行政執(zhí)法與刑事司法銜接的二元格局及其法治后果——以食品藥品監(jiān)管領域的經(jīng)驗為例

劉楊

一、問題與進路

近十多年來，行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱行刑銜接)工作一直受到實務界和學界的高度關注。十八大以來，建設和完善行刑銜接機制被納入全面推進依法治國的目標體系。十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接?！雹僦泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29(1).可見，完善行刑銜接的相關制度及運行，不僅是執(zhí)法部門和司法機關的現(xiàn)實需求，也是推進依法治國、建設法治政府的重要內(nèi)容。

從制度上看，完善行刑銜接機制具有明確的法律依據(jù)。2001 年7 月，國務院便制定了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，隨后，為落實相關工作要求，最高人民檢察院于2001 年12 月制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。2004 年3 月和2006 年1 月，最高人民檢察院聯(lián)合其他部門分別頒布了《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》和《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》兩部規(guī)范性文件。2011 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務院法制辦公室等八部門共同制定的《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。可見，關于行刑銜接工作的開展和落實，既有法規(guī)體系已有相當詳備的制度性要求。

從實踐來看，完善行刑銜接有迫切的現(xiàn)實需求。隨著社會轉(zhuǎn)型加劇，違法犯罪問題日益多樣化和復雜化，行政執(zhí)法和刑事司法體系面臨更多的挑戰(zhàn)。通暢的行刑銜接機制不僅能保證法律充分發(fā)揮其社會控制功能，還能夠使法律制度在廣泛的領域中保持有效性，以達到通過法治塑造良好社會秩序的目的。而且，在法治政府建設被納入國家法治建設的總體框架后，進一步完善行刑銜接領域的相關工作，也應當成為深化執(zhí)法和司法體制改革的重要內(nèi)容。

目前，學界對行刑銜接問題已有一定研究。既有成果主要運用法學的規(guī)范研究和制度分析視角。這些研究考察了當前行刑銜接的相關法規(guī)要求和制度設定，并對一些職能領域中的執(zhí)法和司法實踐展開分析，認為行刑銜接在實體、程序和監(jiān)督等方面存有缺陷[1]。關于實體問題，有學者指出行刑銜接工作在針對特定的“違法行為”時，在行為認定和處罰折抵上均存在著一定程度的困境[2]。針對程序合法性問題，有學者指明，行政證據(jù)和刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)換標準、行政執(zhí)法和刑事司法的移送方式是確保行刑銜接程序正當性的關鍵[3]。有關監(jiān)督機制的問題，既有研究認為檢察監(jiān)督的缺位是造成行刑銜接不暢的重要原因。對此，研究者提出要加強檢察機關的實質(zhì)監(jiān)督權(quán)，并構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的聯(lián)結(jié)機制[4]。

盡管已經(jīng)關注到行刑銜接工作的各個方面，但既有研究仍然無法全面解釋當前的行刑銜接實踐困境。既有研究主要關注法律規(guī)范和制度的應然要求，沒有深入挖掘具體的執(zhí)法和司法經(jīng)驗，也未能完整揭示行刑銜接的內(nèi)在體制機制問題。一方面，既有研究未能全面展現(xiàn)行刑銜接的實踐(特別是一線實踐)機制；另一方面，它們也難以解釋為何在當前“有案不移”“有案難移”等問題已經(jīng)不再凸顯的情況下，行刑銜接的相關工作仍然存在阻力。本文力求尋找新的解釋視角，不限于從法規(guī)和制度出發(fā)，更注重考察執(zhí)法和司法部門的行動偏好和組織間關系，進一步探討行刑銜接的困境成因和完善思路。一方面，本研究主要關注執(zhí)法和司法部門的組織間關系，從特定組織對法規(guī)和制度的選擇偏好來理解行刑銜接的運作機制；另一方面，本研究將以調(diào)研經(jīng)驗為基礎，用具體的法律效果和社會效果來認識行刑銜接的實踐狀況。

本文主要圍繞食品藥品監(jiān)管(以下簡稱食藥監(jiān))領域的經(jīng)驗對行刑銜接的實踐機制展開分析和解釋，在充分理解行刑銜接實踐的合作-對立二元格局后，探討其具體的法治困境與完善路徑。從制度的設定和實踐來看，食藥監(jiān)領域的行刑銜接具有代表性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，民眾的食品藥品安全需求日益增加。近年來，我國食品藥品安全事件頻發(fā)，表明該領域的法律實施亟待完善。在上述背景下，國家除了逐步完善日常監(jiān)管外，還不斷加強針對該領域的違法犯罪打擊。為了適應新的形勢，各地公安機關開始組建專門的食品藥品犯罪偵查隊伍，與地方食藥監(jiān)部門、人民檢察院、人民法院和食品藥品安全委員會一同構(gòu)成了行刑銜接的組織體系①根據(jù)“五部門辦法”的規(guī)定，各級食品藥品安全委員會辦公室負責推動建立地區(qū)間、部門間食品案件查辦聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)相關部門解決辦案協(xié)作、涉案物品處置等方面重大問題。可見，食品藥品安全委員會在“兩法銜接”制度中屬于專門的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，并不承擔執(zhí)法和司法的實體工作。本文著力于關注“兩法銜接”的執(zhí)法與司法實踐，因此暫不將食品安全委員會的工作列入討論范圍之內(nèi)。。通過考察上述體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及日常運行，我們可以了解當前行刑銜接的現(xiàn)實狀況，并深入理解執(zhí)法與司法機構(gòu)的相互關系與互動邏輯。研究期間，筆者在湖北、廣東、浙江等地開展了專題調(diào)研，查閱了大量文件和材料，對各部門的工作人員進行深度訪談，并對執(zhí)法、司法工作做了參與式觀察，本文經(jīng)驗主要源自上述調(diào)研活動。

