論海島生態(tài)的國(guó)際環(huán)境法保護(hù)

林燦鈴 林 婧

（1. 中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

海島是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、利用海洋資源的海中基地。 它既有陸地特征，也有海洋特征，雖然總體自然稟賦不高，卻也不乏獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，例如珍稀物種資源、獨(dú)特景觀資源、港址資源以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)等。 是以，海島在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、全球海洋治理以及國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)方面具有重要的地位和特殊的價(jià)值。

海島生態(tài)危機(jī)是氣候變化背景下的全球性挑戰(zhàn)。 根據(jù)《生物多樣性公約》第八次締約方會(huì)議決定（CBD/COP8，2006）提供的數(shù)據(jù)，海島加陸域中的島嶼大致共有10 萬(wàn)多個(gè)，它們的土地及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積的總和超過(guò)了地球總面積的六分之一。 其中，我國(guó)的海島數(shù)量就有11 000余個(gè)。①?lài)?guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家海洋局：《海島海水淡化工程實(shí)施方案》，中國(guó)政府網(wǎng)，2017 年12 月12 日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/12/content_5246261.htm。然而，世界上大多數(shù)海島面積較小、地理結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單、資源較為單一、物種較為貧乏，生態(tài)一旦受損便很難恢復(fù)，這可能直接削弱海島對(duì)于全球整體的生態(tài)涵養(yǎng)和資源供給的貢獻(xiàn)。 尤其在氣候變化引發(fā)海平面上升、海洋生態(tài)惡化、氣候?yàn)?zāi)害增多、物種加速滅絕、淡水資源危機(jī)、土地荒漠化、森林植被破壞的大背景下，海島的生存和發(fā)展面臨更大挑戰(zhàn)。 是以，無(wú)論對(duì)世界還是對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，海島的生態(tài)保護(hù)均不應(yīng)被忽視。

隨著2010 年我國(guó)《海島保護(hù)法》的施行，我國(guó)海島保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用有了法律依據(jù)。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“確定近海海域海島主體功能，引導(dǎo)、控制和規(guī)范各類(lèi)用海用島行為”。2017 年6 月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)”。 2017 年11 月我國(guó)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》重申對(duì)海島應(yīng)采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。 2019 年，中國(guó)首次提出了“海洋命運(yùn)共同體”重要理念，倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)共同保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，題中之義自然也包括保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境。 這不僅需要我國(guó)的倡導(dǎo)與踐行，還需要借助國(guó)際合作與國(guó)際環(huán)境法的力量，應(yīng)對(duì)海島生態(tài)危機(jī)、加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)。

當(dāng)前有關(guān)海島的研究分布于海洋學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域，就海島研究的法學(xué)文獻(xiàn)來(lái)講，既有國(guó)內(nèi)法上對(duì)海島的權(quán)屬與管理、特定海島建設(shè)的法律舉措、無(wú)居民海島立法等主題的研究，也有國(guó)際法上對(duì)海島主權(quán)爭(zhēng)端解決的建言獻(xiàn)策。 但從國(guó)際環(huán)境法的角度對(duì)海島生態(tài)保護(hù)加以研究的成果較少。

國(guó)際環(huán)境法是在利用、保護(hù)和改善環(huán)境方面協(xié)調(diào)國(guó)家意志（但不限于國(guó)家）的、調(diào)整國(guó)際環(huán)境關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。①林燦鈴等著：《國(guó)際環(huán)境法理論與實(shí)踐》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008 年版，第1 頁(yè)。它涵蓋國(guó)際環(huán)境條約、國(guó)際組織（會(huì)議）環(huán)保宣言或決議等國(guó)際法律文件及國(guó)際習(xí)慣中有關(guān)利用、保護(hù)和改善環(huán)境的內(nèi)容。 面對(duì)國(guó)際法對(duì)海島生態(tài)危機(jī)應(yīng)對(duì)不足的現(xiàn)狀，更需要拓展、夯實(shí)國(guó)際環(huán)境法，對(duì)其善加運(yùn)用，從而促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)國(guó)際法治的進(jìn)步。

一、海島生態(tài)面臨的危機(jī)

除了與陸地類(lèi)似的生態(tài)破壞問(wèn)題以外，海島生態(tài)危機(jī)還呈現(xiàn)出一些獨(dú)特的形態(tài)，它是近岸陸域與海域污染的重合，其原因通常是自然因素與人類(lèi)活動(dòng)的疊加，自然因素中也包含了人類(lèi)活動(dòng)間接影響的痕跡，例如人類(lèi)活動(dòng)至少是加劇了氣候變化，從而又引發(fā)海平面上升，侵蝕海島。

1.1 海水倒灌

海水倒灌海島，主要有三個(gè)方面原因：一是超量開(kāi)采地下水。 因人們生活、生產(chǎn)用淡水需求的增加，超量開(kāi)采地下水必然導(dǎo)致地下水位下降、淡水壓強(qiáng)減小，若地形、地貌、水文條件合適，就可能致使海水倒灌。 二是人為將海水引上海島時(shí)發(fā)生意外。 海水養(yǎng)殖、海鹽場(chǎng)生產(chǎn)需要人為將海水引上陸地，海水的滲透壓增加，若操作不當(dāng)也可能令海水倒灌。 三是氣候變化所致的海平面上升。 海平面上升可能導(dǎo)致海島被淹沒(méi)或海島面積縮小、可利用空間減小，農(nóng)田、林地等被淹沒(méi)，海島物種加速滅絕，威脅海島的生物安全甚至是海島本身的存續(xù)。

其中，海平面上升導(dǎo)致海島被淹沒(méi)是當(dāng)前最亟需加強(qiáng)應(yīng)對(duì)的危機(jī)。 例如，南太平洋島國(guó)圖瓦盧（Tuvalu）由珊瑚礁組成，海平面上升以致島上許多坑洞已遭海水灌入，居住面積越來(lái)越小，一些居民已遷移美國(guó)和新西蘭等國(guó)。②“圖瓦盧—安全防范—自然災(zāi)害”，中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，http://cs.mfa.gov.cn/zggmcg/ljmdd/dyz_658636/twl_660064/，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年9 月16 日。又如，美國(guó)的荷蘭島（Holland Island）已淪為幾片沼澤地，夏普斯島（Sharps Island）等已不復(fù)存，大福克斯島（Great Fox Island）至2019 年僅剩0.1 平方公里，而丹吉爾島（Tangier Island）從1850 年以來(lái)?yè)p失了大約65%的土地。①NASA Earth Observatory， “Great Fox is Disappearing”， December 2， 2019，https://earthobservatory.nasa.gov/images/145927/great-fox-is-disappearing.當(dāng)然，海平面上升令海島損失的不僅僅是島陸空間，也致使海島水源、土壤鹽化，作物無(wú)法生長(zhǎng)，進(jìn)而影響海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展甚至海島居民生存。

