打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督

秦前紅,陳家勛

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430072)

近年來(lái),隨著行政公益訴訟制度的建立以及行政訴訟監(jiān)督制度的完善,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)逐步拓展出對(duì)行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的新路徑,不斷促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,協(xié)力推進(jìn)法治政府建設(shè)。國(guó)家監(jiān)察體制改革后,最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“最高檢”)順應(yīng)新時(shí)代法律監(jiān)督的發(fā)展要求,提出了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”總體布局,讓檢察工作回歸法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè),更加凸顯了行政監(jiān)督在新的檢察職能構(gòu)架下的重要地位。

制度與實(shí)踐的變化推動(dòng)著理論的發(fā)展,學(xué)術(shù)界主要從兩個(gè)方面入手對(duì)行政權(quán)檢察監(jiān)督①行政權(quán)檢察監(jiān)督,意指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)開展的法律監(jiān)督活動(dòng),這是對(duì)檢察監(jiān)督活動(dòng)中所有與行政監(jiān)督相關(guān)的概念之整合。現(xiàn)有理論尚未對(duì)此概念形成統(tǒng)一的用詞,若僅用“行政監(jiān)督”不足以體現(xiàn)檢察監(jiān)督的存在,用“行政檢察監(jiān)督”則易與現(xiàn)有的“行政檢察”概念相混淆,故本文試用“行政權(quán)檢察監(jiān)督”來(lái)展開論述。的研究。一是行政公益訴訟檢察方面。鑒于行政訴訟學(xué)研究的成熟以及早期行政公訴理論探索的積淀,學(xué)界在這一方面的研究比較深入,并已形成體系化的理論知識(shí)構(gòu)架,內(nèi)容涵蓋訴前程序、訴中工作機(jī)制、證據(jù)制度等多個(gè)范疇,公益訴訟工作的持續(xù)推進(jìn)也為這方面的研究提供了大量實(shí)證資源與案例參考②相關(guān)研究可參考：黃學(xué)賢,王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2008；王春業(yè).論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018(3)：30-37+124-125；章劍生.論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配[J].浙江社會(huì)科學(xué),2020(1)：52-58+66+157.。二是行政檢察方面。早期的研究聚焦在行政訴訟監(jiān)督方面,而且往往與民事訴訟監(jiān)督研究相結(jié)合,但對(duì)此作專門的研究并不多見,受到的關(guān)注也較少。隨著近幾年檢察改革的深化,這方面的研究開始有所突破,不過(guò)相比行政公益訴訟檢察研究,行政檢察相關(guān)的研究可能比較單薄,主要流于理念分析與政策解讀。因?yàn)閷W(xué)者們甚至對(duì)行政檢察的概念都還存在些許爭(zhēng)議,有些研究試圖擺脫既有行政訴訟監(jiān)督的束縛,對(duì)訴訟之外的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進(jìn)行探索①相關(guān)研究可參考：杜睿哲,趙瀟.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(2)：66-71；湛中樂(lè).三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系[J].人民檢察,2015(2)：49-50；傅國(guó)云.論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督[J].法治研究,2017(4)：35-40.。此外,還有一些研究涉及檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)監(jiān)督職能,比如對(duì)法律監(jiān)督基礎(chǔ)理論、檢察建議、檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)等方面的研究②相關(guān)研究可參考：張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2006(1)：58-67；萬(wàn)毅,李小東.權(quán)力的邊界：檢察建議的實(shí)證分析[J].東方法學(xué),2008(1)：133-142；鄭賢君.檢察權(quán)的人民性：公訴權(quán)核心論的憲法學(xué)沉思[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(3)：116-128.。

總的來(lái)看,對(duì)行政權(quán)檢察監(jiān)督的理論研究還不盡周全,行政公益訴訟檢察研究與行政檢察研究的分隔比較明顯,缺乏有機(jī)串聯(lián),很少有人將所有事關(guān)行政監(jiān)督的檢察工作整合到一起而作出全面研判。既有的全面性研究也側(cè)重于從宏觀角度論證檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的必要性和正當(dāng)性,缺乏細(xì)致入微的可行性、實(shí)用性研究,對(duì)監(jiān)督權(quán)的職能配置、運(yùn)行規(guī)律等方面的認(rèn)識(shí)還有待提升。盡管我們能從法理與規(guī)范上推斷出檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政權(quán),但檢察機(jī)關(guān)是否真的勝任并適合于這項(xiàng)工作?如果檢察機(jī)關(guān)能力不足,那么一味要求加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,未免會(huì)造成制度空轉(zhuǎn)。反之,如果這只是事物在發(fā)展中能夠克服的陣痛,那么我們斷不可作繭自縛,限制檢察監(jiān)督的發(fā)展。進(jìn)而,是否存在一條行之有效的發(fā)展路徑,使檢察機(jī)關(guān)直面行政權(quán)而施以強(qiáng)有力的監(jiān)督呢?這些都是值得研究的重要問(wèn)題。

