城市擴(kuò)張下的土地違法沖動

徐天

圖/視覺中國

在中國的土地違法問題中，政府是繞不開的角色。業(yè)內(nèi)有個說法：二八論。公司或個人主導(dǎo)的土地違法案件，數(shù)量上占80%，所涉土地面積占20%。政府主導(dǎo)或參與的土地違法案件，數(shù)量上僅占20%，但所涉土地面積則高達(dá)80%。

事實上，我國從二十年前就已采取措施，限制并規(guī)范土地利用，后來陸續(xù)開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地督察等多項行動。相關(guān)動作不斷升級，但據(jù)《中國新聞周刊》采訪相關(guān)主管部門了解到，當(dāng)前的土地違法問題，仍然“量大面廣”，且或多或少都能看到地方政府的影子。

地方政府既是違法主體，又是保護(hù)主體，這樣的矛盾體已經(jīng)存在多年?！吨袊侣勚芸吩诓稍L中了解到，當(dāng)前地方政府明目張膽進(jìn)行土地違法的案例相較前些年已經(jīng)減少。而更常見的情況是，某個企業(yè)或者某個項目違法，政府默許甚至影影綽綽地鼓勵這種行為。

重大項目土地違法的“潛規(guī)則”

9月17日，自然資源部宣布要掛牌督辦11起土地違法案件，隨后公開通報了18起與耕地相關(guān)的重大典型違法違規(guī)案件。兩次通報中，都有數(shù)個地方政府主導(dǎo)的土地違法案件，包括：江蘇省揚(yáng)州市違法占地建設(shè)廖家溝城市中央公園等項目案，江西省南昌市原新建縣人民政府違法批地案，海南省三亞市對違法用地壓案不查案等。

“景觀工程”過度化是近幾年來土地違法的新特征。自然資源部曾通報，從2017年以來，至少有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79萬畝。

不過，近20年來更普遍的土地違法用途，仍然是投資建設(shè)地方大型項目。從相關(guān)部門掌握的情況來看，當(dāng)前被查處的違法行為中，與房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)行為相關(guān)的項目，并不在多數(shù)，更多的是國家、省級重大項目涉嫌土地違法。

相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》采訪時解釋，各個地市能拿到的供地指標(biāo)是有限的，這種情況下，他們首先會將指標(biāo)供給地市自己引進(jìn)的項目，比如某個工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。至于國家、省級的重點項目，例如鐵路、高鐵站的修建，地市往往抱有僥幸態(tài)度：“這種重點項目，哪怕土地違法又怎么樣？最后一定會辦手續(xù)‘轉(zhuǎn)正的。”

原國土資源部土地咨詢中心的一位不具名人士曾在接受《中國房地產(chǎn)報》采訪時介紹，鐵路建設(shè)違法違規(guī)用地非常嚴(yán)重，占所有違法用地的40%以上。一位原國土資源部副部長曾直言，“有的建設(shè)單位認(rèn)為國家、省級重點工程是由上級決策的，于是就理直氣壯地違法用地大干快上，有的項目甚至都竣工驗收了，還沒有辦理任何用地手續(xù)?！?/p>

2019年底，自然資源部通報了31個典型違法違規(guī)案件。其中一個是，遼寧省中國鐵路沈陽局集團(tuán)有限公司違法占地建設(shè)鐵路物流倉儲項目案。從2013年起，中國鐵路沈陽局集團(tuán)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用三個村的289.85畝土地建設(shè)了3個大型鐵路物流倉儲項目，其中耕地140.85畝。

上述負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，某個在建的鐵路項目，用地計劃送到主管部門報批，未等批準(zhǔn)，項目已經(jīng)動工。據(jù)他們了解，鐵路部門要求必須在某個時間點通車，而項目方為了找符合預(yù)算的占補(bǔ)平衡指標(biāo)，就花去8個月時間。若要等審批流程全部走完再開工，恐怕無法在指定時間通車。但他們也知道，土地違法是紅線，有被相關(guān)部門查到的風(fēng)險。項目方想，左也是挨打，右也是挨打，反復(fù)權(quán)衡利弊，還是決定直接開工。