1.2 岸線侵蝕

海島岸線侵蝕的自然原因包括海平面上升、海洋動(dòng)力作用增強(qiáng)以及島陸沉降等；人為原因則源自不當(dāng)?shù)奶詈Ｔ礻?、填海連島、修造港口、修堤修橋、開(kāi)通隧道以及對(duì)海島岸線截彎取直等工程建設(shè)，還有圍墾灘涂、濫伐紅樹(shù)林、非法開(kāi)采海灘砂礦和珊瑚等開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

一則，海島岸線的改變會(huì)破壞原本可能形成港口的岬角、海灣或錨地條件。 優(yōu)良的港口要求避風(fēng)條件較好、海域水深適中、地質(zhì)為泥質(zhì)或沙質(zhì)、浪小流緩、錨位足夠，這都同海島岸線狀況存在直接或間接的聯(lián)系；二則，自海岸沖刷或刨挖下來(lái)的泥沙可能被搬運(yùn)至他處海域傾倒，致使航道阻塞；三則，岸線侵蝕對(duì)生物的棲息、繁殖與遷徙可能產(chǎn)生不利影響。

例如，位于我國(guó)廣西防城港市東南海域的山心沙島，海島東面島體本就常年被海水侵蝕，又因其被定位為工業(yè)交通用島，欽州灣兩岸工程建設(shè)活動(dòng)增多造成海岸水動(dòng)力環(huán)境改變，導(dǎo)致岸線蝕退極為嚴(yán)重；與1996 年海島普查時(shí)面積約11.2 公頃相比，截至2018 年，山心沙島的面積已縮減至4.1 公頃。②“為遷徙水鳥(niǎo)‘打造’一片凈土——探訪廣西防城港市山心沙島生態(tài)島礁項(xiàng)目”，防城港市海洋局網(wǎng)/轉(zhuǎn)自《中國(guó)海洋報(bào)》，2018年3月5日， http://www.fcgs.gov.cn/hyj/dtxx/201803/t20180305_56090.html。還如，位于我國(guó)廣東湛江市徐聞縣東南海域的羅斗沙島及其附近海域，由于非法采砂現(xiàn)象猖狂，以致羅斗沙島生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重③徐聞縣人民政府：“關(guān)于禁止在羅斗沙島及附近海域采砂的通 告”，徐聞縣人民政府網(wǎng)，2010年7月2日， http://www.xuwen.gov.cn/xxgk/zfxxgklm/gsgg/content/post_443706.html。；加之羅斗沙島本就屬于泥沙島，其穩(wěn)定性很大程度上取決于泥沙來(lái)源④李曉敏等：“羅斗沙島動(dòng)態(tài)變化的遙感監(jiān)測(cè)”，《海洋學(xué)研究》，2013 年第2 期，第57 頁(yè)。，單是非法采砂就可能造成該島的滅失。 可見(jiàn)，岸線侵蝕不利于海島的生存及作用發(fā)揮。

1.3 資源過(guò)度開(kāi)發(fā)

海島資源過(guò)度開(kāi)發(fā)也是海島生態(tài)面臨危機(jī)的重要原因。 海島中基巖島的巖石、礫石、暗灘沙石通常是建筑的優(yōu)良材料，若遭無(wú)節(jié)制的采挖，就會(huì)造成沙灘面積縮小、砂質(zhì)劣化、地質(zhì)地貌景觀破壞。 拾撿海岸貝殼、珊瑚、鵝卵石、生物標(biāo)本等也是對(duì)海島生態(tài)的破壞。

典型例子是瑙魯因島上磷酸鹽礦遭受掠奪性開(kāi)采而面臨毀滅。 原得益于長(zhǎng)期以來(lái)都是海鳥(niǎo)跨赤道遷徙的主要途經(jīng)站與棲息地，大量鳥(niǎo)糞年復(fù)一年堆積于瑙魯，并在赤道高溫環(huán)境下被分解形成豐富的磷酸鹽；又在堿性地下水的作用下，形成了各種含磷巖石的富礦。 瑙魯在20 世紀(jì)被殖民的期間，作為制作磷肥重要原料的磷礦被德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、新西蘭、日本等國(guó)不計(jì)后果地瘋狂開(kāi)采，絕大部分出口到澳大利亞和新西蘭。 這種情況直到瑙魯實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立后也仍在繼續(xù)，瑙魯政府依舊未顧及太多可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，繼續(xù)大肆開(kāi)發(fā)磷酸鹽礦，全體國(guó)民也坐享其成。⑤參見(jiàn)趙少峰編著：《列國(guó)志·瑙魯》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第81-83 頁(yè)。開(kāi)采過(guò)程中，瑙魯?shù)脑贾脖淮竺娣e毀損，開(kāi)采活動(dòng)產(chǎn)生的有害物質(zhì)引起礦區(qū)地表土壤結(jié)構(gòu)形態(tài)的變化，鳥(niǎo)類(lèi)逐漸喪失了棲息地和食物來(lái)源。⑥參見(jiàn)費(fèi)晟：“瑙魯資源環(huán)境危機(jī)成因再探討”，《學(xué)術(shù)研究》，2008 年第6 期，第136 頁(yè)。而今，毀滅性開(kāi)采磷酸鹽礦的惡果在瑙魯全面顯現(xiàn)，不僅磷酸鹽礦幾近枯竭，海島土壤也無(wú)法耕種，連作建筑用途亦無(wú)可能，海島生態(tài)已然遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

除此之外，海島清潔能源的利用，未必就不會(huì)對(duì)生態(tài)造成破壞。 例如，風(fēng)電場(chǎng)所需風(fēng)電機(jī)組、集電線路、檢修道路等工程施工架設(shè)，不僅會(huì)造成植被面積減少，嚴(yán)重影響植物種類(lèi)（多樣性）及分布，還會(huì)造成大面積地表裸露，水土流失風(fēng)險(xiǎn)增大。⑦參見(jiàn)趙冬、薛博：“風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)注重環(huán)境影響控制措施”，《能源與節(jié)能》，2020 年第2 期，第73-74 頁(yè)。海風(fēng)發(fā)電也不例外地會(huì)對(duì)海島生態(tài)產(chǎn)生不利影響，除了海島植被將遭受破壞，動(dòng)物也會(huì)為噪聲和磁場(chǎng)所干擾、驅(qū)離。

1.4 陸源與海源的雙重污染

海島生態(tài)系統(tǒng)兼具陸地生態(tài)系統(tǒng)與海洋生態(tài)系統(tǒng)的特征，其承受的污染也涵蓋陸源污染與海源污染。 陸源污染包括工業(yè)廢水和生活污水的排放、垃圾傾倒、農(nóng)業(yè)面源污染等。 近岸島、陸連島所遭受的陸源污染相對(duì)更嚴(yán)重，一些海島被作為垃圾傾倒場(chǎng)所。 海島本身不良的生活生產(chǎn)模式對(duì)外界環(huán)境尤其是對(duì)海洋的污染，也相當(dāng)于陸源污染，尤其多數(shù)海島還處于粗放型經(jīng)營(yíng)的階段內(nèi)，內(nèi)生性陸源污染尚未及有效控制。

