人民銀行基層行重大政策審計績效評價思路探析

徐以聰

[摘要]本文對人民銀行基層行當前重大政策審計績效評價的基本特征和難點進行梳理，并以金融服務小微企業(yè)審計調查為例，借助層次分析法建立績效評價指標體系，為重大政策審計績效評價提供一種新思路。

[關鍵詞]人民銀行 ? 審計 ? 績效評價 ? 探析

一、人民銀行基層行重大政策審計績效評價的作用

（一）防范政策風險，實現(xiàn)價值增值

人民銀行基層行（以下簡稱基層人行）作為重大政策的終端傳導部門，可運用豐富的政策工具和資源推動政策落實。但職能部門間缺乏內外部監(jiān)督糾偏機制，若政策導向發(fā)生偏離或政策落實不力，極易造成巨量社會經(jīng)濟損失。因此，在貫徹落實重大政策過程中，基層人行面臨巨大的政策風險和聲譽風險。而重大政策審計績效評價可以樹立風險導向，于事中介入政策落實終端環(huán)節(jié)，通過開展政策風險識別，向職能部門釋放風險預警信號，在預防風險的同時，撬動更多金融資本投入政策導向領域，為目標受眾營造良好的發(fā)展環(huán)境，最終產生相應的價值增值效應。

（二）服務黨委決策，拓展審計職能

“評價、建議”是內部審計的重要職能，基層人行黨委借此可以形成高質量的重大政策審計績效評價，以有效解決職能部門成效匯報模式下“重成績、輕短板”的固有缺陷，以全局性、前瞻性的審計視角，同人民銀行履職導向同頻共振，科學評估政策目標的實現(xiàn)程度，政策資源配置、監(jiān)管與服務效率效果，并精準定位政策執(zhí)行梗阻，提出適時可行的改進意見，為黨委決策提供更大的內參作用，由此使內審部門的地位和作用得以鞏固提升，內部審計的職能得到新的拓展。

（三）促進下情上達，暢通政策傳導

雖然審計范圍局限于基層人行，但績效評價的分析脈絡卻能夠縱橫延展。一方面，沿著政策縱向傳導路徑，自上而下分析各政策環(huán)節(jié)對微觀政策受眾的影響;另一方面，橫向拓寬調查研究范圍，全方位了解人民銀行同監(jiān)管、財稅等部門之間重大政策的協(xié)調聯(lián)動情況。審計視角的延展，讓基層人行內審人員能夠站在不同層次審視問題，將掌握的“活情況、急問題”向政策制定層傳遞，并以審計整改督促問題解決。

二、績效評價遵循的原則

（一）客觀公正原則

客觀公正是保證審計權威和績效評價質量的關鍵。在重大政策審計實踐中，一是雖然信息獲取渠道增多，但信息源頭“污染”嚴重，信息處理難度顯著增加，因此需要源頭把關、多方印證，辨別基礎資料真?zhèn)?，保證基礎數(shù)據(jù)準確無誤，為績效評價夯實基礎。二是審計人員面對利益相關群體增多，存在外部干擾，需時刻保持獨立性，“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設立信”，即不戴“有色眼鏡”主觀臆斷，亦不受外部干擾包庇縱容，確?？冃гu價及時、正確、完整、有用。

（二）權責統(tǒng)一原則

權責統(tǒng)一原則是開展績效評價的前提，目的是明確績效評價的邊界?；鶎尤诵须m是重大政策落實的重要載體，卻并非“大一統(tǒng)式”的政策執(zhí)行者，多部門推動、互為一體、環(huán)環(huán)相扣的重大政策落實模式才是常態(tài)。由于授權范圍的限制，以貨幣政策為主要工具的基層人行，政策特點是正向激勵強于監(jiān)管約束，引導督導多于糾正處罰，因此可能存在基層人行已盡力而為，但落實效果仍然不佳的情況。所以在績效評價過程中，既要通盤掌握轄區(qū)重大政策落實情況，又要在全面梳理制度文件的前提下，精準把握基層人行職能定位，按照權責統(tǒng)一原則評價基層人行工作，做到權責對等、盡職免責。