1 行政權(quán)檢察監(jiān)督的困境

從檢察實(shí)踐上看,行政權(quán)檢察監(jiān)督主要分為三類。一是行政檢察,其核心是行政訴訟監(jiān)督,包括裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督(含非訴執(zhí)行監(jiān)督)[1]。二是行政公益訴訟檢察,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域?qū)π姓黧w進(jìn)行監(jiān)督,提起行政公益訴訟。三是參與社會(huì)治理提出檢察建議的工作,檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位不依法及時(shí)履職的,可以向其提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。不過(guò),相比對(duì)刑事偵查權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督還比較陌生,面臨不少問(wèn)題。究其原因,行政權(quán)的諸多優(yōu)勢(shì)給檢察監(jiān)督帶來(lái)了不少挑戰(zhàn),而檢察監(jiān)督本身又有一些局限。

1.1 當(dāng)前行政權(quán)檢察監(jiān)督面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前的檢察監(jiān)督無(wú)法真正直面行政權(quán),難以對(duì)行政管理活動(dòng)施以直接、全面、有效的監(jiān)督,具體表現(xiàn)為監(jiān)督過(guò)分依賴訴訟制度、監(jiān)督碎片化、監(jiān)督力量不足這幾個(gè)問(wèn)題。

第一,檢察監(jiān)督過(guò)分依賴訴訟制度,難以在訴訟制度之外直接監(jiān)督行政權(quán)。目前的行政權(quán)檢察監(jiān)督主要來(lái)自《行政訴訟法》的賦能,其制度依循行政訴訟而建構(gòu),故而檢察機(jī)關(guān)更傾向于借助訴訟渠道開展監(jiān)督。首先,行政檢察主要是對(duì)行政訴訟的監(jiān)督。訴訟監(jiān)督不可避免地要涉及對(duì)行政行為的審查[2]11,但這實(shí)際是因監(jiān)督訴訟而間接產(chǎn)生的效果,是一種間接監(jiān)督。訴訟監(jiān)督必須依附于訴訟,檢察機(jī)關(guān)難以自主為之,若不存在訴訟,監(jiān)督便無(wú)從談起。雖然訴訟監(jiān)督可能會(huì)涉及對(duì)行政主體參與訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,比如排除其對(duì)訴訟的干預(yù),但這里的行政權(quán)力更多體現(xiàn)為司法參與屬性,而非行政管理屬性,因而這種監(jiān)督很難觸及真正的行政權(quán)。其次,行政公益訴訟檢察實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督,但行政公益訴訟實(shí)質(zhì)是行政訴訟的拓展,這使得檢察監(jiān)督不得不受制于訴訟制度的局限。比如,行政公益訴訟檢察限于幾個(gè)法定領(lǐng)域,只能為公益而非私益?？v然在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)能夠自行監(jiān)督行政權(quán),但訴前程序依然與公益訴訟相綁定,其獨(dú)立地位尚未得到正式制度的認(rèn)可。在制度設(shè)計(jì)上,訴前程序歸類于公益訴訟；在檢察內(nèi)部分工中,訴前程序由公益訴訟部門負(fù)責(zé)。因此,行政公益訴訟的局限一樣存在于訴前程序,檢察機(jī)關(guān)很難在訴訟案件范圍外有更多的作為。

對(duì)于在訴訟外拓展行政監(jiān)督范圍的問(wèn)題,有實(shí)務(wù)人士持保留意見,指出當(dāng)前的行政訴訟仍有不少問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督任務(wù)遠(yuǎn)未完成[3]。然而,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,行政權(quán)檢察監(jiān)督恐怕不能一直囿于訴訟制度之中。首先,行政訴訟嚴(yán)格受限于受案范圍、訴訟時(shí)效、訴訟程序等訴訟制度,當(dāng)行政訴訟難于應(yīng)對(duì)某些違法行政行為時(shí),檢察監(jiān)督也可能陷入無(wú)法企及的盲區(qū)。其次,法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督,我國(guó)憲法并未對(duì)法律監(jiān)督作出明確限定,將法律監(jiān)督限制在訴訟制度下是不恰當(dāng)?shù)腫4]。從法律適用的角度看,行政主體對(duì)行政管理事務(wù)的處理是第一次適用法,而行政訴訟對(duì)行政行為的審查是第二次適用法[5]281,既然法律監(jiān)督對(duì)法律實(shí)施的覆蓋包括第二次適用法(訴訟監(jiān)督),那么也應(yīng)當(dāng)包括第一次適用法。再次,在黨的十八屆四中全會(huì)決定中,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為的表述是與建立公益訴訟制度的表述截然分開的,僅僅借由公益訴訟檢察發(fā)展對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督,恐怕有失政策本義。因此,行政權(quán)檢察監(jiān)督無(wú)須言必稱訴訟,訴訟只是發(fā)揮監(jiān)督職能的一種手段。