海源污染則包括海水養(yǎng)殖業(yè)污染、海洋傾廢、港口船舶污染物泄露等，使海島近海環(huán)境污染和海島周?chē)Ｓ蚋粻I(yíng)養(yǎng)化逐漸加重。 例如，海島近岸海水養(yǎng)殖的污染，可能來(lái)自養(yǎng)殖自污染、藥物污染、底泥富集污染、海洋生物基因污染等多方面；①王媛、劉述錫：“海水養(yǎng)殖對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)脆弱性影響評(píng)估初探”，《大連海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017 年第3 期，第350-351 頁(yè)。如果采用高密度網(wǎng)箱養(yǎng)殖方式，其產(chǎn)生的殘餌沉降、魚(yú)糞沉積和其他代謝廢物排放以及海產(chǎn)加工廢水、油污排放等，更會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)殖水體富營(yíng)養(yǎng)化程度和混濁度增加；②王福表：“網(wǎng)箱養(yǎng)殖水污染及其治理對(duì)策”，《海洋科學(xué)》，2002 年第7 期，第24-26 頁(yè)。而沉積到海底的養(yǎng)殖廢物則會(huì)造成底棲生物多樣性下降。③冷悅山等：“海島生態(tài)環(huán)境的脆弱性分析與調(diào)控對(duì)策”，《海岸工程》，2008 年第2 期，第61 頁(yè)。此外，海島岸線受波浪作用頻繁，雖然可能承接到海浪從大陸架帶來(lái)的豐富餌料，但垃圾也會(huì)被海浪推向海島。

二、海島生態(tài)危機(jī)的國(guó)際法應(yīng)對(duì)

由于海島生態(tài)危機(jī)主要源自不當(dāng)?shù)娜祟?lèi)活動(dòng)以及氣候變化，能夠?qū)ζ溥M(jìn)行管理或規(guī)制的國(guó)際立法主要包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）體系、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）體系、《生物多樣性公約》（CBD）體系等重要的國(guó)際公約體系，其涵蓋了海島生物多樣性保護(hù)、對(duì)小島嶼發(fā)展中國(guó)家（SIDS）生態(tài)保護(hù)的援助以及涉島的海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃等議題。

2.1 明確海島生態(tài)保護(hù)為國(guó)際社會(huì)發(fā)展目標(biāo)

國(guó)際社會(huì)對(duì)于海島保護(hù)的關(guān)注可以追溯至聯(lián)合國(guó)教科文組織于1971 年發(fā)起的一項(xiàng)政府間跨學(xué)科的大型綜合性的研究計(jì)劃——“人與生 物 圈 計(jì) 劃” （ Man and the Biosphere Programme，MAB），其將“島嶼生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)和合理利用”列入其14 個(gè)研究項(xiàng)目之一。 之后，國(guó)際法逐漸對(duì)海島生態(tài)保護(hù)做出一些規(guī)定。

1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第208 條和第214 條規(guī)定，沿海國(guó)應(yīng)避免其管轄下的人工島嶼污染海洋環(huán)境。 但對(duì)于天然島礁的建設(shè)活動(dòng)及其環(huán)保要求未作特別規(guī)定，那么就應(yīng)當(dāng)適用該公約有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般性規(guī)定。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）1995 年發(fā)起的《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸上活動(dòng)污染全球行動(dòng)計(jì)劃》 （ Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Landbased Activities，GPA-Marine），提出“推動(dòng)對(duì)島嶼管理實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)辦法”。 2001 年，該全球行動(dòng)計(jì)劃第一次政府間審查會(huì)議（IGR-1）通過(guò)的《蒙特利爾宣言》，更被公認(rèn)為是推動(dòng)海岸、海洋、島嶼生態(tài)系統(tǒng)管理的有效途徑④“《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》編制工作大綱”，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，2006 年4 月10 日，http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hyhj/jh/200610/t20061009_94330. shtml。，這一原為指導(dǎo)性的計(jì)劃借由政府間審查機(jī)制，成了國(guó)際法的重要內(nèi)容。

而今，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源（包括海島）也已成為未來(lái)15 年國(guó)際社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，是聯(lián)合國(guó)密切關(guān)注的議題。2016 年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第70 屆會(huì)議上通過(guò)的《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》（A/RES/70/1），將“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”列為其17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一，內(nèi)容涵蓋可持續(xù)管理、保護(hù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，增加小島嶼發(fā)展中國(guó)家通過(guò)可持續(xù)利用海洋資源獲得的經(jīng)濟(jì)收益等。

2.2 對(duì)小島嶼國(guó)家生態(tài)保護(hù)施以特殊援助

1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議（UNCED）通過(guò)的《二十一世紀(jì)議程》（Agenda 21）第17章，就“沿海區(qū)的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展”以及“小島嶼的可持續(xù)發(fā)展”提出建設(shè)性意見(jiàn)，其指出小島嶼發(fā)展中國(guó)家和支持小社區(qū)的島嶼是環(huán)境與發(fā)展的特例，由于其發(fā)展的選擇有限，海洋和沿海環(huán)境對(duì)它們而言更具有戰(zhàn)略重要性。 有鑒于此，需要推廣無(wú)害環(huán)境的技術(shù)和可持續(xù)的方法，擴(kuò)大現(xiàn)有島嶼數(shù)據(jù)庫(kù)，編纂和評(píng)價(jià)更多關(guān)于島嶼的地理、環(huán)境、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性的資料，輔助相關(guān)能力建設(shè)等。

應(yīng)對(duì)氣候變化方面，1992 年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》呼吁各締約方特別考慮向小島嶼國(guó)家提供資金、保險(xiǎn)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。 2015 年《巴黎協(xié)定》也多處提及對(duì)小島嶼發(fā)展中國(guó)家的幫助。

保護(hù)生物多樣性方面，1992 年《生物多樣性公約》第20 條強(qiáng)調(diào)，資金援助應(yīng)特別考慮小島嶼國(guó)家對(duì)生物多樣性的依賴(lài)，逐步將海島生物多樣性保護(hù)作為該公約體系項(xiàng)下的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2000 年《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書(shū)》與2010 年《〈生物多樣性公約〉關(guān)于獲取遺傳資源以及公正和公平地分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書(shū)》，均強(qiáng)調(diào)協(xié)助小島嶼發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)能力建設(shè)。 《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》歷次締約方會(huì)議決定也幾乎都關(guān)涉“小島嶼發(fā)展中國(guó)家”。 2014 年生物多樣性公約日的主題更被確定為“島嶼生物多樣性”。

