從“行政吸納社會”到“行政吸納服務”:中國國家-社會組織關(guān)系的變遷——以D 市S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會為例

蔡長昆，沈琪瑤

一、導論

過去幾十年間，盡管受到一定限制，中國的社會組織仍得到一定的成長和發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會問題日趨增多，公眾對公共服務的多元化需求增強，社會治理越來越需要社會組織的參與。社會組織通過政府購買服務或社會捐贈，深入?yún)⑴c國家治理，分散了政府的財政壓力和直面公眾的壓力，已成為提供社會服務、塑造國家-社會關(guān)系的重要力量[1]。其在提升政府治理能力的同時，提升了政治體制的穩(wěn)定性[2]。然而，作為有組織的社會力量，社會組織也可能帶來社會風險。社會組織的“雙重屬性”[3]決定了其與政府之間動態(tài)、復雜而又多變的關(guān)系。隨著社會組織與國家的互動逐漸開始圍繞地方政府展開，在地方，政府與社會組織之間的關(guān)系更為微妙[4]。在地方場域之內(nèi)，地方政府與社會組織之間的關(guān)系是復雜的、動態(tài)的；理解其復雜性和動態(tài)性，既是理解我國國家-社會關(guān)系的重要窗口，也是理解地方公共服務供給的關(guān)鍵。在地方，國家與社會組織之間的關(guān)系發(fā)生了什么樣的變化?這樣的變化何以發(fā)生?

在有關(guān)中國國家-社會關(guān)系的研究中，早期的分析主要依托“社會中心論”展開。但是，在我國，由于缺乏相應的社會基礎(chǔ)和制度條件，“社會中心論”遭到本土經(jīng)驗研究的挑戰(zhàn)，逐漸式微[5][6]?？禃怨夂晚n恒率先打破西方學者先入為主的偏見，基于中國本土經(jīng)驗提出了“分類控制[3]”，并進一步提出了“行政吸納社會”[7]概念，以概括中國的國家-社會組織關(guān)系。此后，更多學者從中國實踐出發(fā)，有關(guān)中國國家-社會組織關(guān)系的研究開始從結(jié)構(gòu)性地討論國家-社會關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)向國家以及社會組織的行動策略[8]。同時，由于中國現(xiàn)實的復雜性，使得一些學者開始從側(cè)重于描述國家-社會關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)形態(tài)，逐漸轉(zhuǎn)向國家-社會關(guān)系的變遷。中國國家-社會關(guān)系研究進入“叢林化”時期[5]。

總體來看，已有研究存在以下不足:首先，已有解釋框架大多是對某一時期國家-社會關(guān)系進行靜態(tài)描述，且為數(shù)不多的國家-社會關(guān)系變遷的研究也大多站在“大歷史”維度。再者，當下研究忽視了地方政府與社會組織間關(guān)系的多樣性。不同于中央政府，地方政府尤其基層政府是國家與民間社會的實踐場域[9]，社會組織在日常實踐中面對的也主要是地方政府。對于特定的地方政府而言，隨著時間的演變，政府會采取不同的策略應對特定的情境壓力，這使得地方政府與社會組織之間的關(guān)系具有多樣性和動態(tài)性。那么，在特定地方，地方政府與社會組織之間的關(guān)系會發(fā)生什么樣的變遷?如何理解這種變遷?

為了回答這些問題，本文以D 市S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(后文簡稱S 鎮(zhèn)志協(xié)或鎮(zhèn)志協(xié))為案例，對S 鎮(zhèn)志協(xié)在發(fā)展過程中S 鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)志協(xié)之間的關(guān)系變遷進行了梳理。通過這一案例，本研究發(fā)現(xiàn)，在不同階段，地方政府塑造了不同的政社關(guān)系模式。在鎮(zhèn)志協(xié)成立之初，S 鎮(zhèn)政府通過賦予其合法權(quán)并控制其組織架構(gòu)、經(jīng)費來源及日常活動，將S 鎮(zhèn)分散的民間志愿資源納入國家體制內(nèi)，此時，兩者關(guān)系表現(xiàn)為“行政吸納社會”模式。在鎮(zhèn)志協(xié)改革之后，S 鎮(zhèn)政府通過放松其控制并協(xié)助其活動的開展，滿足S 鎮(zhèn)對更多更高質(zhì)量的志愿服務的需求，此時，兩者關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓{服務”模式。研究發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化和自身工作重心的轉(zhuǎn)變，地方政府會采取差異化策略，導致其與社會組織關(guān)系的變遷。

二、結(jié)構(gòu)、策略與變遷:國家-社會組織關(guān)系研究的新方向

隨著社會組織成為重要的理解中國國家-社會關(guān)系的“錨點”，有關(guān)社會組織的研究也主要嵌入在國家-社會關(guān)系框架之下。但是，曾經(jīng)被廣為使用的用來解釋國家-社會關(guān)系的“社會中心論”受到了廣泛而深入的批評[10]?！吧鐣行恼摗睆娬{(diào)國家與社會的分離[11]，忽略了國家能力和自主性。在“社會中心論”之下，國家-社會關(guān)系或者表現(xiàn)為對抗狀態(tài)，此時，國家是社會的對立面，社會是強權(quán)下的反抗者[12][13]；或者表現(xiàn)為協(xié)商狀態(tài)[14]，此時，國家與社會之間存在著緊密的溝通與合作[15]，利益集團通過將自身利益納入國家決策中，對決策結(jié)果產(chǎn)生影響[16]。但是，在中國，政府“對社會擁有相當大的權(quán)力和權(quán)威”[17]，幾乎不存在完全獨立于國家之外的社會領(lǐng)域；同時，大多數(shù)壟斷性社會組織由政府強制建立，與西方國家所呈現(xiàn)的協(xié)商狀態(tài)存在本質(zhì)差異[11]?！吧鐣行恼摗彪m展示了兩種國家-社會關(guān)系狀態(tài)，但難以為中國國家-社會組織關(guān)系的經(jīng)驗建立充分的概念和理論基礎(chǔ)。

