1986—2018年我國扶貧檔案研究綜述

周 倩 唐偉鵬

（云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院 昆明 650091）

1 引言

我國的扶貧開發(fā)工作最早是在上世紀(jì)80年代中期正式展開，工作開展以來形成了大量具有保存價(jià)值的各種形式和載體的歷史記錄，這便是扶貧檔案。扶貧檔案能對(duì)扶貧工作進(jìn)行客觀、真實(shí)、全面的反映，在記錄歷史、服務(wù)現(xiàn)實(shí)和指導(dǎo)未來方面發(fā)揮十分重要的作用，是扶貧工作的重要成果。筆者于2019年3月，在中國知網(wǎng)期刊論文數(shù)據(jù)庫、博碩士論文數(shù)據(jù)庫以“主題=(扶貧+脫貧)*檔案”為檢索式，以1986—2018年為時(shí)間范圍進(jìn)行精確檢索，經(jīng)篩選(篩除與主題無關(guān)的文章和新聞報(bào)道類的文章)檢出期刊論文96 篇，碩士論文2 篇，博士論文0 篇，共98 篇。

2 扶貧檔案研究文獻(xiàn)的內(nèi)容分析

2.1 扶貧檔案的基礎(chǔ)理論研究

2.1.1 扶貧檔案的定義與內(nèi)容 “扶貧檔案”這一說法最早見于1986年，劉國卿認(rèn)為扶貧檔案是指在扶貧工作中形成的具有保存價(jià)值的文件材料[1]，此后學(xué)者的觀點(diǎn)都一脈相承，在此基礎(chǔ)上細(xì)化其內(nèi)涵。2016年，《國家檔案局 國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)<精準(zhǔn)扶貧檔案管理辦法>的通知》(檔發(fā)〔2016〕13 號(hào))(以下簡稱《辦法》)

對(duì)精準(zhǔn)扶貧檔案定義為在精準(zhǔn)扶貧工作中形成的，對(duì)國家、社會(huì)有保存價(jià)值的文字、圖表、音像、電子數(shù)據(jù)等各種形式和載體的歷史記錄[2]。

對(duì)扶貧檔案的內(nèi)容，20 世紀(jì)90年代的相關(guān)研究通常認(rèn)為扶貧檔案主要包括扶貧工作往來的公文、反映扶貧紀(jì)實(shí)的文件，如劉竹娟認(rèn)為扶貧檔案不僅包括實(shí)施扶貧開發(fā)項(xiàng)目的公文，還包括扶貧開發(fā)項(xiàng)目的調(diào)查材料、總體規(guī)劃與實(shí)施計(jì)劃及成果報(bào)告[3]。包翠梅認(rèn)為扶貧檔案包括扶貧文書、扶貧科技文獻(xiàn)材料、扶貧統(tǒng)計(jì)材料、會(huì)計(jì)材料[4]。近年來，賈麗君認(rèn)為其內(nèi)容包括在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧過程中產(chǎn)生的所有具有保存價(jià)值的記錄[5]。呂莎采納了《辦法》規(guī)定的內(nèi)容，認(rèn)為包括綜合類、精準(zhǔn)識(shí)別類、精準(zhǔn)施策類、精準(zhǔn)脫貧類四類的檔案[6]，即按照扶貧工作的具體環(huán)節(jié)產(chǎn)生的檔案進(jìn)行分類，并愈細(xì)化了扶貧檔案的內(nèi)容范圍。