保護(hù)漁業(yè)資源方面，由于對(duì)海島來(lái)說(shuō)，空間相對(duì)孤立和資源較為稀缺的情況致其經(jīng)濟(jì)來(lái)源更為單一，漁業(yè)是其非常重要甚至是賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)支柱，所以小島嶼國(guó)家對(duì)于漁業(yè)資源的保護(hù)更為迫切。 1995 年《執(zhí)行1982 年12 月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定的協(xié)定》第24 條、第25 條就呼吁各國(guó)，應(yīng)尤其避免給小島嶼發(fā)展中國(guó)家的個(gè)體漁民、婦女漁工以及土著人民造成不利影響，確保他們可從事捕魚(yú)活動(dòng)，并幫助其提高發(fā)展相關(guān)漁業(yè)的能力。 2009 年《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》也提出要特別關(guān)注小島嶼發(fā)展中國(guó)家在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、管理、可持續(xù)開(kāi)發(fā)以及源自這些資源的公平收益。

濕地保護(hù)方面，《國(guó)際濕地公約》多次的締約方會(huì)議決定都涉及小島嶼國(guó)家，例如在該公約第九次締約方會(huì)議（COP9，2005）決定中納入“濕地的綜合、跨生物群落規(guī)劃和管理，特別是在小島嶼發(fā)展中國(guó)家”（Resolution IX.20）；第十次締約方會(huì)議（COP10，2008）決定中的“小島嶼國(guó)家與濕地公約”（Resolution X.30），要求公約秘書(shū)處在審議小島嶼國(guó)家的項(xiàng)目是否有資格獲得公約資助時(shí)，還應(yīng)考慮到小島嶼國(guó)家面對(duì)氣候變化的脆弱性以及濕地減少的情況。

小島嶼發(fā)展中國(guó)家特別依賴(lài)旅游業(yè)和漁業(yè)部門(mén)，無(wú)論從環(huán)境角度還是經(jīng)濟(jì)角度，珊瑚礁和相關(guān)生物多樣性的健康都尤為重要。①Commonwealth Secretariat， “The Blue Economy and Small States”， Commonwealth Blue Economy Series， No. 1， 2016， p. 37.聯(lián)合國(guó)大會(huì)也極為關(guān)注有關(guān)海島保護(hù)問(wèn)題，其歷年的秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告《海洋和海洋法》均多次提及小島嶼發(fā)展中國(guó)家的特殊情況，如2011 年第66 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告《海洋和海洋法》（增編）等。

2.3 留意到海島自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃問(wèn)題

構(gòu)建由大尺度海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)已成為制止海洋退化和進(jìn)行海洋養(yǎng)護(hù)的關(guān)鍵戰(zhàn)略。②Robert J. Toonen， et al.， “One Size Does not Fit All： The Emerging Frontier in Large-scale Marine Conservation”，Marine Pollution Bulletin， Vol.77， 2013， p. 7.對(duì)于海島自然保護(hù)區(qū)的法律保護(hù)而言，《生物多樣性公約》的第七、八兩次締約方會(huì)議決定起到了開(kāi)創(chuàng)性作用。 在《生物多樣性公約》第七次締約方會(huì)議之前，雖然國(guó)際法已開(kāi)始推動(dòng)將生態(tài)系統(tǒng)方法（ecosystem approach）擴(kuò)大適用于全球、區(qū)域、國(guó)家和地方各級(jí)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，但其關(guān)注點(diǎn)仍聚焦在森林保護(hù)區(qū)上。

《生物多樣性公約》第七次締約方會(huì)議決定（CBD/ COP7，2004）明確指出海洋和沿海保護(hù)區(qū)是保護(hù)可持續(xù)利用海洋和沿海生物多樣性至關(guān)重要的手段之一，雖然海洋和沿海保護(hù)區(qū)的數(shù)目越來(lái)越多，但其在海洋總面積中的比例仍非常低，且多因管理（包括由于缺乏資源）、規(guī)模和所覆蓋的棲息地方面存在的問(wèn)題，保護(hù)區(qū)的效果欠佳。 就此，該決定提出詳細(xì)的保護(hù)區(qū)工作方案，要求在2008 年之前，為保護(hù)區(qū)和保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)劃、選址、建立、管理和治理制定和通過(guò)自愿性最低標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法，并建議締約方將保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)估的結(jié)果寫(xiě)入《生物多樣性公約》下國(guó)家報(bào)告。 自本次締約方會(huì)議開(kāi)始，幾乎歷次決定都設(shè)立了“保護(hù)區(qū)”專(zhuān)章。

《生物多樣性公約》第八次締約方會(huì)議決定（CBD/ COP8，2006）更是將“島嶼生物多樣性”列為首要議題，強(qiáng)調(diào)了島嶼生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，開(kāi)始留意到島嶼外來(lái)侵入物種問(wèn)題，也注意到“從有島嶼的國(guó)家到全部由島嶼組成的國(guó)家，生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用都會(huì)遇到機(jī)遇和挑戰(zhàn)”，提議將島嶼作為空間規(guī)劃單位并建立全球島嶼伙伴關(guān)系，并配套相應(yīng)的工作方案，包括“每個(gè)島嶼生態(tài)區(qū)域至少10%得到有效養(yǎng)護(hù)”“通過(guò)全面、有效管理生態(tài)上有代表性的國(guó)家和區(qū)域保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，使對(duì)生物多樣性特別重要的島嶼地區(qū)得到保護(hù)”等。 并吁請(qǐng)?jiān)诘胤?、?guó)家和國(guó)際各級(jí)，評(píng)估、建立和執(zhí)行各種養(yǎng)護(hù)融資機(jī)制，吁請(qǐng)全球環(huán)境基金積極處理執(zhí)行島嶼生物多樣性工作方案所需的資金。 強(qiáng)調(diào)與《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》等其他多邊公約聯(lián)絡(luò)，并調(diào)整針對(duì)島嶼保護(hù)區(qū)的技術(shù)和財(cái)政資助。 同時(shí)注意建立島嶼保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)并將適應(yīng)氣候變化的措施納入其中，甚至鼓勵(lì)酌情建立符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的跨境海洋保護(hù)區(qū)。 自本次締約方會(huì)議開(kāi)始，幾乎歷次決定都設(shè)立了“島嶼生物多樣性”專(zhuān)項(xiàng)。

另有《國(guó)際濕地公約》第十三次締約方會(huì)議（COP13，2018）決定，其中《加強(qiáng)沿海海龜棲息地的保護(hù)以及作為國(guó)際重要濕地的關(guān)鍵區(qū)域的指定》（Resolution XIII.24），將不少海島指定為國(guó)際重要的海龜棲息濕地保護(hù)區(qū)。

三、海島生態(tài)保護(hù)國(guó)際法之闕如

雖然已有長(zhǎng)足發(fā)展，現(xiàn)行國(guó)際法對(duì)于海島生態(tài)保護(hù)的規(guī)定仍顯不足，主要表現(xiàn)在：未彰顯海島生存權(quán)的環(huán)境倫理觀，忽略了小島嶼國(guó)家以外的海島保護(hù)，海島及其周邊海域區(qū)分占有與共同保護(hù)之間協(xié)調(diào)不足等。