因此，國內(nèi)學者嘗試超越“社會中心論”，將國家?guī)Щ匮芯康闹行模仃P(guān)注國家與社會組織的互動過程和策略[7]。例如，康曉光等通過研究政府對8 類不同社會組織的不同管理手段，提出了“分類控制”的觀點，即政府在面對不同類型社會組織時，會根據(jù)其提供公共服務能力和組織性質(zhì)采取不同的管理手段，從而說明政府對社會組織的管理手段雖然多樣化，但始終著眼于自身利益最大化[3]。基于“分類控制”，更多的學者開始討論政府差異化控制的內(nèi)在機制。例如，江華等通過對比研究兩個金融行業(yè)組織政策參與案例，提出了“利益契合”分析框架:國家對社會組織的支持或限制取決于國家與社會組織的利益契合度，兩者間的互動關(guān)系是一種制度化程度低、策略性強的關(guān)系[18]。但是，僅僅從“控制”的角度來考察國家與社會組織的關(guān)系，即使在“國家主導社會”的體制中，也是片面的。實際上，在處理國家與社會組織的關(guān)系時，政府不僅采取了“被動”的“控制策略”，同時可能采取更加“積極”的“功能替代策略”，康曉光在此基礎(chǔ)上提出了“行政吸納社會”的政社關(guān)系模式[7]。通過“功能替代”，國家利用“可控的”或“無害的”的社會組織取代“自治的”或“有害的”的社會組織，使得與政府對立、違背政府利益、阻礙政府利益最大化的社會組織不可能出現(xiàn)。唐文玉認為“行政吸納社會”雖然已經(jīng)看到了政府對社會組織的“支持”，但是更多的還是強調(diào)“控制”。而在當今中國，為了增強公共服務能力，提高公共服務的質(zhì)量和水平，國家對社會組織更有可能“支持”與“配合”，即“行政吸納服務”[19]。

在國家-社會組織關(guān)系的“策略”研究中，當下研究主要關(guān)注政府的策略[7]，但是，也有學者關(guān)注強政府下社會組織的行動策略。一方面，借用波蘭尼的“嵌入性”概念，在強國家、弱社會的中國，社會組織只有“嵌入”國家中，才能獲得發(fā)展空間；另一方面，在實踐中，社會組織的發(fā)展不僅需要國家的認可，同時也需要社會的支持。據(jù)此，張緊跟提出了“雙向嵌入”的概念:社會組織“嵌入”國家以獲得合法性和資源的同時，又扎根于本土社會以獲得民眾支持，從而實現(xiàn)自主性擴展[20]。除了社會組織對國家的嵌入，政府同時通過向社會組織購買公共服務而“反嵌入”社會組織中:一方面，國家通過市場競爭為社會組織的發(fā)展提供空間和渠道，刺激社會組織的興起和發(fā)展；另一方面，國家通過直接扶持具有國家背景的社會組織甚至是官辦組織，強化了其在特定領(lǐng)域的引領(lǐng)[21]。上述概念都強調(diào)國家在權(quán)力關(guān)系中的相對優(yōu)勢地位，社會組織為了獲取合法性資源和自身發(fā)展，必須嵌入現(xiàn)有的制度環(huán)境[20]。社會組織被視為是國家的延伸，社會組織自主空間的獲得是國家選擇性讓渡的結(jié)果[22]。

無論是國家的控制策略還是社會組織的嵌入策略，最終都側(cè)重于描述國家-社會關(guān)系的某種形態(tài)，忽略了國家-社會關(guān)系的變遷。目前有關(guān)國家-社會組織關(guān)系變遷的研究大多是在“大歷史”維度上進行的。郁建興通過梳理改革開放后中國從全能主義國家到社會建設(shè)的變遷歷程，發(fā)現(xiàn)中國國家-社會關(guān)系正處于“從社會管控到社會治理”的進程之中[23]。顧昕和王旭基于2000 年前后的北京、浙江、黑龍江三省市社會團體的調(diào)查數(shù)據(jù)，將當時專業(yè)性社團與政府的關(guān)系界定為國家法團主義模式[24]；在此基礎(chǔ)上，張長東和顧昕利用北京大學公民社會團體研究中心“中國社會團體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在市場化改革和社會多元化發(fā)展的推動下，我國的行業(yè)協(xié)會和國家的關(guān)系正在從國家法團主義向社會法團主義轉(zhuǎn)型[25]。隨著政府購買公共服務成為形塑國家-社會組織關(guān)系的重要力量，“項目”成為分析政府和社會組織關(guān)系的重要研究機理。程坤鵬和徐家良通過研究社會組織在政府購買公共服務過程中采取的競爭策略，發(fā)現(xiàn)政府通過分享社會治理權(quán)力，賦予制度資源，提升了社會組織的服務能力，國家-社會組織關(guān)系逐漸從“行政吸納社會”演化到制度化的“策略性合作”關(guān)系[26]。

總體來看，當下有關(guān)中國國家-社會組織關(guān)系的研究，已經(jīng)超越了早期的“社會中心論”，并逐漸從原有的靜態(tài)的、結(jié)構(gòu)性的研究逐漸轉(zhuǎn)向策略研究和關(guān)系模式研究。但是，這些研究仍然存在一些缺陷。第一，雖然國家-社會組織關(guān)系的多樣性與復雜性已經(jīng)成為共識，但是，一方面，更多的學者站在宏觀角度，將“國家”視為單一的主體，將任何層級的政府、任何政府部門與任何社會組織的互動都視為國家-社會關(guān)系的體現(xiàn)，忽視地方國家與社會之間的多樣性。雖然有些研究已經(jīng)開始關(guān)注“地方”①例如:劉鵬通過對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府與社會組織關(guān)系進行梳理，發(fā)現(xiàn)2004 年以來，地方政府對社會組織管理政策呈現(xiàn)出“從限制走向吸納”、“從忽視走向扶持”、“從排斥走向合作”、“從抑制走向培育”等特點，從而認為地方政府對社會組織的管理策略已經(jīng)從“分類控制”轉(zhuǎn)向了“嵌入型監(jiān)管”(劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新[J].中國人民大學學報，2011(5).)，但是對于地方政府與社會組織的互動模式的變遷及其內(nèi)在機制的揭示，仍然較為缺乏。另一方面，對于中國國家-社會關(guān)系的演變，更多的學者將其視為一個線性的過程，但是，隨著國家-社會關(guān)系研究場域的“下沉”，政府和社會組織之間的關(guān)系既可能從“國家控制”轉(zhuǎn)向“社會自主”，相反的方向也有可能。正是“大歷史”和宏觀層次的研究，遮蔽了中國政社關(guān)系非線性、多樣化演進的可能性。第二，當下有關(guān)國家-社會組織關(guān)系的研究主要是結(jié)構(gòu)性和靜態(tài)的。但是，對于地方政府而言，在不同情境下，地方政府與不同社會組織之間的關(guān)系是不同的；同時，隨著時間的演變，地方政府與特定社會組織的關(guān)系也是變化的。雖然這種多樣性和動態(tài)性在學界逐漸得到關(guān)注②例如:紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”:以N 市社區(qū)社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)[J].浙江學刊，2017(1).，但總體來看，仍然較為缺乏。