在查類似重點項目案件的會議紀(jì)要時，上述負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)，政府通常會要求土地部門必須在某個時間段內(nèi)把土地手續(xù)辦齊，讓重大項目落地。但這個要求是不合常理的，甚至可以說絕對辦不下來。當(dāng)然，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并不會提出“土地手續(xù)辦不下來就不準(zhǔn)開工”的要求。這是各方都心知肚明的一種局面，政府不明示，但項目注定會違法違規(guī)上馬。

原國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼曾表示，城市的擴(kuò)張占用的大量土地一半以上是耕地。項目實施要用土地，哪怕違法違規(guī)，也必須面臨一個現(xiàn)實問題，土地在農(nóng)民手中，怎么拿過來？

一個最常見的手段是，以租代征。通過租用農(nóng)民集體土地，來擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)行非農(nóng)化建設(shè)。一方面規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，另一方面也逃避了繳納相關(guān)稅費(fèi)以及增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的義務(wù)。不久前，《新京報》報道，河北省邯鄲市成安縣為了建設(shè)縣城新區(qū)，從2016年秋收后，與多個村的村委會及村民簽訂了租地補(bǔ)償協(xié)議書，租占約8700畝耕地，興建人工湖、公園、商品房小區(qū)。一位村民在接受《新京報》采訪時回憶，租賃費(fèi)每畝每年1000元，由縣財政支付。

上述負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)前，以租代征依然是土地違法中的常見手段，也是執(zhí)法查處的重點問題。另一個相比以租代征更隱蔽、甚至更難以定性為“違法”的手段，是濫用增減掛鉤。

土地增減掛鉤，是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，節(jié)約集約利用建設(shè)用地等目標(biāo)。濫用增減掛鉤的問題也已存在多年。早在2010年，時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文就在全國兩會上痛批這一現(xiàn)象。不過，上述相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，濫用增減掛鉤與“以租代征”有所不同。后者未經(jīng)審批，是典型的違法問題。而濫用增減掛鉤是經(jīng)過法定程序?qū)徟?，屬地方政府鉆法律、政策的空子，因此在執(zhí)法上存在一定的困境。

央地博弈

土地手續(xù)審批過程，是一場央地博弈。國家土地督察北京局的耿未名曾在自己的博士論文中對此做過剖析：中央政府作為國家全局代表，承擔(dān)著耕地保護(hù)責(zé)任，追求經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，兼顧眼前利益和長遠(yuǎn)發(fā)展;而地方政府作為某一地方區(qū)域的代表，追求某一區(qū)域局部利益最大化，往往站在自我角度，其行為具有短視性。

2015年，時任國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼就曾公開表示，最近十余年間，為保18億畝耕地紅線，中央始終嚴(yán)格控制供地指標(biāo)，希望能遏制圈地亂象，并盤活批而未供的閑置土地。

一組公開數(shù)據(jù)顯示，2018年和2019年，我國消化處置了2016年以前批而未供以及閑置土地890多萬畝，相當(dāng)于2019年全國安排的新增建設(shè)用地量500萬畝的1.8倍。而從自然資源部公布的數(shù)據(jù)看，2017年以前批而未供的土地還有大約1450萬畝，存量盤活的潛力很大。

不過，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授孔祥斌對《中國新聞周刊》指出，盤活存量確實能提高土地利用效率，但是隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是產(chǎn)城融合觀念的深入，有的區(qū)域盤活之后，仍然存在擴(kuò)張需求。另外，東中西部的城市化水平不同，存量也不同。現(xiàn)實的情況是，必然有一些城市存量不夠用。若要發(fā)展，新增建設(shè)用地是必經(jīng)之路。

中央要平衡全國各省的需求，而就省內(nèi)而言，某個地級市需要和省會城市、其他地級市競爭供地指標(biāo)，每個城市能拿到的供地指標(biāo)注定是有限的。另外，土地審批流程耗時較長，整個流程短則一兩年，長則三五年。對一個招商引資的項目來說，若投資方幾年都看不到收益，自然會撤資。因此，地方政府為了留住這些項目，在報批土地手續(xù)之中乃至之前，就會選擇默許其違法占地建設(shè)。