第二,檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督工作呈碎片化分布,難以形成全面完整的監(jiān)督機(jī)制。首先,除行政公益訴訟檢察外,對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督現(xiàn)于各類檢察工作中。比如在行政檢察中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體怠于申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行程序的情況予以糾正,是對(duì)行政不作為的監(jiān)督；在刑事檢察中,最高檢曾在分析涉未成年人犯罪案件基礎(chǔ)上,針對(duì)校園安全管理薄弱問(wèn)題向教育部發(fā)出檢察建議[6]。其次,行政公益訴訟檢察與其他行政監(jiān)督工作的區(qū)分造成行政監(jiān)督工作的割裂。二者通過(guò)訴與非訴的區(qū)別牽引出調(diào)查取證、檢察建議效力等方面的不同,但二者都是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,過(guò)分地強(qiáng)調(diào)其區(qū)分,無(wú)助于檢察機(jī)關(guān)凝合自身的行政監(jiān)督力量。

第三,即使將監(jiān)督范圍濃縮在少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域,檢察機(jī)關(guān)的力量也十分有限。從客觀效果上看,檢察機(jī)關(guān)不易取得被監(jiān)督者的充分配合。比如在公益訴訟檢察中,仍有一些行政主體對(duì)檢察監(jiān)督不夠重視,直到進(jìn)入訴訟程序才有所妥協(xié)。行政主體對(duì)監(jiān)督工作的配合,主要懾于法院的權(quán)威而非檢察院的權(quán)威。從主觀意志上看,檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督行政權(quán)的主觀能動(dòng)性還不夠強(qiáng)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)在案件選擇上存在著趨易避難的傾向,那些處理起來(lái)難度較低、影響較小、面臨障礙較少、容易取得成效的案件率先成為檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)突破口[7]。

以上三個(gè)問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)的。對(duì)訴訟制度的依賴導(dǎo)致檢察監(jiān)督難以突破思維定式的窠臼,難以依檢察特點(diǎn)對(duì)監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行有效整合、充分發(fā)揮自身力量,同時(shí)監(jiān)督碎片化致使本來(lái)有限的監(jiān)督力量更難以集中。監(jiān)督力量不足又令檢察監(jiān)督深深嵌入訴訟制度之中,唯訴訟是舉,訴訟制度外的行政監(jiān)督工作不得不見縫插針地進(jìn)行,使監(jiān)督更加碎片化。問(wèn)題疊加之下,檢察監(jiān)督始終猶抱琵琶半遮面,無(wú)法真正直面行政權(quán)。

1.2 來(lái)自行政權(quán)的挑戰(zhàn)

行政權(quán)檢察監(jiān)督的困難從行政管理活動(dòng)開始的那一刻就產(chǎn)生了。行政行為的公定力、行政判斷的優(yōu)先性和行政活動(dòng)的單向性使行政權(quán)排斥著外界的干預(yù)。高效行政的價(jià)值追求,可能與監(jiān)督者的公正取向產(chǎn)生沖突。

第一,行政行為具有公定力。行政行為一經(jīng)作出,即對(duì)任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力[8]。公定力產(chǎn)生于行政行為成立之時(shí)[9],在行政行為被改變或撤銷之前,公定力是持續(xù)存在的。由于檢察監(jiān)督一般出現(xiàn)在行政行為成立之后,所以檢察機(jī)關(guān)總要服從公定力的約束。公定力是一種形式性、程序性的效力,形式效力的有無(wú)與行政行為是否在實(shí)質(zhì)上合法正當(dāng)無(wú)關(guān),是一種因推定合法而獲得的效力[10]。檢察監(jiān)督針對(duì)的是行政行為確定的合法性,與推定的公定力其實(shí)并不矛盾,故而即使檢察機(jī)關(guān)提出合法性異議,也不能質(zhì)疑行政行為的公定力。

第二,行政判斷具有優(yōu)先性。對(duì)于行政業(yè)已判斷的事項(xiàng),我們要謹(jǐn)慎處理對(duì)行政行為的正確性評(píng)價(jià)；對(duì)行政尚未判斷的事項(xiàng),則要尊重行政主體的首次判斷權(quán),即便是法院也只能在行政主體首次判斷后,進(jìn)行“第二次”審查判斷[11]。行政判斷的優(yōu)先性與以下因素有關(guān)：(1)權(quán)力皆有界限,監(jiān)督者專司監(jiān)督,不能代替行政者做決定。(2)行政具有專業(yè)性。行政管理具有高度的復(fù)雜性、技術(shù)性、專門性,行政主體掌握權(quán)威的專業(yè)話語(yǔ)權(quán)。(3)行政具有裁量性。行政事務(wù)形形色色,法律不可能一應(yīng)俱全,因而賦予行政主體寬泛靈活的裁量權(quán)限。(4)行政具有親歷性。行政主體是行政事務(wù)的第一處理者,事后的監(jiān)督未必能完整復(fù)盤行政執(zhí)法的具體情形。行政執(zhí)法部門也控制了關(guān)鍵信息通道,可以利用信息的篩選或包裝,達(dá)到難以為監(jiān)督主體所體察的巧妙屏蔽效果[12]。

第三,行政活動(dòng)具有單向性。行政行為一般不依賴其他權(quán)力的配合,更不需要憑借其他權(quán)力運(yùn)行程序。單向性意味著行政過(guò)程是一個(gè)相對(duì)封閉的過(guò)程,即便這一過(guò)程排除了監(jiān)督介入,可能會(huì)存在諸多弊病,但行政權(quán)的行使依舊可以達(dá)成邏輯的自洽。所以,當(dāng)我們要求這一封閉的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向開放而接受外部監(jiān)督時(shí),必然會(huì)受到不少阻力。