（三）立足實體原則

立足實體原則是開展績效評價的核心。人民銀行重大政策雖千差萬別，但政策目標均可歸納為“提升某領域經(jīng)濟金融活力，助力保障某微觀經(jīng)濟實體發(fā)展”。立足實體原則就是將政策受體是否真正從重大政策落實中受益作為績效評價的出發(fā)點，采取調查問卷、座談、實地調研等形式，深入金融機構、企業(yè)、個人等微觀政策受體，充分掌握社會關切，將改進重大政策落實效能作為績效評價的落腳點，對重大政策進行階段性驗收，使之成為促進政策落實的推動力。

三、開展績效評價的難點

（一）績效評價體系尚不完善

目前，績效評價在實現(xiàn)路徑、評價方法、表現(xiàn)形式等方面尚無統(tǒng)一規(guī)范樣式可遵循，導致各基層人行內審部門在績效評價質量方面參差不齊。具體表現(xiàn)在以下方面：一是績效評價管中窺豹，整體把握度不夠。少量績效評價零星分散于審計報告中，無法全景描繪重大政策落實情況。二是績效評價缺少展示窗口。現(xiàn)行審計報告模式尚未設立績效評價模塊，績效類問題難以在審計發(fā)現(xiàn)問題中反映，如由于基層人行政策彈性的限制，部分體制機制類問題雖發(fā)源于政策制定端，卻表現(xiàn)在政策執(zhí)行端，此類問題原本對于績效評價舉足輕重，卻因無法在審計發(fā)現(xiàn)問題中羅列而使其重要性降低。三是績效評價技術分析方法儲備不足。績效評價的特點是因情而定、靈活調整，無法照搬制度、照抄成例。雖然審計人員已采用定性定量等方法，但現(xiàn)行技術分析手段對于績效評價的統(tǒng)一歸集、確定權重、整體評判仍是捉襟見肘。

（二）審計人員綜合素質有待加強

一是基層人行內審人員配備結構多以財務背景為主，金融背景人才較為匱乏，難以形成合力開展績效評價。二是審計理念轉型尚不徹底，審計人員尚未擺脫合規(guī)性審計的思維慣性，審計重心未向績效性審計傾斜。三是績效評價統(tǒng)籌能力不足，與職能部門、地方政府、金融機構的協(xié)調溝通能力欠缺，導致審計線索挖掘困難。

四、績效評價實現(xiàn)路徑探析

重大政策審計績效評價實現(xiàn)路徑可分為三步：首先，明確重大政策目標，梳理重大政策工具，為搭建評價指標框架奠定基礎;其次，結合實際選擇合適績效評價方法，理清績效評價脈絡;最后，構建績效評價體系，運用層次分析法分步驟實施績效評價。以金融服務小微企業(yè)審計調查為例，實現(xiàn)路徑如圖1所示。

（一）明確重大政策目標，梳理重大政策工具

按照《關于進一步深化小微企業(yè)金融服務的意見》（銀發(fā)〔2018〕162號）精神和基層人行的職能定位，金融服務小微企業(yè)重大政策的目標為“改善小微企業(yè)融資環(huán)境”，為“小微企業(yè)貸款增量擴面、降低融資成本、提升融資便捷性”，可動用的政策工具包括“普惠金融定向降準、再貸款、再貼現(xiàn)、MPA考核”等。此外，以下手段也可作為政策工具的補充：一是與其他政府部門建立協(xié)調聯(lián)動機制，融入財稅獎補等政策環(huán)節(jié);二是發(fā)揮牽頭引領作用，通過各類信息互聯(lián)互通機制，為其他金融機構和小微企業(yè)間搭建融資渠道。

（二）選擇合適的績效評價方法

目前，常用的績效評價方法有平衡計分卡法、S-CAD政策評估法和層次分析法等。在選擇績效評價方法時，需要將其同重大政策的特點相匹配。金融服務小微企業(yè)重大政策的特點是運用政策工具多，政策交織性強，導致績效評價涉及大量定性定量分析，指標體系構建復雜，政策工具的落實強度難以量化比較，無法開展綜合評價，而層次分析法能有效解決上述難題。