3.1 未彰顯海島生存權(quán)的環(huán)境倫理觀

正如《莊子·秋水》所強(qiáng)調(diào)的“以道觀之，物無(wú)貴賤”，除了小島嶼國(guó)家的海島及其他有著明顯開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的海島，國(guó)際法也不應(yīng)遺忘樹(shù)立與彰顯尊重自然之生存權(quán)的倫理觀，無(wú)論海島對(duì)人類(lèi)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值如何。 例如，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》將降低氣候變化對(duì)“地勢(shì)低洼國(guó)家和其他小島嶼國(guó)家、擁有低洼沿海地區(qū)的不利影響”，作為其目標(biāo)定位之一。 誠(chéng)然，優(yōu)先考慮上述地區(qū)的具體需要和特殊情況有其急迫性，但適當(dāng)宣示保護(hù)對(duì)象的普遍性亦有其必要性，關(guān)乎國(guó)際法基本價(jià)值觀、倫理觀的確立。再如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》前言提及的“照顧到全人類(lèi)的利益和需要”，全然秉持人類(lèi)中心主義的立場(chǎng)，未從海洋資源存續(xù)的角度兼顧生態(tài)系統(tǒng)平衡的維系。 幸而，《生物多樣性公約》前言中表態(tài)“保護(hù)生物多樣性的基本要求，是維持恢復(fù)物種在其自然環(huán)境中的生存力”，在一定程度上關(guān)注到了物種自身的生存權(quán)。

對(duì)于人類(lèi)來(lái)說(shuō)，生態(tài)價(jià)值是人類(lèi)生存的“環(huán)境價(jià)值”，但生態(tài)價(jià)值不等于環(huán)境價(jià)值，海島的生態(tài)價(jià)值是對(duì)整個(gè)地球生態(tài)系統(tǒng)而言的。 雖然地球上海島的數(shù)量非常多，且每個(gè)海島的資源稟賦都不太一樣，也不是每一個(gè)海島都需要直接、具體的保護(hù)，但每個(gè)海島都有其存在的權(quán)利。 即使對(duì)當(dāng)下難以判定其價(jià)值定位的海島及其生物，可以奉行進(jìn)化論地任其自然存在或消亡，但不應(yīng)短視地因當(dāng)前無(wú)法判斷其價(jià)值便予以損毀，這是對(duì)大自然的基本尊重。

土地倫理學(xué)開(kāi)山之作《沙鄉(xiāng)年鑒》中也寫(xiě)道：以經(jīng)濟(jì)的個(gè)人利益為基礎(chǔ)的資源保護(hù)主義體系，趨向于忽視土地共同體中缺乏商業(yè)價(jià)值的成分；在一個(gè)土壤、水、植物和動(dòng)物都同為一員的共同體中，每個(gè)成員都有資格占據(jù)陽(yáng)光下的一個(gè)位置。①［美］奧爾多·利奧波德著，侯文蕙譯：《沙鄉(xiāng)年鑒》，商務(wù)印書(shū)館，2016 年版，第241、255 頁(yè)。對(duì)待海島，我們也同樣需要超越人類(lèi)中心主義，秉持“超越的環(huán)境倫理觀”——同時(shí)接納和包容人類(lèi)中心論、動(dòng)物權(quán)利論、生物中心論和生態(tài)中心論等理論②裴廣川主編，林燦鈴、陸顯祿副主編：《環(huán)境倫理學(xué)》，高等教育出版社，2002 年版，第62-69 頁(yè)。。 雖然海島相較于大陸，或許是窄小而貧乏的，但既然大自然創(chuàng)造了它、既然它是地球生態(tài)系統(tǒng)的一部分，就不應(yīng)全然以人類(lèi)需求的視角去衡量它。 國(guó)際立法的宗旨對(duì)此不夠明確。

3.2 忽略了小島嶼國(guó)家以外的海島保護(hù)

雖然國(guó)際立法對(duì)海島生態(tài)保護(hù)的關(guān)注大幅提升，但仍然存在一定的局限性：僅關(guān)切小島嶼國(guó)家抑或是小島嶼發(fā)展中國(guó)家的保護(hù)問(wèn)題，未涉及許多非小島嶼國(guó)家的海島生態(tài)保護(hù)。 如中國(guó)、挪威、加拿大、印度尼西亞等海島數(shù)量大國(guó)的海島生態(tài)保護(hù)。

《生物多樣性公約》第八次締約方會(huì)議決定（CBD/ COP8，2006）留意到島嶼物種常常未被列入1973 年《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）這一情況。 2012 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議《我們希望的未來(lái)》（A/RES/66/288）也提到，“海平面上升和海岸侵蝕對(duì)許多沿海地區(qū)和島嶼都是嚴(yán)重威脅”。 故而，國(guó)際法不應(yīng)拘囿于對(duì)小島嶼國(guó)家的保護(hù)，也應(yīng)適度擴(kuò)及非小島嶼國(guó)家的海島保護(hù)。

尤其存在一種較為特殊卻又不能不未雨綢繆的情況是，由于氣候變化等原因，領(lǐng)?；c(diǎn)所在及其附近海島存在消失的可能，這將導(dǎo)致國(guó)際法的解釋與適用更為復(fù)雜。 例如，西沙群島第三大島中建島的海拔本就只有2 米多，現(xiàn)今由于風(fēng)蝕和海蝕，整個(gè)島的海拔在逐漸降低，岸線也在退后，島嶼面積迅速縮小。③彭科峰：“科學(xué)拯救南海島礁”，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》，2013 年7月5 日，第1 版。為防止海島滅失，通常采用的人工填海固島方法則可能影響海洋生態(tài)，進(jìn)而引發(fā)爭(zhēng)議，但作為島礁生態(tài)修復(fù)上佳之選的珊瑚繁育技術(shù)又成本不菲。 不僅如此，如果位于與周邊國(guó)家交界地帶的海島消失，如何確定海島所屬?lài)?guó)的海域管轄區(qū)？ 有學(xué)者認(rèn)為，“假如在一國(guó)領(lǐng)?；€200 海里外由于自然添附新形成的海洋地貌（無(wú)論露出或不露出海平面），其主權(quán)由領(lǐng)土爭(zhēng)端的一般國(guó)際法原則來(lái)確定，實(shí)非《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》可以規(guī)制”④劉丹、戴正清：“國(guó)際法視域下的人工固‘島’——兼論我國(guó)對(duì)南海島礁的保護(hù)性開(kāi)發(fā)”，《武大國(guó)際法評(píng)論》，2016 年第2 期，第267 頁(yè)。。 那么是否同理可得，處于與周邊國(guó)家交界地帶的海島消失，也需要與鄰國(guó)重新談判磋商？