2013-2017年國有建設(shè)用地供應(yīng)情況

圖表制作：田昊，資料來源：2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報

以南充市政府違法批地案來看，已被違法批準(zhǔn)使用的土地有3339.09畝，其中有一半多的土地是有供地指標(biāo)的，另有1400多畝土地需要通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等手段購買指標(biāo)。當(dāng)時的南充市政府為了快速推進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)，就選擇了繞過土地審批手續(xù)，違法批準(zhǔn)使用土地。

此外，時任南充市政府班子對城市發(fā)展所需土地面積和地方財政承載能力存在誤判。在違法批地問題未被發(fā)現(xiàn)的那幾年，被違規(guī)確權(quán)的2.38萬畝國有河灘地都可以開發(fā)利用。最終，南充市只批準(zhǔn)使用了其中的3339.09畝。這也恰恰是中國當(dāng)前有大量批而未供的閑置土地的普遍原因。

不過，中國土地學(xué)會副理事長、中國土地勘測規(guī)劃院原院長兼黨委書記黃小虎告訴《中國新聞周刊》，雖然地方政府土地違法問題較多，但如果只把板子打在地方政府身上，不夠客觀。

黃小虎指出，1993年分稅制改革后，中央財政收入增加，地方財政逐漸弱勢，直到1998年《土地管理法》修改，各地都迅速找到了竅門，征地、賣地、招商引資，甚至以土地抵押借貸，土地財政就此形成。此外，國家提出了一系列發(fā)展戰(zhàn)略，包括西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興，全國各地你追我趕、全面開花，其中的核心需求之一就是土地資源。官員的管理考核機(jī)制也主要看GDP、招商引資。從發(fā)展戰(zhàn)略到干部制度，都鼓勵大干快上，土地資源因此被極大的浪費(fèi)。

四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授唐鵬告訴《中國新聞周刊》，他在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地市正在建設(shè)的項目，有三四個都是土地違法項目。省里每年會酌情給土地指標(biāo)，讓其中一兩個迫不得已、必須轉(zhuǎn)正的項目“合法化”，比如已經(jīng)建成、無法拆除的項目，或者能給城市未來發(fā)展帶來巨大收益的項目。當(dāng)然，地方官員的博弈談判能力也極為重要。

中國地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院院長吳克寧在接受《中國新聞周刊》采訪時感慨，當(dāng)前仍有不少基層政府一把手想著要靠土地財政發(fā)展經(jīng)濟(jì)，觀念難以扭轉(zhuǎn)。招商引資時，對方要哪塊地，政府就給他哪塊地。不符合土地總體規(guī)劃？去申請調(diào)整規(guī)劃。沒有供地指標(biāo)？一邊開工一邊走審批流程等待指標(biāo)。這些觀念和模式仍然十分流行和普遍。

地方自查“失之于寬，失之于軟”

為了督促解決地方發(fā)展中的土地違法問題，自然資源部采取了一系列措施，最重要的是衛(wèi)片執(zhí)法檢查及土地督察。

2000年，我國在北京等25個省66個城市首次開展全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。簡單地說，就是對比一年中不同時間段的衛(wèi)星遙感圖片，檢查土地利用變化情況。最初，衛(wèi)片執(zhí)法檢查一年一次，2009年時，覆蓋了全國所有縣級行政區(qū)。2019年時，檢查頻次提高到一季度一次。

與之相配套的工作也在逐漸升級。最初，衛(wèi)片執(zhí)法檢查會發(fā)現(xiàn)、查處、通報。2008年，開始約談相關(guān)地方政府。2009年衛(wèi)片執(zhí)法檢查覆蓋全國時，依據(jù)原國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部第15號令，首次對違法違規(guī)土地面積達(dá)到當(dāng)年新增建設(shè)用地面積15%以上地區(qū)的行政首長實施問責(zé)。去年，自然資源部強(qiáng)調(diào)土地違法嚴(yán)重地區(qū)要進(jìn)行指標(biāo)扣減，實施“違增掛鉤”，倒逼地方主動整改、消除違法狀態(tài)，從而遏制和預(yù)防違法。