二、食品藥品行刑銜接實踐的二元格局

(一)行刑銜接的預設模式

2015 年12 月22 日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院食品安全委員會辦公室聯(lián)合頒發(fā)了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱“五部門辦法”)，這為食藥監(jiān)領域的行刑銜接工作提供了一個具體的制度藍本。

根據(jù)“五部門辦法”，涉及食藥監(jiān)領域的執(zhí)法和司法機構(gòu)在行刑銜接過程中均有較為具體的職能和職責。第一，食藥監(jiān)部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)犯罪事實或線索，應當主動向公安機關移送案件；第二，公安機關在認可并接受移送后應當立案，并針對案件事實、證據(jù)、嫌疑人等啟動刑事偵查，證據(jù)充分后移交人民檢察院；第三，人民檢察院依照其法定職能對公安移送案件進行審核，依法決定是否批捕和公訴，同時對行刑銜接過程中各個節(jié)點的案件移送和立案工作開展監(jiān)督；第四，人民法院對人民檢察院所提起的公訴開展審判；第五，地方各級食品藥品安全委員會承擔行刑銜接過程的協(xié)調(diào)和聯(lián)動職能，協(xié)調(diào)各個執(zhí)法和司法部門的銜接工作，推動不同地區(qū)間的案件聯(lián)合查辦。此外，圍繞食品藥品安全監(jiān)管，上述部門還應當主動健全相互間的工作協(xié)同、線索通報、信息共享、信息發(fā)布等機制。

在食品藥品安全風險日益嚴峻的背景下，“五部門辦法”的出臺反映了司法政策的轉(zhuǎn)向。政策制定者試圖通過調(diào)整參與部門的具體職責來提高行刑銜接的運作效率，最終達到提升法律實效的目標。具體而言，與以往的執(zhí)法和司法銜接制度相比，“五部門辦法”所預設的行刑銜接模式主要具有以下特點:第一，預設模式強調(diào)執(zhí)法部門必須積極主動地向公安機關移交犯罪案件。長期以來，行政處罰所獲罰金是執(zhí)法部門的重要收益來源，為了保護部門利益，執(zhí)法部門傾向“以罰代管”。“有案不移”問題構(gòu)成了行刑銜接的主要障礙。預設模式強調(diào)執(zhí)法部門的移交職責，就是為了克服上述問題。第二，預設模式不僅要求人民檢察院行使既定的法律監(jiān)督職能，還強調(diào)其應當積極介入行刑銜接的全過程，在執(zhí)法部門移送案件、公安機關立案、退回案件行政處罰等環(huán)節(jié)主動履行監(jiān)督和建議的職責。第三，預設模式以地方各級食品藥品安全委員會為組織基礎，設立了覆蓋行刑銜接各參與部門和各項程序的協(xié)調(diào)機制，強調(diào)執(zhí)法和司法機構(gòu)應當在資源、信息、程序等方面全面開展合作。

總體上，“五部門辦法”設定的行刑銜接機制主要致力于調(diào)整執(zhí)法和司法部門的關系模式。為了推動行刑銜接，預設模式強調(diào)刑事司法部門應當在一定程度上擯棄以往的被動性和消極性，要求司法機關積極推動制度實施并主動發(fā)揮其法律監(jiān)督職能。具體而言，一方面，預設模式要求人民檢察院盡早介入行刑銜接進程。對執(zhí)法部門不依法移送的涉嫌犯罪的案件，人民檢察院可以采取案件調(diào)閱查詢、提出檢察意見等監(jiān)督措施；另一方面，預設模式要求人民檢察院必須對公安機關的初查和立案活動進行全面且實質(zhì)的監(jiān)督。公安機關在做出立案、不予立案、撤銷案件的決定后，均需要將書面通知抄送同級人民檢察院。為了保證人民檢察院的上述職責能夠得到落實，預設模式還要求行刑銜接的參與部門建立信息平臺、決定通報、文書抄送等合作機制。

(二)行刑銜接實踐的二元格局

盡管“五部門辦法”為食品藥品行刑銜接提供了明確的制度框架，但在實踐中，各項制度的貫徹情況卻存在很大差異。這種差異主要表現(xiàn)為，負責執(zhí)法階段工作的部門之間已經(jīng)建立起正常的合作關系，但它們與監(jiān)督機關、審判機關之間的信息隔閡和合作壁壘卻始終難以消除。具體而言，食藥監(jiān)部門和公安機關在執(zhí)法階段便開始合作，雙方的信息溝通和工作聯(lián)動機制都已經(jīng)相當成熟，它們所掌握的執(zhí)法權(quán)成為了行刑銜接工作的主要推力；而作為監(jiān)督機關的人民檢察院和作為審判機關的人民法院卻始終缺乏了解案件情況、掌握執(zhí)法動向的制度性手段，在整個行刑銜接過程中處于被動和弱勢地位。這表明，行刑銜接的各參與部門在實踐中形成了的兩種完全不同的組織間關系，而基于這兩種關系，行刑銜接在總體上呈現(xiàn)出一種二元格局。