第四,行政管理追求高效。行政貴在神速,檢察監(jiān)督則不以效率為先,而更追求法律實(shí)施的公平公正。為避免影響行政效率,檢察監(jiān)督一般選擇在事后進(jìn)行。但過(guò)度追求高效的行政可能會(huì)忽視其他價(jià)值,甚至造成難以挽回的損失,檢察監(jiān)督卻只能提供“遲到的”正義。

1.3 檢察監(jiān)督的固有局限

面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán),檢察監(jiān)督又存在某些固有局限,使其難以如同監(jiān)察或?qū)徟心前惆l(fā)揮出切實(shí)有效的監(jiān)督力量。這種局限突出表現(xiàn)為檢察權(quán)威不足。檢察機(jī)關(guān)缺少實(shí)體處分權(quán)和強(qiáng)制手段,難以形成對(duì)行政主體的強(qiáng)制性權(quán)威,而行政權(quán)對(duì)其信任不足又使其難以構(gòu)建起自覺性權(quán)威,使行政主體自覺服從檢察監(jiān)督。

第一,檢察監(jiān)督缺乏實(shí)體處分權(quán)和強(qiáng)制性措施。檢察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)的最大不同在于,它沒有實(shí)體處分權(quán),只有程序處分權(quán),缺乏可靠的剛性支撐[13]。其他國(guó)家機(jī)關(guān)皆擁有實(shí)體處分權(quán),可以直接或間接克制行政行為公定力和行政判斷優(yōu)先性的挑戰(zhàn)。比如,權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷違法或不適當(dāng)?shù)男姓Q定和命令；監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政公職人員作出政務(wù)處分；審判機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政案件的裁判權(quán)。這些國(guó)家機(jī)關(guān)還有采取強(qiáng)制性措施的權(quán)力。比如,法院有權(quán)采取保全措施,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)留置被調(diào)查人。

檢察機(jī)關(guān)能夠決定監(jiān)督程序的啟動(dòng),卻不能作出實(shí)體處分。按《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定,法律監(jiān)督的途徑是“進(jìn)行調(diào)查核實(shí),依法提出糾正意見、檢察建議等”,被監(jiān)督者的義務(wù)是予以配合并及時(shí)回復(fù)。被監(jiān)督者服從的是法律監(jiān)督的程序,而非檢察建議的具體內(nèi)容,被監(jiān)督者不需要完全聽從檢察機(jī)關(guān)對(duì)其行為的主張。本質(zhì)上,檢察監(jiān)督不是要求被監(jiān)督者必須按照監(jiān)督者的意志糾正錯(cuò)誤,而是要求其必須重視監(jiān)督者的意見,重新審視自己的行為[14]。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法采取強(qiáng)制性措施。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條,檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí),不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。而對(duì)相關(guān)主體法律義務(wù)的設(shè)定也不代表檢察機(jī)關(guān)有強(qiáng)制權(quán)。雖然檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)是一種執(zhí)行公務(wù)行為,被監(jiān)督對(duì)象拒不配合時(shí),得以妨害公務(wù)追究其法律責(zé)任[15],但這是一種被動(dòng)觸發(fā)的措施,強(qiáng)制性措施應(yīng)是一種主動(dòng)做出的行為,二者不可同語(yǔ)。此外,參照行政調(diào)查權(quán)理論,組織法上的概括授權(quán)僅能成立任意性調(diào)查,強(qiáng)制性調(diào)查必須有法律的具體授權(quán)[16],因而檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作終歸是一種任意性調(diào)查而非強(qiáng)制性調(diào)查。

第二,檢察監(jiān)督缺乏行政權(quán)的信任。檢察機(jī)關(guān)比之審判機(jī)關(guān)的一大劣勢(shì),是前者更難贏得行政權(quán)的信任。這種信任有助于打破行政活動(dòng)單向性的壁壘,使行政主體更愿意接受監(jiān)督。審判機(jī)關(guān)能夠贏得行政權(quán)的信任,關(guān)鍵在于行政主體對(duì)審判客觀性的認(rèn)可。行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生與法院無(wú)關(guān),法院是以獨(dú)立第三方的身份來(lái)化解兩造的紛爭(zhēng)。在法院裁判之前,法院對(duì)行政行為是否合法的態(tài)度是不確定的,沒有表露出對(duì)行政主體的不信任。訴訟程序也是一個(gè)開放的過(guò)程,允許行政主體參與其中,為自己辯護(hù)。此外,行政主體敗訴的可能性也較低,據(jù)統(tǒng)計(jì),2018年全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴一審行政案件敗訴率約為14.7%[17]。因而行政主體有理由相信法院是客觀的,進(jìn)而建立起對(duì)法院的信任,更愿意配合法院的監(jiān)督工作。