土地督察制度則始于2006年。原國土資源部向各地方派駐了9個督察局，后者的主要職能，是對省級和計劃單列市政府的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況、土地執(zhí)法情況等進(jìn)行監(jiān)督。

為了保持對土地違法行為的高壓態(tài)勢，從2009年起，原國土資源部在通報典型案件之余，開始掛牌督辦案件，公開督促有關(guān)省級國土資源主管部門依法依規(guī)查處案件。

《中國新聞周刊》在采訪中了解到，作為地方政府的組成部門，自然資源主管部門去查處地方政府的土地違法問題，存在很多現(xiàn)實困難。

土地違法項目多是招商引資或民生重點項目，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。對這類項目或者“因公違法”的領(lǐng)導(dǎo)，地方上普遍持理解、同情的態(tài)度，地方自然資源部門去查案，其他部門未必愿意配合。即便是省自然資源廳去地市查案，也會有顧慮。

自然資源部執(zhí)法局負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時指出，一段時期以來，一些地方在土地執(zhí)法方面失之于寬，失之于軟。有的一味片面強(qiáng)調(diào)保障發(fā)展，在嚴(yán)格執(zhí)法、保護(hù)資源方面有所弱化;有的片面強(qiáng)調(diào)土地執(zhí)法屬地管轄，省市兩級執(zhí)法人員長期不直接查案，僅停留在面上的督導(dǎo)督辦;有的辦案能力和斗爭精神明顯不足，繞開問題走，執(zhí)法不嚴(yán);有的缺乏上手辦案的勇氣和能力，對違法用地不敢“亮劍”，出現(xiàn)不會查、不敢查的被動局面。

為了扭轉(zhuǎn)這一被動局面，原國土資源部從2016年起開始親自立案查處案件，并公開通報。前述的南充市政府違法批地案，就是自然資源部組建后，首個部本級直接立案查處的案件。

2017年10月，江蘇百園農(nóng)業(yè)科技有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用淮安市淮陰區(qū)馬頭鎮(zhèn)舊縣村土地375.10畝建設(shè)集牡丹、芍藥科學(xué)研究與休閑觀光于一體的樂田小鎮(zhèn)項目，其中耕地333.01畝、永久基本農(nóng)田10.84畝。圖/中新

不過，因人手有限，自然資源部本級立案查處并未規(guī)?；?jù)《中國新聞周刊》了解，更切合實際的路徑是，通過相關(guān)個案的查處和通報，在一定時間內(nèi)形成震懾。比如，在自然資源部通報了南充市政府違法批地案之后，四川省乃至全國各省市都在自查“國有河灘地”的確權(quán)和使用問題。

查糾困境

不過，即便是自然資源部立案查處，當(dāng)前也存在法律依據(jù)、程序銜接方面的種種困難。

一個最典型的困境是，中國對于“耕地”并無法律意義上的界定，并不存在一個法定數(shù)據(jù)庫，對每一塊土地都標(biāo)好坐標(biāo)，明確性質(zhì)界定。自然資源部門查案時的依據(jù)，主要來自土地的現(xiàn)狀調(diào)查。但現(xiàn)實情況是，各方對于土地的性質(zhì)認(rèn)定，會產(chǎn)生矛盾，影響案件查處。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，國家相關(guān)部委在整治清理一處高爾夫球場時，就遇到了土地性質(zhì)界定問題。投資開發(fā)商是專門做農(nóng)業(yè)機(jī)械的企業(yè)，對方辯稱，這塊地不是高爾夫球場，而是“草坪試驗基地”。

中國對高爾夫球場同樣沒有法定標(biāo)準(zhǔn)。于是，調(diào)查組清理整治的前提，變成需先證明，眼前這塊占地1000多畝的場地，就是高爾夫球場。調(diào)查組特意請了中國高爾夫球協(xié)會的相關(guān)專家，講解高爾夫球場地的建設(shè)特征。然后挖開土層，看到地下鋪設(shè)了專業(yè)管道、砂石等等，顯然是高爾夫球場的標(biāo)配。另外，調(diào)查組抽絲剝繭，找到了該場地對外宣傳時，就自稱高爾夫球場的證據(jù)，最終拍板認(rèn)定此處為高爾夫球場，并整治清理。