1.行刑銜接中的組織合作

在實踐中，食藥監(jiān)部門和公安機關在稟賦和職能上形成互補，兩者在執(zhí)法過程中會有協(xié)同和聯(lián)合。食藥監(jiān)部門不僅擁有完備的行政組織體系，還具備專業(yè)的產(chǎn)品檢驗檢測能力，能夠為公安機關的偵查和立案工作提供人力、設備、技術(shù)等方面的支持，而公安機關擁有食藥監(jiān)部門所不具備的執(zhí)法強制權(quán)和威懾力，能夠有效化解后者在日常監(jiān)管中所遭遇到的一些困境。

食藥監(jiān)部門和公安機關的合作通常在行政執(zhí)法階段就會有實質(zhì)進展。在食藥監(jiān)部門開展執(zhí)法的過程中，執(zhí)法對象抵抗執(zhí)法活動的情況時有發(fā)生，為了化解執(zhí)法困境，食藥監(jiān)部門通常選擇援引公安機關的強制力和權(quán)威，在遭遇執(zhí)法沖突時請求公安機關支援執(zhí)法工作，甚至直接與公安機關開展聯(lián)合執(zhí)法行動[5]。依法律規(guī)定，在這種合作模式下，食藥監(jiān)部門尚未認定違法行為的性質(zhì)，也沒有啟動案件移送程序，公安機關的參與并不屬于行刑銜接工作范疇。公安機關與食藥監(jiān)部門一同開展的調(diào)查、取證、分析等工作，應當認定為行使行政執(zhí)法權(quán)。但是，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，如果食藥監(jiān)部門和公安機關一致認為執(zhí)法對象涉嫌犯罪，它們就會針對程序銜接進行工作部署，行刑銜接便可能會提前啟動并獲得實質(zhì)性的開展。

在筆者調(diào)研的湖北省L 市，食品藥品監(jiān)督管理局在查辦案件過程中遇到違法行為涉嫌犯罪的情形，都會在第一時間通知公安局共同參與執(zhí)法。公安機關因此能夠提前掌握案件信息，有利于其推動后續(xù)的程序銜接工作。在這種情況下，公安機關雖然以行政執(zhí)法部門的身份參與案件查處，卻會對照司法程序的要求來開展當事人詢問、證據(jù)提取、案卷制作等方面的活動，這相當于在工作中動用了部分刑事司法權(quán)能。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L 市近幾年辦理的食品藥品行刑銜接案件幾乎都存在此類情況。公安機關在行政執(zhí)法部門正式移送案件前，已經(jīng)深度參與案件辦理工作，“案前”聯(lián)合替代“案后”移送是實踐中行刑銜接工作的主要啟動方式。

作為行政執(zhí)法部門的食藥監(jiān)部門和作為刑事司法部門的公安機關都傾向于這種“案前”聯(lián)合的模式，這有利于雙方進行信息共享、案情分析、證據(jù)轉(zhuǎn)換和程序銜接等工作。依照法律的規(guī)定，盡管執(zhí)法階段的證據(jù)資料不能直接適用于下一步的刑事司法程序，而必須經(jīng)過嚴格程序的轉(zhuǎn)換和認定，但通過“案前”的深度參與，司法部門能夠掌握準確的案件信息，對案情、證據(jù)、當事人等方面的情況都得到了直觀、準確的了解。

執(zhí)法部門和司法部門以“案前”聯(lián)合代替“案后”銜接的工作方式無疑為程序轉(zhuǎn)換提供了便利。通過“案前”聯(lián)合，執(zhí)法部門和司法部門的信息溝通機制得以完善，雙方能夠及時進行對話、開展合作，銜接工作所帶來的信息成本和管理成本大幅降低。但是，我們也應當看到，“案前”聯(lián)合模式雖然強化了執(zhí)法部門與司法部門之間的合作關系，卻僅能實現(xiàn)行政執(zhí)法部門與公安機關的有效銜接。在實踐中，“案前”聯(lián)合有效整合了行政執(zhí)法部門和公安機關的工作，卻也割裂了這兩者與行刑銜接其他參與部門的聯(lián)系，進而弱化了行刑銜接的整體效果。

2.行刑銜接中的組織對立

早期的行刑銜接工作時常出現(xiàn)“有案不移”“有案難移”等問題[6]，刑事司法部門打擊犯罪的成效因此受到限制。為了避免上述困境，人民檢察院在行刑銜接過程中的監(jiān)督職能受到了政策制定者的重視。通過“五部門辦法”的調(diào)整，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)在一定程度上得到了實質(zhì)性擴張，其監(jiān)督權(quán)不再局限于公安機關提請公訴的案件審查環(huán)節(jié)，而是延伸至公安機關的初查和立案等環(huán)節(jié)中。在必要的情況下，人民檢察院甚至可以直接對執(zhí)法部門的法律實施活動進行監(jiān)督。如“五部門辦法”第八條規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)食品藥品監(jiān)管部門不依法移送涉嫌犯罪案件線索的，應當及時與食品藥品監(jiān)管部門協(xié)商，并可以派員調(diào)閱、查詢有關案卷材料；對于涉嫌犯罪的，應當提出建議依法移送的檢察意見?！?/p>