相反,行政主體不一定認(rèn)可檢察監(jiān)督的客觀性。檢察機(jī)關(guān)以提出問(wèn)題的角色出現(xiàn),與行政主體之間存在著對(duì)立關(guān)系。檢察監(jiān)督的主動(dòng)性與糾錯(cuò)性質(zhì)透露出對(duì)行政主體的不完全信任,難免會(huì)引發(fā)行政主體的抵觸心理[18]。尤其在觸及行政裁量權(quán)時(shí),檢察機(jī)關(guān)很可能對(duì)行政權(quán)持否定性意見,因?yàn)榧偃魴z察機(jī)關(guān)認(rèn)可行政裁量,那么檢察介入的層次可能僅止于形式化的過(guò)問(wèn)[19]。再者,檢察監(jiān)督從始至終主要由檢察機(jī)關(guān)一手操辦,行政主體難以像訴訟那樣參與其中。因此,行政主體很難建立起對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任,也沒有積極性去爭(zhēng)取檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己的認(rèn)同,進(jìn)而可能回避甚至抵制檢察監(jiān)督。

2 行政權(quán)檢察監(jiān)督的潛在優(yōu)勢(shì)

雖然檢察監(jiān)督在面對(duì)行政權(quán)時(shí)存在一些短板,但仍有一些潛在優(yōu)勢(shì),為提升監(jiān)督的能力與適應(yīng)性創(chuàng)造了可能。檢察監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)首要在于其獨(dú)立性,這劃清了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之界限,為監(jiān)督的展開確立了基本前提。檢察監(jiān)督具備客觀性和自主性優(yōu)勢(shì),擁有法律方面的專業(yè)本領(lǐng),能夠補(bǔ)強(qiáng)既有的行政監(jiān)督體系,因而為其直面行政權(quán)提供了可靠保障。

2.1 檢察監(jiān)督的獨(dú)立性

我國(guó)憲法第一百三十六條規(guī)定,人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。獨(dú)立性是我國(guó)檢察權(quán)的基本特征,是保障檢察監(jiān)督公正有效的根本前提,更是奠定檢察監(jiān)督客觀自主、構(gòu)建檢察權(quán)威地位的基石。獨(dú)立性分為兩個(gè)方面。一方面是外部獨(dú)立,主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于其他主體,包括機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和權(quán)力行使的獨(dú)立。外部獨(dú)立是檢察系統(tǒng)的集體獨(dú)立,為檢察權(quán)的外部邊界筑起一道不可逾越的護(hù)城河,保證檢察職權(quán)行使的完整、穩(wěn)定。外部獨(dú)立僅有的例外在于不能獨(dú)立于中國(guó)共產(chǎn)黨和權(quán)力機(jī)關(guān),要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

另一方面是內(nèi)部獨(dú)立,主要體現(xiàn)在檢察各主體間的獨(dú)立和內(nèi)部分工的獨(dú)立上。(1)檢察各主體間的獨(dú)立包括檢察官的獨(dú)立與各檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立。其中,檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制,要求突出檢察官在辦案中的主體地位,這給予了檢察官一定的權(quán)限,有權(quán)提出自己的獨(dú)立意見[20]。但是檢察各主體間的獨(dú)立是有限制的,“檢察一體”要求建立“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的工作,檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察官的工作[21]。(2)內(nèi)部分工的獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)多個(gè)部門分工行使檢察職權(quán),比如訴訟監(jiān)督職能與公訴職能相分離,分由不同的部門行使,以防止監(jiān)督失效[22]。但這種分工獨(dú)立是有限的,無(wú)論由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)具體工作,最終都是以檢察機(jī)關(guān)的名義對(duì)外統(tǒng)一行使檢察權(quán)。因此,與外部獨(dú)立相比,內(nèi)部獨(dú)立更具有相對(duì)性,有一定的限制,可能會(huì)因情勢(shì)的變化而變化,但不管作出如何的限制,最終都是為了更好地實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

外部獨(dú)立與內(nèi)部獨(dú)立相結(jié)合,使檢察機(jī)關(guān)既能利用內(nèi)部分工提升職權(quán)行使的專業(yè)和效率,保證法律監(jiān)督的公正無(wú)私,又能夠通過(guò)“檢察一體”充分調(diào)配自身資源,形成“以檢察機(jī)關(guān)為統(tǒng)一的執(zhí)法主體和命運(yùn)共同體”[23],為監(jiān)督行政權(quán)匯聚更強(qiáng)有力的集體力量。