2.1.2 扶貧檔案的意義與作用 隋鳳榮認(rèn)為通過分析扶貧檔案資料，能找到貧困的根源，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，為有關(guān)部門和人員提供檔案信息資料的利用服務(wù)，從而保障扶貧工作的健康持續(xù)發(fā)展[7]。李穎指出必須對(duì)扶貧檔案實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資源精確化配置、對(duì)扶貧目標(biāo)精細(xì)化管理、對(duì)脫貧責(zé)任精準(zhǔn)化考核，確保扶貧工作的實(shí)效[8]。季偉則強(qiáng)調(diào)了扶貧檔案在反映扶貧資金使用中的憑證作用，有據(jù)可查、有憑可依,扶貧工作才能得到有效的資金支持[9]?？偨Y(jié)起來，扶貧檔案的意義與作用無非是三點(diǎn)：一是通過建檔立卡為每戶貧困戶建立扶貧檔案，反映了該地區(qū)貧困人口的基本情況，是開展扶貧工作的基礎(chǔ)；二是扶貧檔案需要根據(jù)貧困人口情況變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新,更新后的檔案便成為扶貧措施改動(dòng)的依據(jù),能幫助有關(guān)部門及時(shí)掌握貧困戶生產(chǎn)生活現(xiàn)狀和致貧原因,因戶因人制訂幫扶計(jì)劃,落實(shí)幫扶措施；三是將扶貧項(xiàng)目落實(shí)資金支出流動(dòng)過程產(chǎn)生的各種憑證性材料歸檔，并將記錄扶貧過程的聲像資料保存下來，這些檔案都是反映扶貧問題和取得成效的原始憑證，能保證扶貧工作持續(xù)順利開展。

2.2 全國各地扶貧檔案工作的問題與經(jīng)驗(yàn)

國家檔案局、國務(wù)院扶貧辦根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》和國家有關(guān)扶貧工作規(guī)定，結(jié)合扶貧開發(fā)工作實(shí)際，聯(lián)合出臺(tái)了《辦法》，該辦法正文共20條，內(nèi)容涉及辦法制定的目的、精準(zhǔn)扶貧檔案定義、管理機(jī)制、歸檔范圍、整理要求、保管要求、保管期限、檔案利用、統(tǒng)計(jì)制度、信息化管理、保密要求、移交程序、移交要求、違反檔案規(guī)定承擔(dān)的責(zé)任等，使精準(zhǔn)扶貧檔案各項(xiàng)工作做到了有法可依[10]。

伴隨著該辦法的出臺(tái)，其他地區(qū)性的扶貧檔案管理辦法也相繼出臺(tái)，如陜西、江西、內(nèi)蒙古、山東、云南、貴州、四川等地?fù)?jù)此相繼頒布了符合本地區(qū)情況的地方性扶貧檔案管理實(shí)施的意見、細(xì)則及辦法。以四川為例，四川專門針對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目檔案的規(guī)范管理，出臺(tái)了《四川省扶貧開發(fā)項(xiàng)目檔案管理細(xì)則》，并隨細(xì)則一并印發(fā)了《扶貧開發(fā)項(xiàng)目文件材料歸檔范圍和檔案保管期限參考表》《扶貧項(xiàng)目建設(shè)類檔案整理細(xì)則》。

在國家層面以及各地區(qū)層面的扶貧檔案管理辦法的指導(dǎo)下，扶貧檔案工作在全國各地逐步開展起來?？v觀相關(guān)研究，目前沒有學(xué)者研究全國宏觀的檔案工作開展現(xiàn)狀，均是關(guān)于各地的一些扶貧檔案工作基本情況、存在的問題以及獲得的成效、經(jīng)驗(yàn)的研究。張玲集中調(diào)研了河北目前的扶貧檔案工作開展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在辦法頒布前河北各地的扶貧檔案管理各自為政，管理方法標(biāo)準(zhǔn)不一，造成了許多扶貧檔案流失，直到辦法頒布后仍有許多遺留問題未能解決[11]。曾澤蘭肯定了四川瀘州目前在創(chuàng)建扶貧檔案規(guī)范化管理單位的工作，但也表示存在扶貧開發(fā)項(xiàng)目檔案工作推進(jìn)力度、信息化程度不足，對(duì)辦法的學(xué)習(xí)理解不夠深入而導(dǎo)致出現(xiàn)扶貧檔案工作驗(yàn)收不合格的情況等問題[12]。洛旭在研究青海扶貧檔案工作與楊玉蓮在研究黑龍江扶貧檔案工作現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)的問題類似，都指出存在當(dāng)?shù)氐姆鲐殭n案工作設(shè)施不完善、信息化程度不高、精細(xì)化程度不夠等問題[13，14]。陸俊先則關(guān)注廣西的基層扶貧檔案工作，指出基層扶貧檔案工作由于基礎(chǔ)設(shè)施不健全，受扶貧點(diǎn)比較分散的制約，建檔立卡存在延時(shí)或者資料不全的問題，影響扶貧數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)利用[15]。