“五部門辦法”的設定顯示，人民檢察院在行刑銜接中的監(jiān)督職能具有整體性和主動性。人民檢察院不僅始終發(fā)揮著批捕、立案審查等職能，還可以對行政執(zhí)法環(huán)節(jié)進行實質(zhì)性的監(jiān)督，而且上述監(jiān)督權(quán)可以由人民檢察院主動行使。因此，在實踐中，人民檢察院需要以積極監(jiān)督者的身份推動行刑銜接，這也會導致人民檢察院與食藥監(jiān)部門、公安機關之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的緊張關系。相較于食藥監(jiān)部門與公安機關達成的緊密合作關系，執(zhí)法部門與人民檢察院在行刑銜接中容易產(chǎn)生對立和沖突。

在實踐中，人民檢察院雖然擁有多項監(jiān)督權(quán)，但其監(jiān)督手段卻比較有限。在當前的執(zhí)法和司法體制中，食藥監(jiān)部門處于一線位置，執(zhí)法人員親臨執(zhí)法場景，直面違法行為，掌握著有關案件事實、證據(jù)材料等方面的第一手信息。另外，食藥監(jiān)部門作為特定領域的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，擁有更加豐富的知識和技術(shù)資源。監(jiān)管機構(gòu)基于專業(yè)性知識和技術(shù)所出具的法律實施意見不僅是司法部門進行法律適用的重要參考依據(jù)，更是支撐整個行刑銜接制度的科學基礎。由于食藥監(jiān)部門在制度結(jié)構(gòu)中擁有一線信息和專業(yè)知識，行政執(zhí)法部門相對于公安機關和司法機關擁有明顯的信息優(yōu)勢。上述信息經(jīng)由食藥監(jiān)部門的“加工”轉(zhuǎn)化為法律文書、成為“二手材料”后通過案件移送轉(zhuǎn)交公安機關，再通過案件抄送遞交人民檢察院。在一般情況下，人民檢察院只能對案件文書進行形式審查，而僅通過案卷審查的方式開展案件移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，往往難以保證監(jiān)督活動的有效性。

行刑銜接的上述實踐表明，以案件移送和抄送為主的文書傳送機制雖然在形式上實現(xiàn)了部門間的信息溝通，卻始終無法從根本上解決行刑銜接參與部門所面臨的信息不對稱問題。食藥監(jiān)部門憑借體制性的結(jié)構(gòu)位置在一定程度上壟斷了案件信息，并憑借信息壟斷進一步限制了公安機關、人民檢察院和人民法院的信息獲取能力。在行刑銜接過程中，食藥監(jiān)部門的信息優(yōu)勢無疑為其規(guī)避監(jiān)督、謀求部門利益提供了便利①關于政府及其部門的自利性研究，參見:陳國權(quán)，李院林.政府自利性:問題與對策[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2004(1).。而對于人民檢察院而言，監(jiān)督職能的行使缺乏其他信息渠道的支撐，監(jiān)督實施始終只能依賴于食藥監(jiān)部門所提供的卷宗材料。由于信息匱乏問題始終存在，人民檢察院只能基于職責要求對食藥監(jiān)部門和公安機關保持不信任的傾向，對后兩者的移送案件采用更加嚴格的審核標準。監(jiān)督者與監(jiān)督對象在體制結(jié)構(gòu)中原本就容易產(chǎn)生沖突，兩者的緊張關系又會被信息不對稱機制反復激化，人民檢察院和執(zhí)法部門在行刑銜接過程中的對立由此加深。

三、行刑銜接二元格局的成因——組織學的視角

行刑銜接是一套整合行政監(jiān)管、執(zhí)法和司法活動的復雜機制，在食藥監(jiān)領域，行刑銜接涉及各級食藥監(jiān)部門、公安機關、人民檢察院、人民法院以及食品藥品安全委員會等機構(gòu)職能，基于組織合作的法律實施活動，會在整體上影響行政和司法體制的內(nèi)部生態(tài)。因此，行刑銜接始終在復雜的體制結(jié)構(gòu)中展開，職能機構(gòu)在體制中所處的結(jié)構(gòu)性位置、組織機構(gòu)的部門利益、組織間的具體關系都會影響執(zhí)法和司法機構(gòu)的行動傾向，最終影響行刑銜接的實踐效果。

馬克·格蘭諾維特曾提出“內(nèi)嵌性”概念，用于解釋社會與組織關系網(wǎng)絡對個人行動的影響和制約。通過比照“內(nèi)嵌性”理論所描繪的社會關系網(wǎng)絡，筆者認為，行政和司法體制中各類職能機構(gòu)所組成的組織網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)同樣具有“內(nèi)嵌性”的特征。職能機構(gòu)的組織化活動嵌入在行政和司法體制的組織關系網(wǎng)絡之中，組織行動的內(nèi)容和形式均會受到上述關系網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的影響②已有學者通過執(zhí)法研究關注到了執(zhí)法部門的“內(nèi)嵌性”特征。參見:何艷玲.中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋[J].法學研究，2013(6).劉磊.街頭政治的形成:城管執(zhí)法困境之分析[J].法學家，2015(4).。具體而言，一方面，組織關系的強弱和重復性會對組織行為產(chǎn)生影響；另一方面，關系網(wǎng)絡的位置、結(jié)構(gòu)的差異性也會導致不同的組織過程，從而使職能機構(gòu)在不同的情況下主動調(diào)整自身的行動邏輯[7]。據(jù)此，行刑銜接實踐呈現(xiàn)二元格局，應當存在組織機制方面的原因。