總之，對于國家-社會組織關(guān)系變遷的討論大多是在“大歷史”維度和宏觀層面進行的，在地方國家，地方政府與社會組織之間關(guān)系的多樣性以及變遷，著墨甚少。地方政府與社會組織之間的關(guān)系會發(fā)生什么樣的變遷?為什么會發(fā)生這樣的變遷?為了回答這一問題，本文以D 市S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會的發(fā)展過程為例，對S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)關(guān)系的變遷進行追蹤，并對轉(zhuǎn)變發(fā)生的邏輯進行了嘗試性的解釋。

三、研究方法

本研究采用個案研究法，以D 市S 鎮(zhèn)志協(xié)為案例，對鎮(zhèn)志協(xié)在發(fā)展過程中與S 鎮(zhèn)政府所塑造的關(guān)系及其變遷進行了追蹤。志愿服務，即鄰里互助，在中國有著悠久的本土傳統(tǒng)。國家-社會關(guān)系塑造了志愿服務的模式，且這種模式隨著時間的推移發(fā)生了顯著的變化。新中國成立之后，“義務”被更多地用來描述志愿服務，其與強烈的道德責任感交織在一起。1963 年，毛澤東發(fā)起向雷鋒學習運動，志愿服務的發(fā)展得到了強有力的支持[27]。志愿服務是國家和社會不斷協(xié)商的結(jié)果，其官方目標是培養(yǎng)有意愿、有能力參與和諧社會建設(shè)的公民[28]。所以，本文選取“志愿者協(xié)會”③在有關(guān)國家與社會關(guān)系的文獻中，往往將“社會”等同于社會組織，包括“準政府組織”、“半政府組織”和“真正的非政府組織”三種類型(Whiting S H，“The politics of NGO development in China”，Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，1991，2(2).)，其中，志愿服務組織是“半政府組織”的典型代表。志愿者協(xié)會明顯不獨立于國家，在國家和政黨機構(gòu)之外或邊緣運作(Gleiss M S，S?ther E，“Approaches to civil society in authoritarian states:The case of China”，Sociology Compass，2017，11(12).)。中國最早的鎮(zhèn)志協(xié)出現(xiàn)在社區(qū)，社區(qū)鎮(zhèn)志協(xié)被認為是半官方的基層協(xié)會，鎮(zhèn)志協(xié)不僅被看作是社會服務的提供者以及國家-社會關(guān)系的調(diào)節(jié)者，同時被視作居民學習公民身份準則，塑造現(xiàn)代化公民的論壇。由此可見，作為“半政府組織”的鎮(zhèn)志協(xié)，是政府與社會組織之互動最緊密的類型，可被視為“社會”的典型案例。作為研究中國國家-社會關(guān)系變遷的案例，具有典型性。

D 市S 鎮(zhèn)志協(xié)是D 市第一個鎮(zhèn)級志愿者協(xié)會①需要說明的是，D 市作為一個地級市，在市和鎮(zhèn)之間沒有縣或者區(qū)這一層級，由于D 市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，所以，從行政層級來看，D 市的鎮(zhèn)應該等同于其他地區(qū)的區(qū)級政府。，2008 年4 月在市政府的倡導下由共青團S 鎮(zhèn)委員會建立。發(fā)展至今，S 鎮(zhèn)志協(xié)已經(jīng)從一個幾十人的小集體發(fā)展成為擁有11065 名注冊志愿者的社會團體。截止2018 年，累計志愿服務時長178845.55 小時，志愿服務組織102 個，人均志愿服務時長16.16小時，創(chuàng)建了十個品牌志愿者項目，可視為地方志愿服務發(fā)展的縮影。在這一發(fā)展過程中，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)之間的關(guān)系也發(fā)生了顯著的變遷。

為了對這一變遷過程進行深入分析，筆者于2019 年初深入S 鎮(zhèn)，進行了為期一周的田野調(diào)查，獲得了大量的一手和二手資料。其中，主要的資料包括:第一，與團鎮(zhèn)委書記、副書記以及其他相關(guān)的鎮(zhèn)政府部門、負責志愿服務的社工等進行訪談，訪談內(nèi)容主要包括鎮(zhèn)志協(xié)的建立和發(fā)展歷程，以及在不同階段鎮(zhèn)政府以及團鎮(zhèn)委扮演的角色、角色轉(zhuǎn)變的過程和原因。第二，與鎮(zhèn)志協(xié)的前會長、現(xiàn)任會長以及理事會成員和普通志愿者進行訪談，訪談的內(nèi)容主要是包括鎮(zhèn)志協(xié)的發(fā)展狀況，其組織結(jié)構(gòu)和運作情況，在不同階段與團鎮(zhèn)委的關(guān)系，這種關(guān)系是否發(fā)生了變化，以及如何發(fā)生變化?第三，調(diào)查組系統(tǒng)地搜集了大量的二手資料，包括相關(guān)政策文件、文獻檔案、S 鎮(zhèn)志愿者服務數(shù)據(jù)等，以輔助對轉(zhuǎn)變歷程的分析。

四、從“行政吸納社會”到“行政吸納服務”:S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)關(guān)系的變遷