此外，也有學(xué)者系統(tǒng)研究個(gè)別地區(qū)扶貧檔案工作建設(shè)成效突出的經(jīng)驗(yàn)方法。湛許業(yè)闡釋了湖北新晃縣采取建整扶貧與建檔工作一起抓的辦法,將建檔工作作為駐村工作隊(duì)年終考核驗(yàn)收目標(biāo)之一,取得了顯著的效果[16]。丁偉闡釋了山東五蓮縣創(chuàng)新推出了“三專一免”健康扶貧和“一檔四全”教育扶貧機(jī)制，為患病貧困人口和貧困戶家庭學(xué)生建立專門檔案，實(shí)施針對(duì)性幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、不落一人[17]。張素禎則闡釋了山東新泰市立足扶貧工作實(shí)際，構(gòu)建管理聯(lián)動(dòng)化、建檔精準(zhǔn)化、記錄全程化、服務(wù)系統(tǒng)化的扶貧檔案管理四化體系，為扶貧脫貧提供了精確的資料基礎(chǔ)支撐，有力推動(dòng)了全市脫貧攻堅(jiān)工作深入開展[18]。柘文君闡釋了重慶石柱縣通過強(qiáng)化扶貧檔案的綜合利用服務(wù)，剖析了當(dāng)?shù)刂仑毜母?，找到了?dāng)?shù)氐目衫觅Y源優(yōu)勢(shì)，合理制訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全縣整村脫貧[19]。

2.3 扶貧檔案工作具體實(shí)踐

2.3.1 扶貧檔案的建檔 扶貧檔案建檔是扶貧工作的首要步驟與開展基礎(chǔ)，建檔的質(zhì)量決定著扶貧檔案開發(fā)利用的水平，高質(zhì)量的建檔是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必要保障。吳曉威在《精準(zhǔn)扶貧建檔問題研究——以廣西壯族自治區(qū)為例》一文中提出廣西檔案局與扶貧辦通過下發(fā)文件的方式規(guī)定了精準(zhǔn)扶貧檔案建檔的基本原則、組織保障、歸檔范圍、分類方案、整理規(guī)則、保管期限、考核指標(biāo)等細(xì)則，使建檔工作方向明確[20]。王琰提出在建檔階段應(yīng)根據(jù)規(guī)章制度精準(zhǔn)識(shí)別檔案的真實(shí)性與完整性，例如考核反映居民收入的量化文字和圖片等，依據(jù)識(shí)別結(jié)果判斷是否建檔[21]。張航認(rèn)為扶貧檔案建檔過程中檔案信息的采集要全面，以貧困戶的信息采集為例，檔案中至少需要包括反映貧困戶家庭情況的材料(如家庭中勞動(dòng)、上學(xué)、傷殘各方面的人數(shù))、貧困戶的貧困申請(qǐng)表及其他相關(guān)材料、貧困評(píng)議過程中的會(huì)議記錄、扶貧信息采集表(記錄了扶貧類型和致貧原因等信息的表格)、全村貧困戶花名冊(cè)五種材料[22]。

2.3.2 扶貧檔案的整理 原有的扶貧檔案整理模式主要有兩種方式：一是依照上級(jí)的文件精神，結(jié)合一段時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)工作，將各個(gè)時(shí)期產(chǎn)生的文件材料，劃分地域，分別整理匯總資料。二是根據(jù)扶貧政策的不同，比如教育扶貧、醫(yī)療扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、兜底扶貧等，按照不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分別整理匯總資料。這兩種方式帶來的結(jié)果是使戰(zhàn)斗在扶貧一線的工作人員，每天要整理大量的報(bào)表、數(shù)據(jù)、資料、照片，扶貧辦也要處理海量數(shù)據(jù)。對(duì)于使用傳統(tǒng)管理模式整理的文件材料即使歸檔后也未能真正得到利用，隨著時(shí)間的推移就被遺忘，等到遇上上級(jí)檢查和驗(yàn)收時(shí)又得重新整理。