(一)通過目標責任制實現(xiàn)組織合作

由于行刑銜接工作必須通過部門合作來實現(xiàn)，各參與部門之間的組織關系便可能直接影響銜接的實際效果。具體而言，在具有緊密組織合作關系的部門之間，銜接工作容易達成；而在相互對立、關系疏遠的部門之間，行刑銜接則往往難以實現(xiàn)。在實踐中，食藥監(jiān)部門與公安機關頻繁交流，雙方在日常執(zhí)法工作中相互援助，在總體上建立了緊密的合作關系。食藥監(jiān)部門和公安機關之所以能形成緊密的合作關系，緣于這些部門擁有相近的內(nèi)部管理制度。食藥監(jiān)部門和公安機關長期處于一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的位置，主要處理一線事務。一線工作通常遠離上級管理者的視野，因此存在難以有效控制的問題③有學者通過研究城管部門的違建執(zhí)法活動，認為一線部門的績效與生俱來的難以管理考核。參見:陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角[J].法學研究，2015(1).。盡管行政體制的內(nèi)部管理制度不斷優(yōu)化，依法行政、執(zhí)法規(guī)范化等方面的要求日益嚴格，一線工作的監(jiān)管難題仍然在實踐中較為普遍。在此情況下，為了捕獲一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的實施狀況，也為了制約一線人員，管理者通常采取目標管理制。管理者將工作任務指標化，配套相應的量化考核制度，并將任務指標的完成情況與工作人員的薪酬待遇、職級晉升相掛鉤，從而形成對一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的有效管理[8]。

長期以來，目標管理制度下的各項任務指標均是食藥監(jiān)部門和公安機關的主要工作目標，對相應的執(zhí)法工作形成了實質(zhì)性激勵。以筆者調(diào)研的湖北省L 市為例，L 市食品藥品監(jiān)督管理局每年的罰款任務為100 萬元。從2016 年開始，盡管執(zhí)法罰款的完成額已經(jīng)不再與執(zhí)法部門的年度預算相掛鉤，但仍然屬于上級部門下達的主要考核評價項目。而L 市公安局則給下設的食品藥品和環(huán)境犯罪偵查大隊下達了每年辦理8 起案件的任務指標，這對警力配備有限的大隊形成了不小的工作壓力。

在實踐中，食藥監(jiān)部門在監(jiān)管和執(zhí)法過程中經(jīng)常會遇到監(jiān)管對象抵抗執(zhí)法的情形，尤其在執(zhí)法部門進行行政處罰時，執(zhí)法對象拒不接受處罰決定，甚至暴力抗法的現(xiàn)象時有發(fā)生。食藥監(jiān)部門缺乏足夠的強制權(quán)，對此類問題往往束手無策。在此情況下，公安機關的參與不僅能夠?qū)?zhí)法對象形成一定的震懾作用，還可以在極端情況下提供強制執(zhí)法權(quán)，進而有效解決上述執(zhí)法困境。此外，公安機關還時常在行政執(zhí)法過程中充當見證人的角色，幫助食藥監(jiān)部門在執(zhí)法對象拒不配合的情況下完成執(zhí)法程序。

公安機關則主要面臨案源缺乏和專業(yè)性不足的問題。由于在基層缺乏完善的組織機構(gòu)網(wǎng)絡，公安機關發(fā)現(xiàn)食品藥品違法犯罪線索的能力不足，在此情況下，公安機關必須依靠食藥監(jiān)部門提供案源，才能完成每年的任務指標。此外，在此類案件辦理過程中，公安機關往往缺乏必要的監(jiān)管知識和執(zhí)法技術(shù)，需要食藥監(jiān)部門提供專業(yè)幫助①目前，公安機關組建的食品藥品犯罪偵查隊伍，都是在本部門原有的人員和組織基礎上建立起來的。隊伍中的民警暫時還缺乏相應領域的專業(yè)知識和技術(shù)素養(yǎng)，公安機關也仍未成立配套的專業(yè)檢驗檢測機構(gòu)。?？梢?，食藥監(jiān)部門和公安機關在目標責任制下?lián)碛型惾蝿漳繕?，而雙方通過日常的互動發(fā)現(xiàn)通過組織合作可以實現(xiàn)權(quán)能和資源的互補，最終食藥監(jiān)部門和公安機關以目標責任制為基礎建立起緊密的合作關系，而且由于上述部門均長期面臨任務指標的考核壓力，為了順利完成考核目標，雙方必然傾向于保持長期合作，合作關系由此相對穩(wěn)定。

在實踐中，食藥監(jiān)部門和公安機關的上述組織關系影響了雙方在行刑銜接工作中的互動邏輯。由于食藥監(jiān)部門和公安機關在日常工作中已經(jīng)形成了良好的合作，雙方具有一定的信任基礎，相互之間的組織協(xié)調(diào)程度高、工作聯(lián)動能力強。這種日常化的合作關系延伸到行刑銜接工作中，不僅有效協(xié)調(diào)了差異化的部門利益，還整合了相關的執(zhí)法和司法職能，法律實施活動也因此能夠從執(zhí)法階段順利過渡到司法程序。