(一)“行政吸納社會”：S 鎮(zhèn)志協(xié)成立之初的政社關(guān)系

1.志愿膨脹、政府“吸納”

中國社會組織的產(chǎn)生有“自上而下”和“自下而上”兩種類型，前者是指在政府主導或支持下建立的，具有明顯體制內(nèi)特征的社會組織；后者是指在公眾自愿的基礎(chǔ)上，由民間發(fā)起和建立、缺乏政府實質(zhì)性支持的社會組織[29][30]。不同產(chǎn)生路徑的社會組織，在政府的控制性、成員的民間性、項目的靈活性、團體的網(wǎng)絡(luò)性以及資源的多樣性方面存在明顯差異[31]。在政府主導或支持下的志愿組織，政治色彩較為濃厚，大多依靠共青團組織體系建立，主要代表黨政形象進行志愿服務。這類志愿服務組織的產(chǎn)生、生存與發(fā)展主要源于政府的職能分化和組織分化[32]，從而較多地直接承擔政府部門的職能，扮演“第二政府”“準政府”角色，早期的S 鎮(zhèn)志協(xié)即為典型。

隨著S 鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，群眾的志愿服務需求日益增長，而政府在志愿服務的供給上缺位，催生了一批自發(fā)的民間志愿組織。鎮(zhèn)志協(xié)的創(chuàng)建人Z 先生回到S 鎮(zhèn)后，開始從事心理咨詢類的志愿服務，并在當?shù)貍鞑ハ冗M的志愿服務理念。因此，民間志愿服務組織開始大量出現(xiàn)，但其與政府保持著松散的關(guān)系，鎮(zhèn)政府無法對民間志愿資源進行有效的整合和管理。

2007 年7 月27 日，共青團D 市委和D 市青年志愿者聯(lián)合會共同出臺了《D 市注冊志愿者(義工)管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》指出，各鎮(zhèn)(街道)應該普遍建立志愿服務中心，安排專人負責志愿者注冊和管理工作，并納入志愿服務工作業(yè)績的考核指標。以此為契機，2008 年4 月，S 團鎮(zhèn)委主導建立了S 鎮(zhèn)志愿服務中心，并成為其業(yè)務指導部門。鎮(zhèn)志協(xié)因此獲得了體制內(nèi)的合法身份，以及得到鎮(zhèn)政府和團鎮(zhèn)委的長期支持。

2.作為“附屬”的鎮(zhèn)志協(xié)

S 鎮(zhèn)政府十分重視鎮(zhèn)志協(xié)的成立，多次召開黨委會議研究鎮(zhèn)志協(xié)成立的籌備事宜和具體工作。領(lǐng)導班子經(jīng)過慎重考量，確立了“由團鎮(zhèn)委副書記兼任志愿服務中心會長，S 鎮(zhèn)C 村的團支部書記和創(chuàng)建人Z 先生擔任副會長，村民代表大會等機關(guān)代表擔任各部門部長”的組織結(jié)構(gòu)(圖1)。

當時的鎮(zhèn)黨委書記對團和志愿服務相當重視，十分看重志愿服務中心的組織架構(gòu)設(shè)置。他認為副會長應該由基層骨干擔任，同時還需要一個專業(yè)志愿者(IW10-0125②為作者訪談記錄編號(下同)。)。

同時，初創(chuàng)期的鎮(zhèn)志協(xié)高度依賴政府資源。鎮(zhèn)政府下?lián)艿闹驹阜展ぷ鲗ｍ椊?jīng)費由團鎮(zhèn)委管理，同時經(jīng)團鎮(zhèn)委牽線鎮(zhèn)志協(xié)在青年企業(yè)家協(xié)會中成立志愿服務隊，以獲得相應的資源(ID08-0125)。作為黨群部門，由于團鎮(zhèn)委可以通過鎮(zhèn)志協(xié)的活動擴大其社會影響力，因此，其深度介入鎮(zhèn)志協(xié)日?；顒拥慕M織、策劃和發(fā)起過程:

志愿活動發(fā)布出來，我們團鎮(zhèn)委這邊會審核它的內(nèi)容、形式等，通過審核之后，志愿服務隊就可以發(fā)出活動的鏈接，這樣志愿者們都可以在“i 志愿平臺”上看得到(ID08-0125)。

圖1 組織結(jié)構(gòu)圖①資料來源:根據(jù)筆者與S 鎮(zhèn)團鎮(zhèn)委領(lǐng)導及工作人員的訪談記錄整理。

在這一階段，團鎮(zhèn)委通過對鎮(zhèn)志協(xié)的組織結(jié)構(gòu)、資源以及日?；顒舆M行控制來引導鎮(zhèn)志協(xié)的運作，在擴大其社會影響力的同時不斷提升S 鎮(zhèn)青年人的志愿服務意識。實際上，當時的鎮(zhèn)志協(xié)已成為團鎮(zhèn)委下屬職能部門:

本質(zhì)上來說，可以說是政府部門的衍生，在活動組織、人員設(shè)置上，政府都扮演著重要的角色(IY05-0124)。

同時，通過鎮(zhèn)志協(xié)，S 鎮(zhèn)所有的志愿服務組織、志愿服務隊和志愿者都納入其管控的范圍:

志愿者要注冊，就需要先找一個歸屬組織。比如說你是志愿者，你就先要找到我們S 鎮(zhèn)志協(xié)，然后在“i 志愿平臺”注冊，那你以后就是歸鎮(zhèn)志協(xié)管了。當然志愿者也可以找其他的歸屬組織(IY01-0123)。

3.“行政吸納社會”:成立初期的鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系模式

筆者用“行政吸納社會”來概括這一階段鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系形態(tài)[7]。“行政吸納社會”中的“行政”指的是國家或者政府，在此案例中主要指鎮(zhèn)政府，作為載體的共青團S 鎮(zhèn)委員會，以及其他與鎮(zhèn)志協(xié)有關(guān)的政府部門?！拔{”指的是政府通過“控制”和“功能替代”等方式，使得與政府對立、違背政府利益、阻礙政府利益最大化的社會組織不可能出現(xiàn)[7]。在此案例中，團鎮(zhèn)委通過創(chuàng)建鎮(zhèn)志協(xié)將原先分散在民間的志愿者、志愿組織整合起來，同時利用鎮(zhèn)志協(xié)滿足S 鎮(zhèn)對志愿服務的需求，進而避免了出現(xiàn)獨立于政府的志愿組織。

