quán)利性規(guī)則的認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一。以上權(quán)利性規(guī)則為公民、法人和其他組織參與公共圖書(shū)館事業(yè)提供了合法性和一定程度的激勵(lì)，也為文化主管部門(mén)等政府機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)利益提供了合法性支撐，還調(diào)動(dòng)了公共圖書(shū)館接受捐贈(zèng)、搜集文獻(xiàn)信息、維護(hù)館內(nèi)的正常秩序、與檔案館等兄弟單位開(kāi)展文獻(xiàn)信息互換、舉辦展覽、編輯出版、進(jìn)行研究等活動(dòng)的積極性。

3.2.5 《公共圖書(shū)館法》的義務(wù)性規(guī)則

相較于權(quán)利性規(guī)則，《公共圖書(shū)館法》在義務(wù)性規(guī)則上的調(diào)整力度很大，增加了很多新規(guī)則。其中，以針對(duì)公共圖書(shū)館的條款數(shù)量最多，針對(duì)文化主管部門(mén)等政府機(jī)關(guān)的次之，針對(duì)讀者的條款只有一條，即第44條規(guī)定讀者有義務(wù)按時(shí)限歸還借閱的文獻(xiàn)信息。

與草案相比，《公共圖書(shū)館法》對(duì)公共圖書(shū)館新增加的義務(wù)性規(guī)則內(nèi)容如下：第3條第2款增加了公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持傳承發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，該規(guī)定符合黨中央提出的堅(jiān)定文化自信的政策；第27條和第38條分別增加了公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式向社會(huì)公開(kāi)館藏文獻(xiàn)信息目錄、服務(wù)內(nèi)容、開(kāi)放時(shí)間、借閱規(guī)則等，明確了信息的公開(kāi)途徑，而草案則未明確；第29條第2款增加了公共圖書(shū)館的設(shè)施設(shè)備場(chǎng)地不得用于與其服務(wù)無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)了公共圖書(shū)館作為公共文化設(shè)施的屬性；第31條增加了公共圖書(shū)館總館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，明確了總館對(duì)分管和基層服務(wù)點(diǎn)的義務(wù)；第33條第1款增加了公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)，明確了公共圖書(shū)館向社會(huì)公眾服務(wù)的原則；第42條增加了公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，該規(guī)定使社會(huì)監(jiān)督機(jī)制更具執(zhí)行性。前述七項(xiàng)義務(wù)性規(guī)則使相應(yīng)條款更加完善。第35條全文、第36條全文以及第37條在內(nèi)容上則是全新的，第35條規(guī)定了政府設(shè)立的公共圖書(shū)館有義務(wù)為國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開(kāi)展有關(guān)問(wèn)題研究，提供文獻(xiàn)信息和相關(guān)咨詢(xún)服務(wù)；第36條規(guī)定公共圖書(shū)館有義務(wù)通過(guò)一些活動(dòng)推廣全民閱讀；第37條規(guī)定公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息，不得從事或者允許他人在館內(nèi)從事危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益的活動(dòng)。

《公共圖書(shū)館法》對(duì)政府機(jī)關(guān)新增加的義務(wù)性規(guī)則內(nèi)容如下：第4條第1款增加了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額撥付公共圖書(shū)館所需經(jīng)費(fèi)，該規(guī)定在一定程度上保障了經(jīng)費(fèi)的撥付；第13條第2款增加了縣級(jí)以上地方人民政府在確定公共圖書(shū)館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮交通條件因素，而草案未提到交通因素，該規(guī)定使得政府在作相關(guān)決定時(shí)更細(xì)致周到；第18條新增文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其網(wǎng)站上公布公共圖書(shū)館的相關(guān)信息，明確了信息公開(kāi)的途徑，而草案則未提到信息公開(kāi)的具體途徑；第47條增加了文化主管部門(mén)對(duì)公共圖書(shū)館的考核工作應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與，并將考核結(jié)果作為對(duì)公共圖書(shū)館給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，該規(guī)定有利于吸納民意，激勵(lì)公共圖書(shū)館提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