(二)部門利益沖突導致組織對立

行刑銜接追求案件辦理工作在執(zhí)法和司法程序之間高效切換，使法規(guī)適用盡可能地符合案件事實。從宏觀的法治效果來看，行刑銜接機制無疑有利于實現(xiàn)法律的整體目標。在制度設計上，行刑銜接的參與部門較多，這些部門的主要職能和工作目標具有差異，在面對某些具體的事務時往往很難完全達成一致。在行政和司法體制中，獨立的部門和機構(gòu)都具有一定的組織自主性②關于組織機構(gòu)自主性的研究，參見:[美]斯科特.制度與組織:思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉，王黎芳，譯.北京:中國人民大學出版社，2010:178.，它們在參與法律實施和公共管理過程中都會抱持謀求部門利益的傾向。在大多數(shù)情況下，行刑銜接工作可能并未成為執(zhí)法和司法部門的核心業(yè)務或重要事務，因此難以得到這些部門的重視，部門間的消極應付屬于常態(tài)，尤其在治理資源相對匱乏的情況下，如果缺乏強激勵，參與合作的部門往往不會在主職工作和主要業(yè)務以外投入過多的人力和物力。

針對上述問題，立法者和政策制定者已經(jīng)有所顧慮，人民檢察院的監(jiān)督職能在行刑銜接機制中受到高度重視。從“五部門辦法”的規(guī)定來看，立法者試圖建立一套制度化的法律監(jiān)督機制，這套機制在規(guī)范執(zhí)法和司法銜接程序的同時，也對參與銜接工作的部門和機構(gòu)形成一定程度的合作激勵。在目前的體制下，行刑銜接過程中的監(jiān)督職能由人民檢察院承擔，其監(jiān)督職能和監(jiān)督范圍基本上涵蓋了行刑銜接的全過程。然而，在實踐中，圍繞檢察監(jiān)督權(quán)行使所建構(gòu)的激勵機制沒有發(fā)揮出既定的效果。在工作考評上，大多數(shù)執(zhí)法部門和司法機關尚未針對行刑銜接設定明確的考核標準；在激勵手段上，參與部門也缺乏相關的內(nèi)部考核制度。由于激勵目標不夠清晰，規(guī)則和制度層面的要求便難以轉(zhuǎn)化為剛性約束，無法真正調(diào)動參與部門的積極性。

對于食藥監(jiān)部門和公安機關而言，人民檢察院推動的監(jiān)督機制在總體上屬于外部監(jiān)督，而在實踐中，如果外部監(jiān)督無法通過可操作的方式轉(zhuǎn)化為被監(jiān)督部門的內(nèi)部組織壓力，這種監(jiān)督方式便僅能產(chǎn)生微弱的激勵作用。相反，以目標管理制為核心的內(nèi)部管理和考核制度，與執(zhí)法部門和公安機關的工作績效和部門利益直接關聯(lián)，也直接影響部門內(nèi)部人員的利益，因此始終受到部門及其內(nèi)部人員的高度重視。在現(xiàn)實中，以組織管理和嚴格考核為基礎的監(jiān)督機制，確實對執(zhí)法部門和公安機關的工作形成了直接且顯著的激勵作用。

總之，對于食藥監(jiān)部門和公安機關而言，雖然行刑銜接事務和自身的主體業(yè)務都源自法定的職責要求，但兩者在日常工作中具有明顯的輕重緩急之分，因而形成了不同的激勵效果。對于執(zhí)法和司法部門而言，激勵機制始終存在強弱之別，他們面對不同的監(jiān)督機制采用不同的應對策略。行刑銜接事務主要源自組織外部的需求，且缺乏明確的考核要求，不會給食藥監(jiān)部門和公安機關造成明顯的工作壓力。而執(zhí)法罰款數(shù)額和犯罪打擊量的要求則來自組織內(nèi)部管理制度，屬于食藥監(jiān)部門和公安機關的核心業(yè)務范疇，并會帶來顯著的考核壓力，因此，對于各部門而言，完成核心業(yè)務無疑比配合行刑銜接更加重要，尤其在上述兩項工作出現(xiàn)注意力和目標沖突時，執(zhí)法和司法部門出于維護部門利益的考慮，內(nèi)部管理制度所要求的工作內(nèi)容無疑具有優(yōu)先性。

執(zhí)法和司法部門對內(nèi)部管理要求的側(cè)重，體現(xiàn)了組織自利性對組織行為的深刻影響。在執(zhí)法和司法體制運行過程中，具有利益沖突的部門在組織網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中容易產(chǎn)生對立。在制度上，執(zhí)法部門和司法部門作為公共權(quán)力行使者，應當依法用權(quán)和追求社會公益。它們需要自覺克服組織的自利性，實現(xiàn)政府的公共性[9]?；谏鲜鲆?，行刑銜接的參與部門應當嚴格依照相關法規(guī)和制度的要求，保障執(zhí)法和司法程序的流暢銜接，并配合人民檢察院的監(jiān)督。然而在實踐中，參與部門的組織自利性始終存在，這種過度追求部門利益的傾向不僅會阻礙行刑銜接的進程，更成為了參與部門規(guī)避和對抗監(jiān)督的動因，導致食藥監(jiān)部門和公安機關始終與監(jiān)督機關存在對立和沖突。

四、行刑銜接實踐呈現(xiàn)二元格局的法治后果

行刑銜接實踐所呈現(xiàn)的合作-對立二元格局不僅加深了相關法律實施工作的復雜性，還引發(fā)了一系列的消極后果。在實踐中，上述二元格局雖然化解了早期行刑銜接工作普遍存在的“有案不移”“有案難移”等問題，卻引發(fā)了刑事司法權(quán)的過度擴張，并削弱了法律監(jiān)督機制的實際效用。