“行政吸納社會”的核心是“控制”和“功能替代”。從“控制”的角度看，S 鎮(zhèn)政府通過自上而下地建立鎮(zhèn)志協(xié)，直接委派政府成員擔任理事會成員，以組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，將行政權(quán)力下沉，使得行政權(quán)力觸角延伸到S 鎮(zhèn)的每一個志愿組織和志愿者。初創(chuàng)期的鎮(zhèn)志協(xié)，經(jīng)費來源除了愛心人士的自愿捐贈之外，很大一部分直接源于政府專項資金，由團鎮(zhèn)委管理和支配。通過使用“i 志愿平臺”，將S 鎮(zhèn)所有志愿組織和志愿者集中，納入團鎮(zhèn)委的領(lǐng)導之下，監(jiān)督和管理鎮(zhèn)志協(xié)日?；顒拥膬?nèi)容和形式。除此之外，團鎮(zhèn)委作為鎮(zhèn)志協(xié)的業(yè)務指導部門，鎮(zhèn)志協(xié)需要配合團鎮(zhèn)委完成團市委在特定時期下發(fā)的志愿服務任務。在團鎮(zhèn)委的引領(lǐng)下，鎮(zhèn)志協(xié)實際上已經(jīng)成為提供志愿服務、高度依附于團鎮(zhèn)委的“派生型組織”[33]。

從“功能替代”的角度看，鎮(zhèn)志協(xié)創(chuàng)建前，S 鎮(zhèn)就已存在數(shù)量龐大而分散的志愿組織和志愿者。S 鎮(zhèn)政府建立鎮(zhèn)志協(xié)是為了通過培養(yǎng)可控的組織——鎮(zhèn)志協(xié)——實現(xiàn)對民間志愿力量的整合，通過將其納入國家體制框架，防止其成為侵蝕政府權(quán)威的力量。同時，根據(jù)市政府規(guī)定，鎮(zhèn)志協(xié)需在社會組織管理局備案，且民間志愿組織需掛靠鎮(zhèn)志協(xié)，如是，鎮(zhèn)志協(xié)代替了原有民間志愿組織的功能，消除了民間組織獨立存在的必要性，避免了獨立于政府之外社會組織的出現(xiàn)和發(fā)展。此時，被賦予組織合法性的鎮(zhèn)志協(xié)，其能力得以擴展，并獲得了參與有關(guān)政策制定的權(quán)利，但“功能替代”所帶來的能力擴展是以行政權(quán)力的“控制”性延伸為前提的。

(二)“行政吸納服務”：改革之后鎮(zhèn)志協(xié)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系

1.在控制和社會需求之間:“行政吸納社會”模式面臨的挑戰(zhàn)

政府與社會組織關(guān)系的變革是嵌入在地方國家之中的，地方經(jīng)濟社會環(huán)境的變化以及地方政府的考量會深刻影響地方政府的策略，及其和社會組織關(guān)系的變遷。隨著地方經(jīng)濟發(fā)展，2015 年，D 市外來人口數(shù)量達到了642 萬，占總?cè)丝跀?shù)量的77%，為D 市的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。經(jīng)濟社會需求的驅(qū)動，使得“服務‘外來人口'”成為新的政府議程；更好地服務于“外來人口”需要提高志愿服務的質(zhì)量。同時，志愿服務作為政府工具，既為“外來人口”提供了所需要的志愿服務，又可以將“外來人口”納入志愿服務結(jié)構(gòu)之中，降低外來人口帶來的社會失序和社會風險。

然而，要實現(xiàn)這一目標，“行政吸納社會”模式面臨很大困境。首先，真正具有“志愿精神”的志愿者和志愿組織更有可能采取“規(guī)避國家”(state avoidance)而非“聯(lián)盟國家”(state alliance)的策略[13]。其往往游離于體制外，“不愿意與政府打交道，刻意與政府保持距離(IL02-0123)”。而團鎮(zhèn)委需要將這群真正的志愿者納入管理之中，為其提供表達“志愿精神”的平臺。其次，在S 鎮(zhèn)乃至整個D 市，志愿者主要由外來人口構(gòu)成，志愿服務在很大程度上是“外來人口”服務于“外來人口”，所以，志愿者流失率較高，提供常態(tài)化、規(guī)?；闹驹阜彰媾R著挑戰(zhàn)。在“行政吸納社會”模式中，鎮(zhèn)志協(xié)缺乏自主權(quán)，也缺乏動員志愿者開展志愿服務的熱情，志愿者對組織的歸屬感低，進一步導致志愿者流失率增高，志愿服務質(zhì)量相對較低，“服務于外來人口”的目標大打折扣。

同時，2016 年全國文明城市將志愿服務納入考核指標。市級政府開始重視志愿服務工作，“志愿之城”的建設(shè)成為其目標，多樣化的志愿服務是其重要策略。于是，D 市要求鎮(zhèn)政府將志愿服務納入文明城市的創(chuàng)建，實現(xiàn)志愿服務的常態(tài)化、品牌化和長效化。一是要打造“暖流D 市”綜合活動品牌，開展各種各樣的志愿服務，形成品牌效應；二是加強志愿服務組織建設(shè)，例如志愿者驛站、示范性鎮(zhèn)志協(xié)的建設(shè)，提高志愿服務的組織能力；三是加強志愿服務標準化建設(shè)，完善信息平臺的建設(shè)和新媒體的運營，更好地運用“i 志愿平臺”①資料來源:D 市精神文明建設(shè)委員會辦公室印發(fā)的《D 市精神文明建設(shè)2017 年工作要點》。。

D 市是文明城市，所以每年都要“保牌子”。文明城市創(chuàng)建活動歸文明辦管，文明辦屬于宣傳口……交通路口有沒有志愿者站崗，車站等地方有沒有設(shè)志愿者服務站，這些指標都很重要(IY01-0123)。