曲孟國對(duì)山東省煙臺(tái)市的扶貧檔案整理步驟做了詳細(xì)的介紹：煙臺(tái)市初步形成了根據(jù)文件材料所屬的性質(zhì)，確定不同整理方案的工作思路。屬于文書方面的材料歸入文書檔案進(jìn)行統(tǒng)一整理，不再單獨(dú)設(shè)置類別(如果數(shù)量多，可以獨(dú)立裝盒，以示區(qū)分)。分屬扶貧項(xiàng)目檔案、扶貧資金(會(huì)計(jì))檔案、照片檔案、電子檔案的，應(yīng)納入單位檔案整理體系之中，依據(jù)需要判斷是否增設(shè)類目。根據(jù)調(diào)整后的類目體系，進(jìn)行統(tǒng)一整理，統(tǒng)一編號(hào)[23]。王富忠介紹了河南省濮陽縣的整理方法，精準(zhǔn)扶貧檔案在縣級(jí)(含縣級(jí))以下可以分縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)整理，按照檔案的性質(zhì)，大致可以將其分為綜合管理類檔案、項(xiàng)目類檔案、會(huì)計(jì)檔案類、一戶一檔類檔案，每類檔案對(duì)應(yīng)國家出臺(tái)的相應(yīng)的檔案管理辦法進(jìn)行整理，如一戶一檔類檔案采取“一盒一卷”或“一戶一袋”的方法，按照精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧三個(gè)類型的檔案材料分別歸檔，再在這三個(gè)屬類下按照文件形成時(shí)間的先后順序進(jìn)行排列[24]。吳曉威認(rèn)為應(yīng)分別在縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)級(jí)別的地區(qū)建立精準(zhǔn)扶貧檔案整理示范點(diǎn)，其他地區(qū)可參照同級(jí)樣本地區(qū)制定的歸檔清單和整理規(guī)則進(jìn)行檔案整理，保障檔案整理工作的統(tǒng)一性與規(guī)范性[20]。王珺表示可通過應(yīng)用“扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)”提高基層工作人員檔案整理的質(zhì)量水平與工作效率，從而能更快更好地精準(zhǔn)扶貧[25]。

2.3.3 扶貧檔案的開發(fā)利用 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，讓扶貧走上“云端”是目前的研究熱點(diǎn)之一，但是檔案界在這方面的研究成果很少。李昕陽認(rèn)為“優(yōu)化檔案信息情報(bào)資料收集結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村扶貧開發(fā)工作檔案信息情報(bào)資料的收集力度，建立一個(gè)跨系統(tǒng)、權(quán)威的全國性和區(qū)域性的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作檔案信息情報(bào)資料網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化機(jī)構(gòu)中心實(shí)體成為當(dāng)前的首要任務(wù)”[26]，以數(shù)字化高速公路的開通為前提，以收藏扶貧檔案信息情報(bào)資料卷宗數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)機(jī)、卷宗聯(lián)機(jī)編目系統(tǒng)和互覽系統(tǒng)，進(jìn)行二次檔案信息情報(bào)資料編制，對(duì)檔案信息情報(bào)資料進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)換，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，以此能夠面對(duì)用戶實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的參考咨詢服務(wù)，通過數(shù)據(jù)分析讓精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)施策。趙滟提出讓云計(jì)算運(yùn)用于農(nóng)村扶貧開發(fā)檔案管理上，提高檔案信息數(shù)據(jù)的處理能力，為扶貧開發(fā)資金的使用和項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)支持，同時(shí)能對(duì)扶貧工作實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理，建立適當(dāng)?shù)奶蕴屯顺鰴C(jī)制，對(duì)已經(jīng)脫貧致富的進(jìn)行清理，維護(hù)制度的公平[27]。