2.2 檢察監(jiān)督的客觀性

檢察監(jiān)督具有客觀性,這是指檢察機(jī)關(guān)在態(tài)度上不偏不倚,對(duì)某事物的判斷不受自身好惡或外界干擾影響。《檢察官法》第五條規(guī)定,檢察官履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正的立場(chǎng)。檢察監(jiān)督者必須平等對(duì)待各方,避免偏聽偏信,全面調(diào)查事實(shí)真相,不偏袒、公正地采取行動(dòng)[24]。雖然行政主體未必認(rèn)同檢察監(jiān)督的客觀性,但這不妨礙這種客觀性的存在。檢察監(jiān)督之所以客觀,原因有三：(1)保證監(jiān)督的正當(dāng)性。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督,監(jiān)督者要嚴(yán)格區(qū)別于實(shí)施者,必須先從意志上同實(shí)施者相分離,保持客觀公正,否則便如同參與到法律實(shí)施當(dāng)中,監(jiān)督的正當(dāng)性不復(fù)存在。(2)檢察的非自利性克制了自身好惡。檢察監(jiān)督外在于法律實(shí)施,與法律實(shí)施不發(fā)生任何利害關(guān)系,排除了自我利益對(duì)自身觀念的影響。(3)檢察監(jiān)督的獨(dú)立性克制了外界干擾。檢察的外在獨(dú)立排斥了其他主體對(duì)其思維的干涉,內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立則使檢察官的獨(dú)立思維得以保持,思維的獨(dú)立有助于客觀的思考。

客觀的態(tài)度說(shuō)明監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系不是一種絕對(duì)對(duì)抗關(guān)系,雙方的矛盾可以得到緩和。監(jiān)督者與被監(jiān)督者的爭(zhēng)議起于監(jiān)督者對(duì)行政行為涉嫌違法的質(zhì)疑,單方面的質(zhì)疑看似有一定的傾向性,但客觀的態(tài)度能夠排除對(duì)監(jiān)督公正性的疑慮?？陀^的態(tài)度一方面能夠驅(qū)除無(wú)關(guān)因素的干擾,使檢察監(jiān)督將目標(biāo)集中于行政問(wèn)題本身,另一方面可以使檢察機(jī)關(guān)充分吸收各方信息,全面審視行政行為的合法性。申言之,檢察機(jī)關(guān)的身份是法律守護(hù)者,法律監(jiān)督的最終目的是保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,而不是抗衡行政權(quán)或追究行政主體的責(zé)任?？陀^的態(tài)度使監(jiān)督者平等對(duì)待各方,并聚焦于行政問(wèn)題的解決,而不是與行政主體相對(duì)抗。因此,真正的矛盾在于檢察監(jiān)督與違法行政行為之間,在于合法與違法之間,而非監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間,只要違法行政行為得以糾正,爭(zhēng)議自然消解。

2.3 檢察監(jiān)督的自主性

檢察監(jiān)督具有自主性,這是指檢察機(jī)關(guān)在行動(dòng)上不等不靠,既能主動(dòng)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,也不需要完全依賴外部的響應(yīng),包括主動(dòng)性和自立性兩方面。一是主動(dòng)性的一面。與消極被動(dòng)的審判機(jī)關(guān)不同,檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中主要扮演“推手”的角色,是監(jiān)督程序的啟動(dòng)者,往往需要更加積極地行動(dòng),例如作為起訴人提起行政公益訴訟,將行政問(wèn)題交由法院處置。二是自立性的一面。檢察監(jiān)督自成一系,不受外部支配,也不完全依靠外部的支持。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督程序的運(yùn)作、行政合法性的評(píng)價(jià)都是依自己的判斷進(jìn)行,檢察監(jiān)督不以當(dāng)事人的申請(qǐng)為程序啟動(dòng)的條件,也不必等到行政活動(dòng)結(jié)束才啟動(dòng)。檢察監(jiān)督從開始到結(jié)束,很多時(shí)候也不需要?dú)v經(jīng)訴訟、監(jiān)察等外部工作程序,只需遵從檢察制度的自身安排。

自主性使檢察機(jī)關(guān)得以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,自由靈活地監(jiān)督行政權(quán)。一方面,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)自主設(shè)計(jì)監(jiān)督制度,主導(dǎo)監(jiān)督工作,使監(jiān)督活動(dòng)更有利于檢察職能的發(fā)揮。另一方面,檢察機(jī)關(guān)可以更加靈活有效地開展監(jiān)督,充分利用各種有利資源,拓展更為柔和的監(jiān)督手段,獲得行政主體的支持和認(rèn)可。

2.4 檢察監(jiān)督的法律專業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督充滿著濃郁的法律色彩。檢察機(jī)關(guān)以法律人之視角,以專業(yè)的法律資源配給,分析解決行政法律問(wèn)題,提出專業(yè)法律意見。檢察監(jiān)督的過(guò)程就是檢察機(jī)關(guān)就法律適用問(wèn)題,對(duì)具體案件作出法律評(píng)價(jià)的過(guò)程。在國(guó)家機(jī)關(guān)中,唯有司法機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)表對(duì)具體案件法律適用的意見,這使得檢察機(jī)關(guān)擁有許多主體難以企及的法律話語(yǔ)權(quán)威。與法院不同的是,不告不理制度使法院不能在事前對(duì)個(gè)案作出法律評(píng)價(jià),檢察機(jī)關(guān)則可以主動(dòng)提出。