當S 鎮(zhèn)政府面對D 市政府提出的“保牌子”要求時，團鎮(zhèn)委需要做出回應。然而，團鎮(zhèn)委工作人員數(shù)量有限，工作任務繁重，無力動員和組織鎮(zhèn)志協(xié)日?；顒拥拈_展，并且鎮(zhèn)政府的志愿服務專項資金不足以支撐“創(chuàng)建文明城市”對志愿服務的需求，鎮(zhèn)志協(xié)需自主解決經(jīng)費和物資問題。再者，由于以往運動式和強制性要求市民和機關(guān)人員注冊志愿者，存在大量“沉睡的、僵尸式志愿者”，而完成“創(chuàng)建文明城市”的志愿服務目標，需要動員大量真正具有“志愿精神”的志愿者參與，團鎮(zhèn)委既無資源，也無能力實現(xiàn)這一目標。

2.作為“合作伙伴”的鎮(zhèn)志協(xié)

在“更好地服務于外來人口”、完成“保牌任務”的壓力之下，2018 年1 月，以S 鎮(zhèn)志協(xié)理事會換屆為契機，鎮(zhèn)政府對S 鎮(zhèn)志協(xié)進行了改革。理事會會長仍由團鎮(zhèn)委副書記擔任外；增加一名秘書長，由創(chuàng)建志愿服務中心的一位“元老”擔任，協(xié)助會長管理鎮(zhèn)志協(xié)的各項事務；2 名常務副會長、5 名副會長以及27 名理事均由原來的機關(guān)代表替換為具有代表性的志愿者骨干。此次理事會換屆大會仍由團鎮(zhèn)委副書記主持，但鎮(zhèn)志協(xié)擁有了更多自主權(quán)；除了會長職位仍由團鎮(zhèn)委副書記擔任外，其他的理事會成員均由鎮(zhèn)志協(xié)推選。

改革之后，新項目的產(chǎn)生，首先由理事會成員提議、討論、決議，然后由會長交予團鎮(zhèn)委審核。

通過大家討論審核……再拿到上面去審核:項目能不能開展、經(jīng)費是多少、需不需要外援、需要什么流程……團鎮(zhèn)委討論之后覺得可以，我們就會層層發(fā)放任務，跟進開展工作(IL04-0124)。

項目的組織策劃也從團鎮(zhèn)委轉(zhuǎn)移到了鎮(zhèn)志協(xié)手中。項目策劃由項目負責人組織志愿者撰寫活動策劃、管理活動現(xiàn)場等。在這一過程中，團鎮(zhèn)委并不參與，更多扮演協(xié)助和“底線控制”角色。按照團鎮(zhèn)委的說法:

我們不用直接組織活動，都是鎮(zhèn)志協(xié)的人自己去組織。只是我們的理事會和一個負責志愿者服務的社工來輔助他們開展志愿者活動。如果不對勁，我就會幫他們改(IW07-0125)。

改革后，團鎮(zhèn)委的角色從對志愿服務活動的“大包大攬”和對活動內(nèi)容的嚴格監(jiān)督與管控轉(zhuǎn)向“幕后”，協(xié)助鎮(zhèn)志協(xié)活動的開展。例如，鎮(zhèn)志協(xié)開展活動時需要其他政府的配合(例如提供場地)，但鎮(zhèn)志協(xié)很難調(diào)動其他政府部門資源，此時，團鎮(zhèn)委則代為出面協(xié)調(diào)。

我們鎮(zhèn)志協(xié)掛在團鎮(zhèn)委的下面，團鎮(zhèn)委就會給我們提供相應的保障，比如我們需要城管、交警、婦聯(lián)的配合，我們就是靠團鎮(zhèn)委去溝通、協(xié)調(diào)(IL03-0124)。

此外，團鎮(zhèn)委也會為鎮(zhèn)志協(xié)提供必要的物資，以確保其日常活動的順利開展。

團鎮(zhèn)委還是鎮(zhèn)志協(xié)開展活動的信息源。以“微心愿”①S 鎮(zhèn)志協(xié)的“微心愿”項目創(chuàng)建于2016 年，針對S 鎮(zhèn)的青少年，滿足他們300 元以內(nèi)的心愿，讓他們感受來自社會的關(guān)懷和正能量。同時聯(lián)合S 鎮(zhèn)XGR 服務管理中心的社工一起開展關(guān)愛外來人口困難家庭活動，定期進行愛心探訪。目前，已累計幫助85 個青少年學生，志愿服務時數(shù)372 小時；累計探訪外來人口家庭近70 戶，志愿服務時數(shù)近586 小時。項目為例。在“微心愿”開展的過程中，“微心愿”的案例主要來源于“S 鎮(zhèn)XGR 服務管理中心”②D 市XGR 服務管理局是D 市人民政府的下屬部門，專門負責管理有關(guān)D 市外來人口的事務。S 鎮(zhèn)XGR 服務管理中心是D 市XGR 服務管理局在鎮(zhèn)階設(shè)立的分屬機構(gòu)。，案例信息經(jīng)社工傳到團鎮(zhèn)委再到項目負責人或者直接傳給項目負責人。此外，志愿者會聯(lián)合“S 鎮(zhèn)XGR 服務管理中心”的社工一起開展關(guān)愛外來人口困難家庭活動，定期進行家庭探訪。在“微心愿”項目負責人看來:

XGR 服務管理中心的社工，掌握著很多需要服務的群體信息，也掌握了很多有能力提供服務的組織信息。另外，每個社區(qū)都有一個社區(qū)服務中心，他們都會有人跟進，如果他們有需求就會聯(lián)系我們，看能否幫到他們(IL04-0124)。

除了XGR 管理服務中心之外，民政局、婦聯(lián)等也是鎮(zhèn)志協(xié)的重要信息來源。

隨著團鎮(zhèn)委從“臺前”退居“幕后”，鎮(zhèn)志協(xié)的角色也從政府的“手”轉(zhuǎn)為政府的“幫手”。這種“幫手”主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，在特定時節(jié)，團市委會給團鎮(zhèn)委發(fā)布相應的志愿服務任務，此類志愿服務已經(jīng)屬于鎮(zhèn)志協(xié)的日?；顒臃懂?。