然而，由于未明確設(shè)定違反某項(xiàng)義務(wù)的法律責(zé)任，《公共圖書(shū)館法》的大部分義務(wù)性規(guī)則在結(jié)構(gòu)上是不完整的。上述義務(wù)性規(guī)則在內(nèi)容上完善了相應(yīng)條款，減少了漏洞，使相應(yīng)條款更具合理性，但這并不意味著這些義務(wù)性規(guī)則是完美的。法律通過(guò)違反法律所產(chǎn)生的責(zé)任引導(dǎo)相關(guān)主體的行為，法律責(zé)任是保障法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。一個(gè)完整的法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)上由行為模式和法律后果兩部分組成，相關(guān)主體在違反法定義務(wù)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。就本部分所考察的義務(wù)性規(guī)則而言，《公共圖書(shū)館法》第49條規(guī)定了公共圖書(shū)館從事或者允許他人在館內(nèi)從事危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益的活動(dòng)的法律責(zé)任，第50條規(guī)定了公共圖書(shū)館違反法律法規(guī)向社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息，以及將設(shè)施設(shè)備場(chǎng)地用于與公共圖書(shū)館服務(wù)無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律責(zé)任；除此以外，《公共圖書(shū)館法》對(duì)其他十幾項(xiàng)新增的義務(wù)性規(guī)則均沒(méi)有明確設(shè)定違反該義務(wù)的法律責(zé)任?！豆矆D書(shū)館法》中其他義務(wù)性規(guī)則的實(shí)際遵循情況并不樂(lè)觀。比如，對(duì)于實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的建立健全法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，《公共圖書(shū)館法》第23條建立健全公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定基本上照搬了《公共文化服務(wù)保障法》第24條的內(nèi)容，沒(méi)有對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)提出更為細(xì)化的舉措。據(jù)考察，一些公共圖書(shū)館章程并不能很好地遵循相關(guān)法律，《民法總則》第89條明確將事業(yè)單位法人的理事會(huì)規(guī)定為決策機(jī)構(gòu)，而一些公共圖書(shū)館在其章程中則直接違反法律規(guī)定，將理事會(huì)設(shè)定為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，這樣的規(guī)定無(wú)疑是無(wú)效的?！豆矆D書(shū)館法》條文中多次出現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)”“不得”等強(qiáng)制性用語(yǔ)，但卻缺乏由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的懲罰措施[26]。循此，由于沒(méi)有明確設(shè)定違反義務(wù)的法律責(zé)任，《公共圖書(shū)館法》的大部分義務(wù)性規(guī)則在結(jié)構(gòu)上是不完整的，這將相應(yīng)條款置于非常尷尬的境地。有研究認(rèn)為這是一種傳統(tǒng)機(jī)制與軟法機(jī)制交融的法律實(shí)施模式，即對(duì)其他組織和個(gè)人等私權(quán)利主體適用傳統(tǒng)機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)和公共文化設(shè)施管理單位施加軟法機(jī)制[27]。從立法技術(shù)上看，與草案相比，《公共圖書(shū)館法》增加了不少義務(wù)性規(guī)則，但由于沒(méi)有明確設(shè)定違反某項(xiàng)義務(wù)的法律責(zé)任，《公共圖書(shū)館法》的大部分義務(wù)性規(guī)則在結(jié)構(gòu)上有欠缺，不夠完整，這使《公共圖書(shū)館法》的真正落地面臨不少障礙。黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)“更加突出的問(wèn)題是發(fā)展不平衡不充分”，對(duì)于《公共圖書(shū)館法》諸多具有軟法性質(zhì)的義務(wù)性規(guī)范而言，更重要的是全國(guó)各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的現(xiàn)實(shí)條件出臺(tái)具體的、切實(shí)可行的實(shí)施條例和細(xì)則，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)地對(duì)相關(guān)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。