法律本身的特點(diǎn)也融入檢察監(jiān)督之中。檢察監(jiān)督主要考察的是法律因素,與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等其他因素相比,法律因素最大的特點(diǎn)是可預(yù)測(cè)和穩(wěn)定性。法律是事前定下的客觀標(biāo)準(zhǔn),人們可以根據(jù)法律對(duì)未來(lái)的行為活動(dòng)作出選擇,法律也在一段時(shí)間內(nèi)保持不變。因此,檢察監(jiān)督也具有可預(yù)測(cè)和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。這既為檢察監(jiān)督指明了標(biāo)準(zhǔn)和方向,有助于提高監(jiān)督效率,又限制了監(jiān)督權(quán)限與范圍,防止監(jiān)督權(quán)的恣意妄為。同時(shí),這也為行政主體提供一個(gè)可測(cè)度的標(biāo)準(zhǔn),使其依據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政活動(dòng)、配合檢察監(jiān)督,以免遭檢察機(jī)關(guān)的非難。

2.5 檢察監(jiān)督的補(bǔ)強(qiáng)功能

法律監(jiān)督以保障憲法與法律統(tǒng)一正確實(shí)施為價(jià)值追求,其監(jiān)督范圍理應(yīng)涵蓋法律實(shí)施全過(guò)程。法律實(shí)施關(guān)涉行政、司法等方方面面,理論上法律監(jiān)督存在廣泛監(jiān)督的可能。檢察監(jiān)督的自主性也給予法律監(jiān)督巨大的張力,只要是法律實(shí)施活動(dòng)存在的地方,就是法律監(jiān)督可以覆蓋的地方。雖然在行政監(jiān)督領(lǐng)域,我國(guó)已構(gòu)建起以監(jiān)察監(jiān)督為主導(dǎo)的全面監(jiān)督體系,吸納了人大、監(jiān)委、法院等多方面的監(jiān)督力量,但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督仍然不可或缺,起到補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督體系的關(guān)鍵作用。檢察監(jiān)督可以彌補(bǔ)人大監(jiān)督在具體性、微觀性、日常性上的短板；能夠突破行政訴訟制度的固有限制,及時(shí)主動(dòng)介入行政問(wèn)題,將監(jiān)督領(lǐng)域擴(kuò)展至訴訟之外的廣大行政活動(dòng)。

檢察監(jiān)督亦能彌補(bǔ)監(jiān)察監(jiān)督的不足。(1)在監(jiān)督對(duì)象上,監(jiān)察監(jiān)督以公職人員為對(duì)象,通過(guò)對(duì)個(gè)人行為的約束間接監(jiān)督行政,但行政行為是一種組織行為而非個(gè)人行為,對(duì)個(gè)人行為的監(jiān)督未必能完全作用于行政行為,而檢察監(jiān)督以行政管理活動(dòng)為索引,將監(jiān)督對(duì)象直指行政主體,可以填補(bǔ)組織行為監(jiān)督的真空。(2)在監(jiān)督內(nèi)容上,監(jiān)察監(jiān)督主要考察公職人員的合法性、稱職性,但一些行政問(wèn)題并非出于公職人員的違法或失職,可能是公職人員能力不足、行政行為所依據(jù)的規(guī)范違反上位法等原因造成的,對(duì)公職人員的監(jiān)督未必能收獲成效。而檢察監(jiān)督以行政合法性為監(jiān)督內(nèi)容,強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)的法律約束。(3)在監(jiān)督效果上,監(jiān)察監(jiān)督重在追究違法失職人員的責(zé)任,容易忽視對(duì)違法行政行為的糾正,在某些追責(zé)程序完成之后,法益可能仍受侵害、違法行為可能仍然存在,而檢察監(jiān)督著重對(duì)違法行政行為的糾正,與監(jiān)察監(jiān)督的責(zé)任追究相配合,更有助于徹底解決行政問(wèn)題、全面保護(hù)受損法益。綜上,檢察監(jiān)督可以彌補(bǔ)既有行政監(jiān)督體系的缺陷,強(qiáng)化監(jiān)督力量。

3 檢察監(jiān)督直面行政權(quán)的優(yōu)化方法

既然檢察監(jiān)督具有直面行政權(quán)的潛能,那我們可以通過(guò)一定的路徑與方法,將其潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為顯性優(yōu)勢(shì)。優(yōu)化檢察監(jiān)督的目標(biāo)是使行政主體配合監(jiān)督工作,甚至能主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督,充分考慮、接納檢察建議。達(dá)成這一目標(biāo)的路徑有兩條,一是加強(qiáng)檢察監(jiān)督的權(quán)威,促使行政主體自覺或不自覺的服從,二是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政主體的合作,使行政主體能優(yōu)先接受檢察監(jiān)督。打通這兩條路徑的方法在于揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短,充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的優(yōu)勢(shì),回應(yīng)行政權(quán)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