例如，春運的時候就會讓我們做春運志愿服務，每個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)志協(xié)都要做，也不算是強制的發(fā)布任務……因為他發(fā)下來的文件每年差不多都是這樣的，所以我們就知道這個月應該要做什么事情了……因為有規(guī)律，所以大家就會提前做準備(IW07-0125)。

另一方面，鎮(zhèn)政府其他部門對志愿服務也有特定的需求，一旦有相應的需求，其他部門也會向團鎮(zhèn)委求助，團鎮(zhèn)委動員志愿者組織和志愿者滿足這些需求。

他們需要找志愿者就會找我?guī)兔?。隔壁體育中心就經(jīng)常找我們……他們?nèi)绻枰驹刚叩脑挾紩椅規(guī)兔?W07-0125)。

在與鎮(zhèn)志協(xié)理事和志愿者訪談過程中，他們多次表達了“政府是我們的強有力的保障”“我們做活動肯定是不能給政府惹麻煩的”這樣的觀點。所有的受訪者都有強烈的“底線意識”，清楚地了解組織志愿服務的邊界，自覺將志愿服務活動限定在政府許可范圍內(nèi)。在志愿服務的積極分子看來:

覺得沒什么把握的事情我們肯定是不會去做……比如違規(guī)、違法或者犯罪的事情?；蛘撸瑥奈覀兊慕嵌葋碇v可能會對服務對象產(chǎn)生一些負面影響，(這樣的)事情我們肯定不會去做。有政治敏感性的事情我們絕對不會去做(IL03-0124)。

3.“行政吸納服務”:改革后鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系模式

隨著鎮(zhèn)志協(xié)成為鎮(zhèn)政府的“幫手”，鎮(zhèn)志協(xié)和鎮(zhèn)政府逐漸成為了“合作伙伴”。改革后的團鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系，可界定為“行政吸納服務”[19]?！靶姓{服務”中的“行政”與“行政吸納社會”中的“行政”意義相同；“吸納”指的是政府通過支持社會組織的發(fā)展并給與其一定的發(fā)展空間，使其能夠提供更好的公共服務，成為政府的“幫手”?！胺铡敝傅氖巧鐣M織能夠提供的公共服務或擁有的公共服務資源，即S 鎮(zhèn)志協(xié)能夠提供的志愿服務和擁有的志愿服務資源。在這種關(guān)系中，核心的互動機制是政府與社會組織之間的相互“支持”和“配合”。

從“支持”來看，S 鎮(zhèn)政府將組織架構(gòu)的決定權(quán)歸還鎮(zhèn)志協(xié)，并放松對其日?；顒拥目刂?，更多扮演協(xié)助的角色，并成為其強有力的保障，提供更多更高質(zhì)量的志愿服務。其主要表現(xiàn)為為志協(xié)的日?；顒犹峁┙?jīng)費、物資、場地以及案例信息等。團鎮(zhèn)委對鎮(zhèn)志協(xié)的“控制”也從改革之前的全方位的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈拙€控制，即保證志愿服務活動的開展不違反法律法規(guī)、不會產(chǎn)生壞的社會影響、不給政府“制造麻煩”。

作為“支持”的交換，鎮(zhèn)志協(xié)需要“配合”政府的工作，滿足其對志愿服務的需求。鎮(zhèn)志協(xié)需要接受團鎮(zhèn)委、團市委下達的志愿服務任務，同時在團鎮(zhèn)委的協(xié)調(diào)下為其他政府部門“幫忙”。同時，鎮(zhèn)志協(xié)也會將活動限定在國家認可的范圍之內(nèi)?？傮w來看，鎮(zhèn)志協(xié)主要充當鎮(zhèn)政府在志愿服務方面的“幫手”，扮演“拾遺補缺”的輔助角色。

總體而言，“支持”與“配合”也是團鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)志協(xié)之間資源依賴的表現(xiàn)。團鎮(zhèn)委通過給予鎮(zhèn)志協(xié)以合法性和相應的資源，并給予其可控范圍內(nèi)的自主權(quán)，實現(xiàn)了S 鎮(zhèn)志愿資源的整合，提高了志愿服務的質(zhì)量和水平，增強了其提供公共服務的能力、業(yè)績和威望；同時，鎮(zhèn)志協(xié)也獲得了生存和發(fā)展的必要資源、政府支持和一定的自主權(quán)，有利于其提高提供志愿服務的質(zhì)量，實現(xiàn)鎮(zhèn)志協(xié)的發(fā)展壯大。

(三)小結(jié)

對于政府而言，社會組織具有“雙重屬性”:一方面，社會組織可以提供公共服務，輔助政府履行政府職能；另一方面，社會組織所擁有的組織能力，對政府而言是潛在的挑戰(zhàn)力量。國家既需要社會組織提供公共服務，實現(xiàn)社會治理，又需要對其進行管控以規(guī)避其社會風險。于是，針對不同的社會組織，國家會采取不同的策略。但是，與“分類控制”所假設(shè)的針對特定的社會組織所采取的“靜態(tài)”的控制機制不同，與“政社關(guān)系”的線性發(fā)展假設(shè)也不同，隨著時間的演變，對于地方政府而言，由于外部環(huán)境的變化，即使針對同一社會組織，政府也會策略性地改變其治理結(jié)構(gòu)。

S 鎮(zhèn)政府最初成立鎮(zhèn)志協(xié)，一方面是為了完成上級政府下達的任務，但更主要的目的在于動員和整合S 鎮(zhèn)的志愿服務資源。S 鎮(zhèn)政府因受制于其“官方”形象，更傾向于利用鎮(zhèn)志協(xié)這一民間身份，將民間志愿組織和分散的志愿者納入國家體制框架中，防止出現(xiàn)不可控的風險，同時保持公眾對鎮(zhèn)志協(xié)的社會認同[34]。為了更好地實現(xiàn)這一目標，S 鎮(zhèn)政府需要將鎮(zhèn)志協(xié)置于自身管理之下，采取“行政吸納社會”模式。這主要表現(xiàn)為:政府對鎮(zhèn)志協(xié)組織結(jié)構(gòu)的控制；政府直接任命理事會的成員，理事會成員均由政府人員構(gòu)成；政府對鎮(zhèn)志協(xié)日常志愿服務活動的干預。