層次分析法，是指將與決策總是有關的元素分解成決策目標、評價準則、備選方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析。層次分析法能按照中間目標實現(xiàn)度對各評價指標的權重進行賦值，并通過向“專家”即金融機構和小微企業(yè)發(fā)放調查問卷收集指標評分數(shù)據(jù)，最終獲得綜合評分。金融服務小微企業(yè)的政策目標即為目標層，政策的中間目標即為決策準則層，各類政策工具為備選方案層。層次結構模型如圖2所示。

（三）構建績效評價體系

按照層次分析法分析脈絡，分步驟建立績效評價體系。

1.建立判斷矩陣。建立判斷矩陣的目的是對3個中間目標及6個政策工具的重要程度進行兩兩比較并賦予評價權重。具體方法為：按照1到9的標度在判斷矩陣上賦值，其中1代表兩個因素同樣重要，9代表該因素相對另一因素絕對重要。根據(jù)層次結構模型，需構建1個決策準則層判斷矩陣，3個備選方案層判斷矩陣。為剔除審計人員對重要性排序的主觀因素影響，特向轄區(qū)金融機構的小微企業(yè)貸款業(yè)務條線主管負責人和小微企業(yè)主發(fā)放調查問卷，協(xié)助對各元素進行兩兩賦值。共收回有效問卷23份，對指標賦值進行算術平均后四舍五入，得到判斷矩陣。借助yaahp軟件進行計算，決策準則層判斷矩陣一致性比例CR為0.0516，備選方案層一致性比例分別為0.0842、0.0548、0.0844，均符合小于0.1的要求，通過一次性檢驗。3個中間目標及6個政策工具的權重計算結果如表1、表2、表3、表4所示。

2.形成績效評價指標體系。確立各指標權重后，需要建立各指標績效評價標準，依照標準對指標完成情況進行精確的定性定量分析，審計人員根據(jù)分析結果進行打分。將各指標分值同權重相乘加總，即可得到綜合評價得分，從而整體把握金融服務小微企業(yè)重大政策的落實情況，如表5所示。其中得分≥90，評價為優(yōu)秀;80≤得分<90，評價為良好;70≤得分<80，評價為較好;60≤得分<70，評價為合格;得分<60，評價為差。

3.績效評價結論。該基層人行金融服務小微企業(yè)重大政策績效評價綜合得分為73.44，審計期內落實情況良好。分模塊分指標來看，該行與其他政府部門協(xié)同聯(lián)動機制日趨完善，部門合作更廣更深，并積極搭建融資渠道，消除金融機構和小微企業(yè)間信息不對稱，為轄區(qū)小微企業(yè)發(fā)展增碼助力。但整體來看，該行重大政策基礎性工作較為薄弱，政策工具運用力度依然不足，正向激勵作用被弱化，其中貨幣政策傳導渠道不通暢等部分體制機制性問題亟待解決。

五、應用過程中需關注事項

第一，吃透重大政策的來龍去脈是運用層次分析法的前提。層次分析法的精髓在于量化分析，只有在充分研讀文件、總結政策脈絡的基礎上，才能理解政策內涵，梳理政策目標和工具，搭建全面準確的層次結構模型，進而對政策工具進行權重賦值。第二，選擇合適的調查問卷發(fā)放對象是運用層次分析法的關鍵。實證研究顯示，調查問卷結果對權重賦值結果影響顯著，因此需嚴格確保調查問卷發(fā)放對象在相關重大政策領域的權威性、專業(yè)性。在問卷發(fā)放之前，需特別說明調查問卷填報規(guī)則、注意事項，提升問卷對象的責任感和認真程度。第三，對各模塊打分結果的客觀公正是層次分析法的核心。在績效評價實踐中，要把好審計信息源頭關、多方印證，辨別真?zhèn)?，保證基礎數(shù)據(jù)準確無誤;還要排除外部干擾，強化審計技巧，確保績效評價及時、正確、完整、有用。

（作者單位：中國人民銀行東營市中心支行，郵政編碼：257100，電子郵箱：75080579@qq.com）