3.3 海島及其周邊海域區(qū)分占有與共同保護(hù)之間協(xié)調(diào)不足

基于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性，各國(guó)都應(yīng)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。 每個(gè)國(guó)家的生態(tài)保護(hù)行為或環(huán)境污染行為均會(huì)成為地球整體生態(tài)變化的誘因，氣候變化即是明證，隨之“蝴蝶效應(yīng)”般地影響海島，所以即使是內(nèi)陸國(guó)，對(duì)保護(hù)全球的海島生態(tài)都承擔(dān)共同的責(zé)任。 當(dāng)然，共同責(zé)任并不意味著“平均主義”⑤林燦鈴著：《國(guó)際環(huán)境法》（修訂版），人民出版社，2011 年版，第171 頁(yè)。。 在海島生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上，責(zé)任的承擔(dān)首先是共同的，以此為前提，責(zé)任是有區(qū)別的，區(qū)別是對(duì)共同責(zé)任的限定。 雖然海島歸屬個(gè)別國(guó)家，也是由具體的所屬?lài)?guó)進(jìn)行保護(hù)，但“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的情勢(shì)決定了各國(guó)應(yīng)合力對(duì)此予以技術(shù)或資金上的支持，不應(yīng)借“區(qū)別”而逃避“共同”，由此去建構(gòu)有關(guān)海島生態(tài)保護(hù)的國(guó)際環(huán)境法。

然而，相關(guān)國(guó)際法制定與實(shí)施中的利益沖突難以避免。 海洋區(qū)域治理體系也難免會(huì)出現(xiàn)治理重疊區(qū)域和空白區(qū)域，從而背離全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)。⑥張衛(wèi)彬、朱永倩：“海洋命運(yùn)共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第5 期，第90 頁(yè)。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第63 條規(guī)定，出現(xiàn)在兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的種群，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理分區(qū)來(lái)協(xié)調(diào)有關(guān)的種群養(yǎng)護(hù)。 據(jù)此，海洋被人為劃分為多個(gè)司法管轄區(qū)域，所致的生態(tài)系統(tǒng)割裂，未必有利于海洋（含海島周邊海域）的生態(tài)保護(hù)。類(lèi)似利益沖突的情形也可能發(fā)生在海島周邊的領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。

此外，世界上存在著一些跨國(guó)島嶼，如塞浦路斯島、帝汶島、火地島等，這些海島生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性并不會(huì)因?yàn)槠浞謱俨煌瑖?guó)家領(lǐng)土而隔斷，一國(guó)所屬部分區(qū)域中的生態(tài)問(wèn)題容易波及鄰國(guó)。例如，中國(guó)從1999 年開(kāi)始每年在南海海域?qū)嵭蟹拘轁O制度①參見(jiàn)：《農(nóng)業(yè)部關(guān)于在南海海域?qū)嵭蟹拘轁O制度的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔1999〕2 號(hào)，2010 年廢止），中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部，2008年3 月4 日，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/nybgz/200806/t20080606_1057142.htm；《農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》（農(nóng)業(yè)部通告〔2018〕1 號(hào)），中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，2018 年3 月20 日， http://www.moa.gov.cn/nybgb/2018/201803/201805/t20180528_6143235.htm。，而越南漁船仍在公然捕魚(yú)。 如此一來(lái)，即使中方極為重視南海島礁周邊的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，鄰國(guó)不當(dāng)?shù)臐O業(yè)生產(chǎn)方式也會(huì)抵銷(xiāo)中方的努力。 而反之，選擇與鄰國(guó)協(xié)同聯(lián)合采取保護(hù)措施，在同一海島上也更容易產(chǎn)生效果。 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第59 條就建議，沿海國(guó)與其他國(guó)家就專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的利益發(fā)生沖突時(shí)，沖突的解決應(yīng)考慮相關(guān)方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益。

可見(jiàn)，海島及其周邊海域的區(qū)分占有，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中沒(méi)有明確規(guī)定或禁止的“剩余權(quán)利”②周忠海：“論海洋法中的剩余權(quán)利”，《政法論壇》，2014 年第5 期，第175 頁(yè)。的行使，都可能掣肘保護(hù)海島及其周邊海域共同責(zé)任的履行。

四、海島生態(tài)保護(hù)之國(guó)際環(huán)境法的拓展

海島是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、利用海洋資源的海中基地，也是全球海洋治理不可忽視的對(duì)象。面對(duì)國(guó)際法應(yīng)對(duì)海島生態(tài)危機(jī)的不足，需要拓展、夯實(shí)作為國(guó)際法律體系重要組成部分的國(guó)際環(huán)境法，令其在海島生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮更大的作用，助益全球海洋治理與世界環(huán)境保護(hù)。而中國(guó)對(duì)于海島生態(tài)保護(hù)之國(guó)際環(huán)境立法的建設(shè)，有必要、也有能力做出自己的貢獻(xiàn)。

4.1 擴(kuò)大國(guó)際環(huán)境法保護(hù)海島的范圍

海島生態(tài)危機(jī)是氣候變化背景下的全球性挑戰(zhàn)，任何國(guó)家都無(wú)法獨(dú)善其身，每一個(gè)海島、每一個(gè)國(guó)家的海島都是整個(gè)地球生態(tài)系統(tǒng)的一分子，對(duì)它們加以保護(hù)的緊迫性有急有緩、力度有強(qiáng)有弱，但都應(yīng)以更全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光去看待。 故而國(guó)際環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象不應(yīng)僅僅著眼于小島嶼國(guó)家，也不應(yīng)僅僅局限于開(kāi)發(fā)利用價(jià)值較大或具有特殊用途的海島，對(duì)于不具有或暫不具有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的海島，以及一時(shí)無(wú)法確認(rèn)其海島地位甚至算不上海島的海中陸地，也需要予以適當(dāng)關(guān)注。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第121 條將島嶼定義為“四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”；第60 條則明確指出“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位”；第121 條規(guī)定“不能維持人類(lèi)居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁不應(yīng)有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”。 雖然國(guó)際法對(duì)海島作出了上述界定，但由于“人類(lèi)居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活”等語(yǔ)句含義存在模糊性，各國(guó)對(duì)于一些海中陸地的定位爭(zhēng)執(zhí)不下，例如究竟是太平島還是太平礁？ 是沖之鳥(niǎo)島還是沖之鳥(niǎo)礁？

雖然法律地位有爭(zhēng)議，但鑒于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，無(wú)論這類(lèi)海中陸地是否屬于海島，都不能無(wú)視其與周邊海域生態(tài)的聯(lián)系及其對(duì)地球生態(tài)的影響。 因此，且不論上述海中陸地的定位如何，無(wú)論它們能否擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架，無(wú)論它們能否供人類(lèi)生活、生產(chǎn)，都需要國(guó)際環(huán)境法承認(rèn)這些海中陸地的生存權(quán)并明確對(duì)其予以保護(hù)。 這是“命運(yùn)共同體”理念的客觀要求，也是“共同責(zé)任”內(nèi)涵的具體體現(xiàn)。