然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和外來人口的增多，為了讓“外來人口”擁有更多的歸屬感，為了滿足S 鎮(zhèn)對于更多更高質(zhì)量志愿服務的需求，為了完成上級交付的志愿服務任務，S 鎮(zhèn)開始優(yōu)先考慮社會組織的“提供公共服務并幫助政府解決社會問題”這一屬性，降低對志愿組織的控制程度，從而使“行政吸納社會”轉(zhuǎn)變與“行政吸納服務”模式。

在“行政吸納服務”模式中，團鎮(zhèn)委雖然仍處于主導地位，但更多扮演“支持”的角色。其主要表現(xiàn)為:政府放松對鎮(zhèn)志協(xié)組織架構(gòu)的控制，將決定權(quán)交予鎮(zhèn)志協(xié)；不干預并協(xié)助鎮(zhèn)志協(xié)開展日常志愿服務活動。此時，政府對鎮(zhèn)志協(xié)仍然沒有脫離控制或者吸納的邏輯，但這種控制更多表現(xiàn)為底線控制，確保鎮(zhèn)志協(xié)不會違背國家的基本意識形態(tài)和法律法規(guī)。

五、結(jié)論與討論

在中國，隨著地方在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演越來越重要的角色，地方政府被賦予了更多的社會發(fā)展責任。給定社會組織在地方社會發(fā)展中可能扮演的多重角色，地方政府在與社會組織互動的過程中，會呈現(xiàn)多樣化的關(guān)系模式。如何理解這一動態(tài)性和多樣性，是認識當代中國國家-社會關(guān)系的一大挑戰(zhàn)。當前國家-社會關(guān)系研究逐漸從結(jié)構(gòu)論爭轉(zhuǎn)移到了主體-行動策略研究，提出了“分類控制[3]”“行政吸納社會[7]”“行政吸納服務[19]”“雙向嵌入[8]”等解釋框架。但是，目前有關(guān)國家-社會關(guān)系研究大多聚焦于宏觀層面和“大歷史”維度，將國家-社會組織關(guān)系的要么視為靜態(tài)的，要么視為線性的，無法解釋地方政府與社會關(guān)系的多樣性和動態(tài)性。

本文通過考察S 鎮(zhèn)志愿者協(xié)會與S 鎮(zhèn)政府關(guān)系的演變，揭示了兩者關(guān)系由“行政吸納社會”到“行政吸納服務”模式的轉(zhuǎn)變過程及其原因。這一案例說明，首先，中國國家-社會關(guān)系是一個動態(tài)、復雜和多變的過程。與既有研究相比，本文從地方的角度而非在宏觀的、歷史的維度上來考察中國國家-社會關(guān)系的變遷，將視線聚焦于地方政府與社會組織關(guān)系，討論地方國家-社會關(guān)系的變遷及原因。對于特定的地方政府，在不同的情境下，會發(fā)展出多樣化的地方國家-社會組織關(guān)系。地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟社會環(huán)境的改變以及任務環(huán)境的改變，策略性的改變政府-社會組織之間的關(guān)系。但是，需要注意的是，S 鎮(zhèn)政府對鎮(zhèn)志協(xié)從“高控制”到“高支持”的轉(zhuǎn)變，并不代表歷史的演進方向；事實上，在地方，逆向演進同樣存在。

其次，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)的關(guān)系之所以發(fā)生轉(zhuǎn)變，在于政府基于“服務于‘外來人口'”和“保住‘文明城市'的牌子”的目標，以及對更多更高質(zhì)量的志愿服務的需要。經(jīng)濟社會需求的轉(zhuǎn)變，以及地方政府議程的轉(zhuǎn)變，是理解這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。這說明，社會動員能力較弱的政府部門會根據(jù)地方的經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及自身的工作重心，選擇放松對社會組織的“控制”，“支持”社會組織提供政府無力提供的公共服務，解決其需要解決但是解決不了的社會問題。一方面，地方經(jīng)濟社會需求的變化，某些政府無力承擔的公共服務為社會組織的發(fā)展提供了機會；相對豐富的社會資源也為社會組織提供了更豐饒的土壤。另一方面，政府和社會組織的功能差異導致兩者在特定公共服務領(lǐng)域的注意力分配存在差異，為順利完成目標，政府在可控范圍內(nèi)更愿意優(yōu)先考慮社會組織的“服務”屬性，與社會組織進行合作，協(xié)助其完成任務。

但是，本文對中國國家-社會組織關(guān)系的研究也面臨不少缺陷。首先，本文采取單案例研究，這既是優(yōu)勢又是挑戰(zhàn)。優(yōu)勢在于，其可以深入地方國家的肌理之中，理解其變遷的地方性和特殊性邏輯；挑戰(zhàn)在于，單案例所獲得的“變遷”可能是特定的，給定變遷過程的非線性和多樣性，其外部效度存疑。其次，促使國家-社會組織關(guān)系轉(zhuǎn)變的原因是非常復雜的，依靠單一案例發(fā)現(xiàn)所有轉(zhuǎn)變的原因是不現(xiàn)實的。單案例研究的“機制”雖然可以為這一“黑箱”的打開提供指引，但是更多的原因以及這些因素如何組合引致地方政社關(guān)系的何種變遷，這仍然是一個未解的難題。

這也說明需要更多的案例研究才能理解這一復雜的畫面。一方面，需要更多的案例比較以揭示出轉(zhuǎn)變的方向、邏輯和結(jié)構(gòu)；另一方面，需要更多的比較研究來尋找“轉(zhuǎn)變”的多因素及其組合動力學。最后，需要進一步討論的是，一旦將國家-社會關(guān)系視為一個動態(tài)過程，S 鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志協(xié)現(xiàn)存的“行政吸納服務”關(guān)系模式是否會轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓{社會”模式，或者發(fā)展為另一種新型關(guān)系模式?這些問題的解答，需要更為深入的研究與思考。