4 《公共圖書(shū)館法》的語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)

立法語(yǔ)言既要準(zhǔn)確無(wú)誤地表達(dá)立法者的意志，還要便于社會(huì)公眾理解和遵守，立法技術(shù)要求立法語(yǔ)言準(zhǔn)確具體、簡(jiǎn)潔通俗、嚴(yán)謹(jǐn)莊重。當(dāng)然，以上諸多語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)要求之間亦存在張力，這使得法律內(nèi)部并非鐵板一塊。法律對(duì)立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性要求是第一位的，可是，立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性并非一成不變，在必要情況下也會(huì)有意使用一些模糊語(yǔ)詞。

《公共圖書(shū)館法》在必要情況下使用了一些模糊語(yǔ)言，其中的經(jīng)費(fèi)條款即是一個(gè)典型?！豆矆D書(shū)館法》第4條第1款規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額撥付經(jīng)費(fèi)。有文章認(rèn)為該經(jīng)費(fèi)條款與立法本質(zhì)要求和目的存在差距，應(yīng)增加經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)或不足額的法律后果[28]。筆者并非認(rèn)為“及時(shí)、足額撥付經(jīng)費(fèi)”的表述沒(méi)有缺陷，然而，我們必須具體分析“及時(shí)、足額撥付經(jīng)費(fèi)”的得與失。立法過(guò)程本質(zhì)上是相關(guān)利益方的博弈過(guò)程[23]57，法律的目的就是協(xié)調(diào)、平衡各種利益主體之間的關(guān)系[29]172。立法上的博弈現(xiàn)象在地方性法規(guī)中也很常見(jiàn)，比如《廣州市公共圖書(shū)館條例》將“服務(wù)人口”調(diào)整為“常住人口”[30]。關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，文化部巡視員劉小琴曾說(shuō)：“大家一直希望對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障寫(xiě)得比較具體、比較實(shí)，但是要尊重財(cái)政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)的協(xié)商，所以現(xiàn)在對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障就是提到要列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用”[2]14。換言之，業(yè)界人士均清楚意識(shí)到該條款本身是不完美的，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部門(mén)未能撥付經(jīng)費(fèi)的法律責(zé)任，然而這可能會(huì)引發(fā)個(gè)別部門(mén)的抵觸，導(dǎo)致該法久拖不決?！豆矆D書(shū)館法》在草案“將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算”的基礎(chǔ)上增加“及時(shí)、足額撥付”已經(jīng)是很大進(jìn)步，這是在一定的社會(huì)約束條件下運(yùn)用立法語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)所能達(dá)到的最好結(jié)果。