3 關(guān)于扶貧檔案研究的不足

3.1 缺乏從國家戰(zhàn)略出發(fā)的宏觀理論與實(shí)踐研究

縱覽相關(guān)研究，闡釋調(diào)查研究個(gè)別地區(qū)扶貧檔案工作的經(jīng)驗(yàn)做法、提出見解和建議的實(shí)踐性文章數(shù)量較多，帶有明顯的地域性特征，且只是簡單闡釋具體實(shí)踐做法，缺乏深層次的理論支撐研究，使得研究成果的應(yīng)用具有局限性。并且還缺乏從國家戰(zhàn)略出發(fā)，對(duì)全國目前宏觀的扶貧檔案工作總的形勢(shì)和發(fā)展的理論與實(shí)踐研究，如：國家扶貧政策、扶貧工作實(shí)踐是如何與扶貧檔案工作相輔相成？扶貧檔案工作在國家整體扶貧戰(zhàn)略中扮演著怎樣的角色？扶貧檔案工作實(shí)踐的理論支撐為何？實(shí)現(xiàn)了怎樣獨(dú)一無二的價(jià)值與作用？如何服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)？這一系列宏觀戰(zhàn)略問題仍是研究空白。

3.2 針對(duì)扶貧檔案工作實(shí)踐提出的問題與對(duì)策研究較淺顯

針對(duì)扶貧檔案的管理中存在的問題提出解決對(duì)策這類主題的文獻(xiàn)數(shù)量也較多，而且多數(shù)觀點(diǎn)雷同，提出的問題幾乎是常態(tài)的問題，例如扶貧檔案工作不受重視、資金匱乏、庫房設(shè)施落后、人才緊缺等，但這些問題隨著扶貧工作深入推進(jìn)，各地各項(xiàng)扶貧檔案工作辦法出臺(tái)，終究會(huì)得到解決。而且提出的對(duì)策也泛泛而談，比較理想化，通常需要很長一段時(shí)間才能解決，例如完善相關(guān)政策法規(guī)、培養(yǎng)相關(guān)干部人才等，并未分清輕重緩急，對(duì)癥下藥。所以研究當(dāng)下扶貧檔案工作實(shí)踐中出現(xiàn)的需要迫切解決的問題的文獻(xiàn)較少，真正剖析出存在問題的根源，并提出一針見血、有針對(duì)性強(qiáng)的解決對(duì)策的相關(guān)研究甚少。

3.3 研究扶貧檔案管理實(shí)踐的內(nèi)容較為單一陳舊

對(duì)紙質(zhì)載體的扶貧檔案整理方法、管理模式的研究幾乎占了90%，而對(duì)其他新型載體尤其是電子扶貧檔案、信息化與數(shù)據(jù)化的扶貧檔案開發(fā)利用服務(wù)等的研究很少。在實(shí)踐上，目前全國許多地區(qū)，如貴州、湖北、重慶、湖南、四川、甘肅等地已經(jīng)開啟了大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧的新模式，扶貧檔案管理早就步入信息化、數(shù)據(jù)化階段，并且取得了突出的成效，然而檔案界在這方面的理論研究寥寥無幾，理論研究落后于實(shí)踐。

4 研究展望

通過梳理1986-2018年關(guān)于我國扶貧檔案的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，該領(lǐng)域的研究已經(jīng)引起檔案界的重視，但在理論研究和實(shí)踐層面還存在許多的不足。研究者們今后可緊跟當(dāng)前國家扶貧工作的趨勢(shì)和時(shí)代的發(fā)展，多加強(qiáng)研究宏觀層面、戰(zhàn)略層面的扶貧檔案工作研究，保障研究的系統(tǒng)性、全面性、整體性；立足扶貧檔案工作實(shí)踐中的問題，提出可操作性強(qiáng)的、具體的解決對(duì)策，能夠又快又好地處理實(shí)際問題；此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新型載體上的扶貧檔案的關(guān)注和研究。