在調(diào)查組看來，作為整合了多方專家的最權(quán)威調(diào)查組，他們尚且碰到了土地的身份界定難題，更遑論各省區(qū)市的自然資源部門在調(diào)查土地違法案件時所碰到的困難了。

《中國新聞周刊》在采訪中了解到，有的時候，地方官員主動承認(rèn)自己參與土地違法案件，并不是因為找不到理由強(qiáng)行辯解，而是為了仕途考慮，不想硬扛。對官員來說，認(rèn)下這個錯，受到的懲罰往往不會太重。

吳克寧告訴《中國新聞周刊》，官員問責(zé)也存在地方保護(hù)主義。同儕們對于這類不謀私利的“因公違法”持同情甚至認(rèn)可態(tài)度，官員若在土地違法問題上被查到，多半會認(rèn)為自己“倒霉”。處分通常來說不會太重，上級部門還有可能因為他“有所作為”將其調(diào)任升官。為此，數(shù)名相關(guān)領(lǐng)域研究專家都曾呼吁，應(yīng)在官員考核體系中，實現(xiàn)土地違法問題的一票否決制。

2017年7月，吉林白城市鶴鳴湖一角。2012年至2014年，白城市新開城市建設(shè)集團(tuán)有限公司以鶴鳴養(yǎng)魚場為名，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用白城生態(tài)新區(qū)土地1002.90畝建設(shè)人工景觀湖，其中耕地895.65畝。圖/視覺中國

最高人民法院在2000年6月出臺了《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，認(rèn)定“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田5畝以上”屬于非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪的定罪界限。但如果是政府官員的職務(wù)犯罪，卻需達(dá)到“非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田10畝以上”。很明顯，司法解釋對于政府官員的土地違法行為處罰更輕。

自然資源部門在查處相關(guān)案件后，移送司法機(jī)關(guān)，也會碰到難題。《中國新聞周刊》在采訪中獲知，因地方保護(hù)主義，存在地方公安局、檢察院不認(rèn)可自然資源部門所查處的案件，將案件退回的情況。也正因此，土地違法案件的查處效果大打折扣。據(jù)了解，到目前為止，政府官員因土地違法案件受到刑事處罰的，寥寥無幾。

但是，土地違法是否入刑，其所產(chǎn)生的威懾、警示效果大大不同，甚至可以決定地方官員是否還敢參與土地違法案件。當(dāng)前，相關(guān)部委正在和公安部、最高人民檢察院、最高人民法院建立銜接機(jī)制，對土地違法案件的判定標(biāo)準(zhǔn)、移交程序等形成統(tǒng)一共識。

土地違法項目的后續(xù)整改也是難題。如果相關(guān)民生工程、工業(yè)園區(qū)或者房地產(chǎn)項目已經(jīng)建成，并投入使用，事后才發(fā)現(xiàn)存在土地違法問題，拆還是不拆？拆，會浪費(fèi)巨大的財力人力，且引發(fā)社會震蕩;不拆、使之合法化，又會導(dǎo)致項目“綁架”管理。唐鵬認(rèn)為，自然資源部門應(yīng)進(jìn)一步處理好預(yù)防違法和事后違法查處的關(guān)系。用好衛(wèi)片執(zhí)法調(diào)查等手段，花更多的時間和精力，投入到事前事中的預(yù)防違法上去。一旦發(fā)現(xiàn)違法苗頭，立刻查處。

另外，在發(fā)展與保護(hù)這對矛盾體中，還存在一些長期問題需要被厘清。孔祥斌指出，中國還處在城市化進(jìn)程之中，地方的發(fā)展權(quán)不應(yīng)被剝奪，更不能為了保護(hù)就禁止發(fā)展。主管部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人也在接受《中國新聞周刊》采訪時說，曾有地方官員對他們直言，保住了土地，卻失去了地方發(fā)展的機(jī)遇，保不住當(dāng)?shù)厝说娘埻?。黃小虎告訴《中國新聞周刊》，這些年來，國家對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員考核體系的導(dǎo)向都有所變化，但地方發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償問題還需進(jìn)一步探索。