4.2 完善分類(lèi)保護(hù)海島生態(tài)的制度安排

保護(hù)海島生態(tài)，從理念層面需要明確海島生存權(quán)，現(xiàn)實(shí)層面也需要區(qū)分保護(hù)的輕重緩急。結(jié)合國(guó)際環(huán)境法現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)劃與島嶼多樣性規(guī)定，可以進(jìn)一步細(xì)化對(duì)海島生態(tài)的分類(lèi)保護(hù)。 在對(duì)海島的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能（ecosystem service function）進(jìn)行充分評(píng)估、考量海島對(duì)于整個(gè)地球生態(tài)（包括人類(lèi)）的影響的基礎(chǔ)上①林婧：“國(guó)際環(huán)境法中海島生態(tài)保護(hù)規(guī)則發(fā)展的理論導(dǎo)向”，載孔慶江主編：《國(guó)際法評(píng)論（第九卷）》，清華大學(xué)出版社，2019 年版，第159-160 頁(yè)。，確定不同海島的價(jià)值目標(biāo)，據(jù)此將海島劃分為保護(hù)類(lèi)、利用類(lèi)與特殊用途類(lèi)三種類(lèi)型。

首先是保護(hù)類(lèi)海島，側(cè)重于海島生態(tài)價(jià)值的保護(hù)（perserve）。 它的生態(tài)價(jià)值是一種天然的價(jià)值，即海島存在本身所具有的自然稟賦，包含調(diào)節(jié)功能與支持功能，前者如調(diào)節(jié)氣候、緩沖風(fēng)浪等，后者如生物多樣性生成與維持等。 其次是利用類(lèi)海島，側(cè)重于海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值的合理利用，主要包括利用海島的供給功能與文化功能。 這種利用涵蓋了對(duì)資源的保全（conversation），因?yàn)楸Ｈ哪康娜匀皇墙?jīng)濟(jì)性的可持續(xù)利用。 這類(lèi)海島上，還可以根據(jù)利用的程度再進(jìn)行分區(qū)，如優(yōu)先利用區(qū)、限制利用區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)等。 第三是特殊用途類(lèi)海島，涵蓋領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島、國(guó)防用途海島或是設(shè)有重力點(diǎn)、天文點(diǎn)等各種測(cè)量標(biāo)志的海島，通常以生態(tài)保護(hù)的價(jià)值取向?yàn)橹?，但出于維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益與國(guó)防安全，也適當(dāng)允許圍海造陸或其他特殊工程，故而此類(lèi)海島的生態(tài)價(jià)值或經(jīng)濟(jì)價(jià)值與它們的特殊價(jià)值目標(biāo)之間需要權(quán)衡，可將其定位為多功能海島或海島保護(hù)區(qū)，側(cè)重點(diǎn)因島而異。

對(duì)于暫時(shí)無(wú)法確定其價(jià)值目標(biāo)的“保留類(lèi)”海島，也不能就武斷加以毀棄或置之不理，而應(yīng)保持定期監(jiān)測(cè)，為未來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間，充分實(shí)施海洋保護(hù)區(qū)制度（MPAs）以及聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)名錄制度②Elizabeth Thomas，“Protecting Cultural Rights in the South Pacific Islands：Using UNESCO and Marine Protected Areas to Plan for Climate Change”， Fordham Environmental Law Review， Vol.29， No.3，2018，p. 482.。 正如聯(lián)合國(guó)大會(huì)1982年通過(guò)的《世界自然憲章》（World Charter for Nature）在前言中指出的：每種生命形式都是獨(dú)特的，無(wú)論對(duì)人類(lèi)的價(jià)值如何，都應(yīng)得到尊重。

4.3 增加權(quán)益重疊區(qū)合作保護(hù)海島生態(tài)的規(guī)定

面對(duì)海島的主權(quán)控制與海島保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)方法之間的固有矛盾，可以嘗試在國(guó)際環(huán)境法中納入更多有關(guān)權(quán)益重疊區(qū)合作保護(hù)海島生態(tài)的規(guī)定。 例如，1980 年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第4 條規(guī)定了本公約生效期間發(fā)生的任何法案或行動(dòng)，不構(gòu)成主張、支持或否認(rèn)《南極條約》區(qū)域內(nèi)領(lǐng)土主權(quán)要求的基礎(chǔ)，或生成任何主權(quán)權(quán)利。 簡(jiǎn)而言之，就是擱置主權(quán)爭(zhēng)議，先共同合作進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。 除了上述多邊公約，國(guó)際上還存在一些有益的雙邊實(shí)踐。

一是挪威與冰島協(xié)商解決了揚(yáng)馬延島海域的共同開(kāi)發(fā)。 揚(yáng)馬延島是挪威管轄的火山島，在格陵蘭島和冰島之間。 由于揚(yáng)馬延島距冰島不足400 海里，兩國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)生重疊。挪威認(rèn)可冰島將專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)展至200 海里，并達(dá)成1980 年《關(guān)于冰島和挪威揚(yáng)馬延島之間大陸架協(xié)定》，劃定出一個(gè)共同開(kāi)發(fā)區(qū)，規(guī)定在共同開(kāi)發(fā)區(qū)不屬于冰島200 海里的部分（靠近揚(yáng)馬延島），適用挪威的環(huán)境規(guī)章與開(kāi)發(fā)政策；在共同開(kāi)發(fā)區(qū)屬于冰島200 海里的部分，適用冰島的環(huán)境規(guī)章與開(kāi)發(fā)政策；如在前述方案的實(shí)施中產(chǎn)生爭(zhēng)議，雙方可共同任命調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，在調(diào)解委員會(huì)提出建議之前，沒(méi)有重大理由不應(yīng)著手或繼續(xù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

二是法國(guó)與毛里求斯關(guān)于特羅姆蘭島領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益的爭(zhēng)端解決。 2010 年，兩國(guó)簽訂了《法蘭西共和國(guó)政府和毛里求斯共和國(guó)政府關(guān)于特羅姆蘭島及其周?chē)Ｓ虻慕?jīng)濟(jì)、科學(xué)和環(huán)境事務(wù)共同管理框架協(xié)議》，在爭(zhēng)議島嶼本身及其領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行共管，設(shè)立共同管理委員會(huì)、專(zhuān)家組制度、聯(lián)絡(luò)人制度；還規(guī)定了生物資源養(yǎng)護(hù)等環(huán)保條款，并隨附《法蘭西共和國(guó)政府與毛里求斯共和國(guó)政府關(guān)于對(duì)特羅姆蘭島及其周?chē)Ｓ蛟谔亓_姆蘭島及其周?chē)Ｓ蜻M(jìn)行環(huán)境共管的適用專(zhuān)約》等三份適用專(zhuān)約和兩份附件。 其中，隨附的環(huán)境共管適用專(zhuān)約設(shè)定了兩點(diǎn)具體目標(biāo)，即普查區(qū)域環(huán)境和制定環(huán)保指導(dǎo)方針，并決心在必要時(shí)創(chuàng)設(shè)自然保護(hù)區(qū)。③參見(jiàn)崔裕仁、徐攀亞：“法國(guó)和毛里求斯關(guān)于特羅姆蘭島及其周?chē)Ｓ蚬补軈f(xié)議評(píng)析”，《邊界與海洋研究》，2018 年第4期，第69-72 頁(yè)。將環(huán)境事項(xiàng)納入共管范疇，使得法國(guó)對(duì)特羅姆蘭島的前期環(huán)保投入得到毛里求斯的財(cái)政分?jǐn)偂?/p>