(一)“案件”聯(lián)合引發(fā)執(zhí)法和司法失范

在行刑銜接實踐中，執(zhí)法部門和公安機關通過“案前”聯(lián)合達成組織合作，并以這種合作關系為基礎促成了執(zhí)法和司法的有效銜接。這種工作模式有效糾正了行政執(zhí)法部門過去在面對涉嫌犯罪案件時的“以罰代刑”傾向[10]，也在一定程度上整合了執(zhí)法和司法體系，實現(xiàn)了案件從執(zhí)法程序到司法程序的流暢傳遞。

但是，當前的“案前”聯(lián)合模式并不完全符合行刑銜接的內(nèi)在要求。在一些個案中，執(zhí)法部門和公安機關過度依賴“案前”聯(lián)合來推進行刑銜接，這在一定程度上違背了法律程序的設計初衷。立法者和政策制定者之所以強調(diào)規(guī)范執(zhí)法與司法的銜接，原因在于執(zhí)法和司法活動在辦案程序、證據(jù)標準、組織機構(gòu)和工作方式等方面均有顯著差異。而在“案前”聯(lián)合模式中，執(zhí)法部門與公安機關的工作有高度同質(zhì)化的傾向，兩者為了實現(xiàn)協(xié)同，往往忽略了執(zhí)法和司法程序的差異性要求，進而在程序運用、證據(jù)認定和法律適用等方面出現(xiàn)混同。

具體而言，“案前”聯(lián)合本屬于行政執(zhí)法工作范疇，但由于公安機關提前進入并深度參與，行政監(jiān)管和執(zhí)法環(huán)節(jié)中便容易產(chǎn)生具體的刑事司法活動。根據(jù)法律程序的要求，公安機關在聯(lián)合執(zhí)法過程應適用初查制度，其調(diào)查行為應屬于行政執(zhí)法行為，而非刑事司法行為①目前學界對于初查制度的性質(zhì)仍然存在爭議，筆者持執(zhí)法行為說的觀點。參見:徐啟明，趙靜.論公安機關初查制度[J].山東警察學院學報，2014(1).。但在現(xiàn)實中，公安機關為了實現(xiàn)程序銜接，通常會模糊處理聯(lián)合執(zhí)法過程中的工作性質(zhì)，甚至在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中行使諸多司法權(quán)力。比如，在收集和調(diào)取證據(jù)的過程中，由于公安機關從一開始便深度參與行政執(zhí)法，與執(zhí)法部門一同開展相關人詢問、勘驗檢查、現(xiàn)場搜查等取證工作，因此能夠提前掌握證據(jù)。而基于對案情的清晰了解，公安機關可能會忽略行刑銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)換要求，將行政執(zhí)法階段獲取到的證據(jù)直接適用于刑事司法程序。在這種情況下，公安機關相當于在執(zhí)法過程中開展刑事偵查工作，擴大了初查的權(quán)限范圍。雖然跳過證據(jù)轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)并不一定會對案件的事實認定和法律適用產(chǎn)生偏差影響，但這往往會導致行刑銜接工作出現(xiàn)程序瑕疵，最終削弱刑事司法進程的合法性。

上述經(jīng)驗表明，公安機關容易在“案前”聯(lián)合過程中混淆初查和偵查的界限。按照偵辦刑事案件的相關程序規(guī)定，公安機關必須在正式立案后方能行使刑事偵查權(quán)，進而開展收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)等相關活動。而在實踐中，公安機關在立案前便深度參與案件的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，并開展了一系列實質(zhì)性的司法工作，進而造成執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的混用，而且司法權(quán)的擴張也造成了行政執(zhí)法工作的失范。執(zhí)法部門發(fā)起“案前”聯(lián)合，原本是想通過援引公安機關的職能和權(quán)威來保障行政執(zhí)法進程。但是，聯(lián)合執(zhí)法不僅為司法權(quán)的擴張?zhí)峁┝丝臻g，也使執(zhí)法部門容易在刑事偵查權(quán)的推動下越出法定軌道，甚至有可能損害執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

(二)組織對立造成監(jiān)督失靈

在早期的實踐中，檢察監(jiān)督長期處于缺位狀態(tài)，造成行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢[11]，但通過近年來多項法規(guī)制度的出臺和推行，上述問題已經(jīng)得到初步解決。對“五部門辦法”進行分析可以看出，行刑銜接中的檢察監(jiān)督制度已經(jīng)比較完善，人民檢察院在執(zhí)法和司法銜接過程中擁有了全面且實質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。人民檢察院不僅負責行使司法和執(zhí)法程序轉(zhuǎn)換的案件審查權(quán)，還能夠干預食藥監(jiān)部門和公安機關的具體法律實施活動。然而在實踐中，上述監(jiān)督制度的發(fā)揮始終受到行政和司法體制結(jié)構(gòu)的制約。由于被監(jiān)督部門與人民檢察院的沖突始終存在，加上信息不對稱所造成組織對立的深化，行刑銜接過程中的檢察監(jiān)督時常失靈。