立法在必要情況下可以使用一些模糊語(yǔ)詞，但過(guò)度使用模糊語(yǔ)詞可能會(huì)導(dǎo)致法律成為具文。立法語(yǔ)言的精確性和模糊性是一對(duì)矛盾，必須辯證地對(duì)待[31]93。前述分析并不意味著《公共圖書(shū)館法》的語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)沒(méi)有改進(jìn)余地，比如，總則第7條、第8條、第9條采用“扶持”“鼓勵(lì)”“支持”這類(lèi)具有模糊性的語(yǔ)言表達(dá)國(guó)家對(duì)老少邊貧地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)、現(xiàn)代科技運(yùn)用、開(kāi)展國(guó)際交流的態(tài)度，更多具有宣示性意義。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《公共圖書(shū)館法》在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制上具體落實(shí)了《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定[32]，但是，本文認(rèn)為《公共圖書(shū)館法》在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制上的進(jìn)步仍然有限。比如，《公共圖書(shū)館》第7條國(guó)家扶持老少邊貧地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)與《公共文化服務(wù)保障法》第8條的內(nèi)容基本一致，差別在于將“扶助”改為“扶持”。不但如此，《公共圖書(shū)館法》還缺少了《公共文化服務(wù)保障法》第46條政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式重點(diǎn)扶助老少邊貧地區(qū)開(kāi)展公共文化服務(wù)的內(nèi)容。模糊性的經(jīng)費(fèi)條款難以確保經(jīng)費(fèi)支持，國(guó)外(如美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、瑞士)均在法律條款中明確列出公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)的用途、政府投入比例[33]。美國(guó)的立法通過(guò)要求各州在接受聯(lián)邦撥款時(shí)必須提供配套資金，且將配套資金數(shù)額與當(dāng)?shù)厝司杖霋煦^、限制撥款用途的做法形成了中央和地方資金聯(lián)動(dòng)的良好局面[34]；日本和韓國(guó)的公共圖書(shū)館法雖未對(duì)經(jīng)費(fèi)額度作出剛性規(guī)定，但日韓通過(guò)配套法對(duì)經(jīng)費(fèi)投入作出了較為明確的表述[35]。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在今后制定相關(guān)實(shí)施條例或修訂《公共圖書(shū)館法》時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)撥付條款，包括對(duì)老少邊貧地區(qū)的撥款和扶持力度，進(jìn)行清晰、明確的規(guī)定。與草案相比，《公共圖書(shū)館法》第8條、第9條是新增加的內(nèi)容，規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)揮科技的作用，鼓勵(lì)和支持開(kāi)展國(guó)際交流。我們難以看到國(guó)家鼓勵(lì)和支持哪些主體發(fā)揮科技在公共圖書(shū)館事業(yè)中的作用以及以何種方式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際交流與合作。這兩條規(guī)定在內(nèi)容上是宣示性的，既不屬于權(quán)利性規(guī)則，也不是義務(wù)性規(guī)則，《公共圖書(shū)館法》將其寫(xiě)進(jìn)法律表明了國(guó)家的態(tài)度，有一定意義，但是其局限性亦非常明顯。

今后修訂《公共圖書(shū)館法》或者制定實(shí)施條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用語(yǔ)義明確的語(yǔ)詞替換模糊性的語(yǔ)詞。《公共圖書(shū)館法》過(guò)度利用了語(yǔ)言的模糊性，多處使用倡議性的動(dòng)詞。比如，有6處使用“鼓勵(lì)”，有9處使用“支持”，有4處使用“推動(dòng)”、有1處使用“引導(dǎo)”、有3處使用“扶持”。這些詞語(yǔ)在語(yǔ)義上差別不大，均為道義性的倡議。除此以外，《公共圖書(shū)館法》全文中還有多處使用“督促”“加強(qiáng)”“提高”“改善”“積極”“必要的”“相應(yīng)的”“相適應(yīng)的”等模糊性立法語(yǔ)言，使法律條款處于不確定狀態(tài)，亦使該法具有了軟法屬性[26]。這也反映出我國(guó)立法活動(dòng)既積極又慎重的特點(diǎn)，“不要求全，法總是不能一下搞完善的，能寫(xiě)多少寫(xiě)多少，以后成熟了，再補(bǔ)充”[22]403，對(duì)于不成熟、還沒(méi)有把握的問(wèn)題，不匆忙、勉強(qiáng)制定法律[36]。然而，由于過(guò)度利用模糊性語(yǔ)詞，《公共圖書(shū)館法》確立的一些制度缺乏具有可行性的實(shí)施方案、操作規(guī)程或指導(dǎo)意見(jiàn)。為了確保這些“看上去很美”的制度具有可行性，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在對(duì)《公共圖書(shū)館法》的立法效果進(jìn)行評(píng)估[37]，今后在修訂該法或者制定具體實(shí)施條例時(shí)使用語(yǔ)義明確的語(yǔ)詞替換易產(chǎn)生模糊的語(yǔ)詞，從而使這些制度真正落到實(shí)處。

5 結(jié)語(yǔ)