中國(guó)同樣面臨著主權(quán)爭(zhēng)議海島及相關(guān)海域的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，更在南沙群島生態(tài)問(wèn)題上遭受非難。 2016 年所謂“南海仲裁案”裁決便妄言，中國(guó)在南沙群島7 個(gè)島礁上的填海活動(dòng)，人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造活動(dòng)，以及中國(guó)漁民捕撈硨磲的活動(dòng)，對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重而不可修復(fù)的破壞，違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》項(xiàng)下保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。①中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社，2018 年版，第15-16 頁(yè)。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者早有駁斥，論證指出我國(guó)在南沙部分島礁的擴(kuò)建工程是“依照國(guó)內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)的要求，進(jìn)行了科學(xué)評(píng)估與論證，并采取了科學(xué)選址、嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)施工、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與評(píng)估等措施”②豐愛(ài)平、王勇智：“南沙島礁擴(kuò)建工程未對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)造成影響”，人民網(wǎng)，2015 年6 月11 日，http://theory. people. com.cn/n/2015/0611/c49154-27137828.html。。 類(lèi)似的澄清，在官方與非官方層面還都需要加強(qiáng)。

可見(jiàn)，缺乏對(duì)尚存爭(zhēng)議的海島及相關(guān)海域的國(guó)際環(huán)境法義務(wù)規(guī)定，導(dǎo)致中國(guó)在南沙島礁建設(shè)中的海洋環(huán)境保護(hù)和保全義務(wù)具有不確定性。 將環(huán)保條款納入正談判的“南海行為準(zhǔn)則”（COC）中③Carlyle A. Thayer. “ASEAN， China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33， No.2， 2013， p. 77.，是一個(gè)有益的嘗試。 甚至可以考慮擴(kuò)充信任建立措施（ Confidence - building measures，CBM）的內(nèi)涵，令其不限于軍事或準(zhǔn)軍事措施，更囊括進(jìn)環(huán)保措施，并將其適用于南沙群島海域。

有中國(guó)學(xué)者還提出了秉承有限多邊主義立場(chǎng)解決南海問(wèn)題的“雙軌思路”——有關(guān)爭(zhēng)議由爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)友好協(xié)商、和平解決，此即“第一軌”；而南海的和平穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)，此即“第二軌”。④吳士存：“‘雙軌思路’是實(shí)現(xiàn)南海合作共贏的鑰匙”，《世界知識(shí)》，2015 年第9 期，第35 頁(yè)。該思路正可適用于南沙島礁的生態(tài)保護(hù)，也恰契合中國(guó)—東盟海上合作基金的投放領(lǐng)域，是占據(jù)國(guó)際立法主動(dòng)以及國(guó)際道德制高點(diǎn)的有力探索。

五、結(jié) 語(yǔ)

海島生態(tài)保護(hù)是推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要切入點(diǎn)，更為至關(guān)重要的是，處于世界主要貿(mào)易航線上的海島、作為領(lǐng)海基點(diǎn)的海島、國(guó)防用途海島的生態(tài)保護(hù)，能夠?qū)?guó)家主權(quán)與海洋權(quán)益的維護(hù)起到關(guān)鍵作用。

而作為各國(guó)維護(hù)主權(quán)和全球公益重要工具的國(guó)際環(huán)境法，是國(guó)際法主體之間在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行活動(dòng)并解決國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的法律依據(jù)，她規(guī)定了其主體特別是國(guó)家在開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)、改善國(guó)際環(huán)境中的法律責(zé)任和義務(wù)，是保護(hù)和改善國(guó)際生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的法律武器。⑤林燦鈴著：《國(guó)際環(huán)境法》（修訂版），人民出版社，2011 年版，第46-47 頁(yè)。充實(shí)并完善國(guó)際環(huán)境法中的海島生態(tài)保護(hù)規(guī)則，對(duì)海島生態(tài)施以更加有效的保護(hù)，有助于國(guó)家主權(quán)權(quán)利與全球公益的實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)現(xiàn)行國(guó)際法對(duì)于海島生態(tài)保護(hù)不足的情況，我們需要進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法的拓展及作用發(fā)揮，并通過(guò)提升我國(guó)環(huán)境立法與國(guó)際環(huán)境法銜接等方式，推廣我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)法治的建設(shè)成果，促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)之國(guó)際環(huán)境法更好更快地發(fā)展。 同時(shí)，藍(lán)色伙伴關(guān)系的構(gòu)建可以從小島嶼國(guó)家擴(kuò)至島嶼大國(guó)，努力使2017 年中國(guó)—小島嶼國(guó)家海洋部長(zhǎng)圓桌會(huì)議《平潭宣言》⑥2017 年9 月21 日中國(guó)與安提瓜和巴布達(dá)、佛得角、斐濟(jì)、格林納達(dá)、幾內(nèi)亞比紹、馬爾代夫、紐埃、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、圣多美以及普林西比、斯里蘭卡、瓦努阿圖等國(guó)家的代表團(tuán)于中國(guó)福建平潭舉行主題為“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)·生態(tài)海島”的“中國(guó)—小島嶼國(guó)家海洋部長(zhǎng)圓桌會(huì)議”，會(huì)議認(rèn)識(shí)到中國(guó)及島嶼國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，在參與全球海洋治理、應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展等方面有著共同的關(guān)切，會(huì)議重申隨著全球氣候變化和海平面上升，海洋自然災(zāi)害的規(guī)模和頻率不斷加大，對(duì)中國(guó)和島嶼國(guó)家沿海居民生存環(huán)境產(chǎn)生了重大影響，各方在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中面臨新的挑戰(zhàn)和危機(jī)。 參會(huì)各方希望加強(qiáng)海洋領(lǐng)域友好合作，建立牢固的合作基礎(chǔ)，挖掘巨大的合作潛力，開(kāi)創(chuàng)廣闊的合作前景。 各方一致認(rèn)為應(yīng)秉持“相互尊重、平等合作、互利共贏”的原則，推動(dòng)寬領(lǐng)域、多層次的海洋合作，并致力于提升合作水平，鞏固合作關(guān)系，構(gòu)建基于海洋合作的“藍(lán)色伙伴關(guān)系”。等有關(guān)海島生態(tài)保護(hù)的雙邊或多邊指導(dǎo)性國(guó)際文件逐漸上升為具有影響力和約束力的國(guó)際環(huán)境法規(guī)，以積極的思路去考慮爭(zhēng)議海島的主權(quán)歸屬及其生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，以科學(xué)、 穩(wěn)妥、可行的實(shí)踐反哺國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展。