一方面，組織對立消解了監(jiān)督機關和被監(jiān)督部門之間的合作基礎。行刑銜接強調(diào)部門間的組織合作，立法者為此制定了一系列促進部門間合作的制度。這些制度主要包括行政執(zhí)法部門、公安機關、人民檢察院、人民法院之間的線索通報、案件移送、信息共享、信息發(fā)布等工作機制。上述工作機制需要各部門相互間的積極配合，尤其需要作為監(jiān)督對象的行政執(zhí)法部門和公安機關之間的主動合作，然而由于監(jiān)管部門和公安機關始終存在組織自利性，監(jiān)督對象會因為謀求部門利益與人民檢察院形成結(jié)構(gòu)性的對立關系。這種對立狀態(tài)消解了部門間的合作基礎，導致行刑銜接的相關制度始終難以在實踐中發(fā)揮作用。合作機制的失效使得人民檢察院無法通過部門間的正常制度渠道開展監(jiān)督，實踐中的檢察監(jiān)督被扭曲為一種片面的監(jiān)督機制。這一機制不僅過度依賴監(jiān)督機關的單向度工作，而且只能依靠卷宗文書進行形式審查，檢察監(jiān)督的效力因此難以保證。

另一方面，組織對立切斷了監(jiān)督機關與被監(jiān)督部門之間的信息溝通，進而影響了部門間的相互信任。法律監(jiān)督工作依賴完善的信息機制，監(jiān)督機關需要在全面了解被監(jiān)督部門具體工作的情況下，才能有針對性地行使監(jiān)督職能。在當前的行刑銜接實踐中，案件的具體信息基本被行政執(zhí)法部門所壟斷，盡管公安機關也能夠深度參與執(zhí)法，但其與執(zhí)法部門的緊密合作關系反而強化了一線部門的信息優(yōu)勢。在上述情況下，被監(jiān)督部門出于規(guī)避監(jiān)督的動機，往往缺乏與人民檢察院開展信息溝通的積極性，而同時人民檢察院缺少深入了解執(zhí)法部門和公安機關具體工作的有效手段，監(jiān)督機關與被監(jiān)督部門的信息不對稱問題一直無法解決。信息機制的缺失限制了監(jiān)督機關的主動性，削弱了人民檢察院的監(jiān)督能力。在難以及時完整地了解監(jiān)督事務的情況下，監(jiān)督機關必然容易對監(jiān)督對象產(chǎn)生不信任感，而雙方信任度的缺失，無疑會進一步加深組織間的對立。

綜上所述，行刑銜接實踐中的法律監(jiān)督權(quán)失靈是組織機制的一個連鎖過程。基于組織自利性而形成的組織對立消解了行刑銜接的合作機制，從而塑造出一種過度依賴人民檢察院的單向監(jiān)督機制，而信息溝通機制的缺失又進一步限制了人民檢察院的監(jiān)督能力，使得行刑銜接實踐中的監(jiān)督權(quán)無法得到有效發(fā)揮?？傮w上，檢察監(jiān)督的失靈對行刑銜接的規(guī)范化進程構(gòu)成了直接障礙，失去有效監(jiān)督的行政執(zhí)法部門和公安機關更容易在銜接過程中片面追求部門利益，使法律制度的實施過程不斷偏離原定目標。

結(jié)論與啟示

本文嘗試從組織網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的視角對行政執(zhí)法與刑事司法銜接展開考察與分析，主要關注實踐中各類執(zhí)法和司法部門的組織間關系，以及組織關系對組織行為的影響。在實踐中，執(zhí)法和司法部門間的合作與對立塑造了行刑銜接的二元格局。在當前的行政和司法體制結(jié)構(gòu)下，行刑銜接實踐呈現(xiàn)二元格局有其深刻的組織原因。監(jiān)管部門和公安機關在目標責任制下?lián)碛邢嘟膲毫Γ鼈冊谌粘?zhí)法工作中實現(xiàn)聯(lián)合，達成了緊密的合作關系，而人民檢察院肩負監(jiān)督銜接運轉(zhuǎn)的職責，在體制結(jié)構(gòu)中與被監(jiān)督部門存在結(jié)構(gòu)性沖突，而且這種沖突被部門間的信息不對稱問題所激化，導致監(jiān)督機關和被監(jiān)督部門之間的對立不斷加深。上述二元格局雖然解決了早期行刑銜接工作中存在的部分問題，卻給后續(xù)的執(zhí)法和司法工作帶來了新的挑戰(zhàn)。監(jiān)管部門和公安機關之間的緊密合作關系容易造成執(zhí)法和司法程序的失范，而人民檢察院與其他部門的對立使自身在整個制度系統(tǒng)中處于孤立狀態(tài)，法律監(jiān)督權(quán)能的行使失去了組織基礎。

行刑銜接的法治后果為我們審視和反思當前的法制建設提供了有價值的參考。作為旨在提升國家打擊違法犯罪能力的一種法律運作機制，行刑銜接致力于增強執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的運行效度，進而實現(xiàn)國家權(quán)力的整合。當前的經(jīng)驗表明，完善的法規(guī)和制度僅僅是法治的必備要素之一，法律的實施必須依靠執(zhí)法和司法體制的良性運轉(zhuǎn)，尤其在行刑銜接這類涉及眾多職能部門、牽動不同組織關系的法律實踐機制中，各類公共職能部門之間保持良性互動和積極配合，既能夠有效避免法律目標在制度運轉(zhuǎn)過程中發(fā)生耗散[12]，也有利于法律制度發(fā)揮出其整體性的功效。