公共圖書(shū)館法律體系的系統(tǒng)化應(yīng)當(dāng)圍繞著《公共圖書(shū)館法》展開(kāi)，盡快出臺(tái)配套的規(guī)范性法律文件，讓《公共圖書(shū)館法》的一系列制度真正落地。法的系統(tǒng)化通常是指對(duì)法的規(guī)范性文件的整理、分類(lèi)和加工，主要包括法典編纂和法的匯編?！豆矆D書(shū)館法》和國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)制定的法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，以及地方立法機(jī)構(gòu)制定的地方性法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)公共圖書(shū)館的法律體系。目前，就圖書(shū)館法律體系的系統(tǒng)化工作而言，雖然有制定統(tǒng)一的圖書(shū)館法的呼聲，但統(tǒng)一的圖書(shū)館法立法難度較大，條件亦不成熟。因此，切實(shí)可行的策略是先立足于完善公共圖書(shū)館法律體系。公共圖書(shū)館法律體系的系統(tǒng)化應(yīng)當(dāng)以《公共圖書(shū)館法》為基本法，圍繞著《公共圖書(shū)館法》展開(kāi)，讓《公共圖書(shū)館法》的具體規(guī)定真正落地。落實(shí)《公共圖書(shū)館法》所確立的一系列制度需要制定更為詳細(xì)、具體的法律規(guī)范，有立法權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際情況展開(kāi)對(duì)相關(guān)規(guī)范性法律文件的清理、修訂工作，盡快出臺(tái)與《公共圖書(shū)館法》相配套的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件。此外，與《公共圖書(shū)館法》具有相同法律位階的其他法律也應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)其與《公共圖書(shū)館法》規(guī)定不相符的部分進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充；學(xué)校圖書(shū)館、科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館以及其他類(lèi)型圖書(shū)館亦可以主動(dòng)參照《公共圖書(shū)館法》的規(guī)定制定相應(yīng)條款，加強(qiáng)自身的制度建設(shè)和法制化水平。為了方便人們查閱、適用、遵守圖書(shū)館業(yè)法律規(guī)范和相關(guān)文件，圖書(shū)館學(xué)界也可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參與圖書(shū)館法律體系的系統(tǒng)化工作，編制法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等規(guī)范性法律文件，以及圖書(shū)館館務(wù)規(guī)范、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則、章程示范文本、圖書(shū)館學(xué)會(huì)章程等圖書(shū)館業(yè)規(guī)范文件。

本文從立法技術(shù)視角對(duì)《公共圖書(shū)館法》進(jìn)行了分析，闡明了該法在立法技術(shù)上的進(jìn)步性與局限性。按照立法程序，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案的程序并不完全相同。《公共圖書(shū)館法》由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)。根據(jù)《立法法》第29條和第30條，全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案一般實(shí)行3次審議制，但各方面意見(jiàn)比較一致的法律案，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后交付表決。在《公共圖書(shū)館法》的出臺(tái)過(guò)程中，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議，在分組審議時(shí)部分委員對(duì)草案提出了修改建議[38]；十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對(duì)草案二次審議稿進(jìn)行了分組審議，法律委員會(huì)在修改報(bào)告中提到“普遍認(rèn)為，草案充分吸收了各方面的意見(jiàn)，已經(jīng)比較成熟，建議進(jìn)一步修改后，提請(qǐng)本次會(huì)議通過(guò)?！盵39]全國(guó)人大常委會(huì)審議《公共圖書(shū)館法》法律案沒(méi)有采用三次審議制，只經(jīng)過(guò)兩次審議便交付表決并順利通過(guò)了，可見(jiàn)各方面的意見(jiàn)已經(jīng)比較一致，這也表明《公共圖書(shū)館法》整體上已經(jīng)成熟。但是，經(jīng)過(guò)本文分析發(fā)現(xiàn)，該法在立法技術(shù)上仍有改進(jìn)余地。