3.1 強(qiáng)化檢察監(jiān)督的獨(dú)立性

獨(dú)立性是檢察監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的基點(diǎn),優(yōu)化行政權(quán)檢察監(jiān)督首先要強(qiáng)化獨(dú)立性。一是強(qiáng)化積極的獨(dú)立。獨(dú)立有消極和積極之分,我們往往重視消極的獨(dú)立而忽視了積極的獨(dú)立。消極獨(dú)立是指排除他人的干涉,使自己免于被強(qiáng)迫的服從；積極獨(dú)立是指注重依靠自己的力量,排除對(duì)他人的依賴或附和,使自己免于主動(dòng)的服從。在監(jiān)督行政權(quán)時(shí),檢察機(jī)關(guān)既要擯斥行政主體的干涉,也要堅(jiān)持對(duì)監(jiān)督活動(dòng)的把控,以免淪為行政主體的附庸。為促成行政問(wèn)題的解決,檢察機(jī)關(guān)密切與行政主體的工作聯(lián)系,本無(wú)可厚非,但檢察機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻保持獨(dú)立,注意自己的監(jiān)督職責(zé)所在,在與同級(jí)政府溝通時(shí)不宜以下對(duì)上的匯報(bào)形式,檢察調(diào)查工作也不宜面面俱到,以免代行行政職責(zé)。值得警醒的是,監(jiān)督者如過(guò)分在意被監(jiān)督者的配合,容易喪失自身的獨(dú)立地位,淪為被監(jiān)督者治下的一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督部門。同樣,在內(nèi)部獨(dú)立方面,檢察機(jī)關(guān)要賦予檢察官更多獨(dú)立辦案的權(quán)限,充分提高檢察官獨(dú)立辦案的能力,積極發(fā)揮檢察官的主觀能動(dòng)性。

二是強(qiáng)化制度的獨(dú)立。當(dāng)前的檢察監(jiān)督依賴于訴訟制度的供給,訴訟制度以審判為中心,由此構(gòu)建的一系列檢察監(jiān)督制度也會(huì)緊緊圍繞甚至依附于審判制度。例如將行政檢察限制在訴訟審判監(jiān)督之中,或是造成檢察監(jiān)督管轄制度的錯(cuò)位。縱令如此,檢察不同于審判,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)放下為訴訟制度服務(wù)的執(zhí)拗,擺脫訴訟制度思維的束縛,堅(jiān)持獨(dú)立自主的檢察監(jiān)督發(fā)展模式,從自身角度出發(fā)建構(gòu)適于檢察監(jiān)督的制度。

3.2 充分利用外部力量

即便我們從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)以實(shí)體處分權(quán),也會(huì)遇到不少障礙。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作出的實(shí)體處分不一定準(zhǔn)確,況且對(duì)一些專業(yè)行政問(wèn)題,監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間可能還有不同理解,當(dāng)被監(jiān)督者對(duì)處分持有異議時(shí),就需要通過(guò)一定的渠道進(jìn)行救濟(jì)。假如這種處分被設(shè)定為不可救濟(jì)、終局的,那么檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑褫奪了其他國(guó)家機(jī)關(guān)本該享有的實(shí)體處分權(quán)。如果實(shí)體處分可以被推翻,我們也要突破現(xiàn)有的理論構(gòu)建與制度設(shè)計(jì)予以回應(yīng)。如以司法程序解決,便會(huì)出現(xiàn)以行政主體為原告、檢察機(jī)關(guān)為被告的“逆向行政訴訟”程序；如以非司法程序解決,確立一個(gè)法院之外的終局裁決者,又可能會(huì)影響現(xiàn)行的權(quán)力配置體系。

我們還可以考慮另一種思路,就是讓檢察機(jī)關(guān)充分利用其他主體的實(shí)體處分權(quán)。檢察監(jiān)督必須堅(jiān)持獨(dú)立自主,但這不意味著檢察監(jiān)督就此脫離了行政監(jiān)督體系。我們?nèi)孕鑼⑵渲糜谛姓O(jiān)督體系之中通盤考慮,以提升檢察監(jiān)督效果、強(qiáng)化行政監(jiān)督體系為目標(biāo),系統(tǒng)整合各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng),取其他監(jiān)督之長(zhǎng),補(bǔ)檢察監(jiān)督之短。檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他實(shí)體處分權(quán)的利用可分為兩種形式：一是保持其他主體介入的可能性,形成對(duì)行政主體的威懾；二是實(shí)際引入其他主體,形成多方主體對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督活動(dòng)。具體而言,檢察監(jiān)督可以利用法院的裁判權(quán),比如在行政公益訴訟的訴前程序中,檢察機(jī)關(guān)以提起訴訟為威懾,要求行政主體配合監(jiān)督,當(dāng)威懾失效時(shí),檢察機(jī)關(guān)及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序,引入法院的監(jiān)督。檢察監(jiān)督也可以利用監(jiān)察權(quán),時(shí)刻關(guān)注行政問(wèn)題和監(jiān)督過(guò)程中可能發(fā)生的職務(wù)違法犯罪活動(dòng)而形成對(duì)行政主體的雙重監(jiān)督壓力,一旦發(fā)現(xiàn)確有公職人員違法,便及時(shí)引入監(jiān)察監(jiān)督。

3.3 傳遞有利于監(jiān)督的必要可靠信號(hào)

根據(jù)目的合乎理性的行為理論,當(dāng)事者依據(jù)對(duì)外界的預(yù)期作出相應(yīng)的行為[25]56,預(yù)期是當(dāng)事者根據(jù)所掌握的信息作出的判斷。但檢察機(jī)關(guān)與行政主體相互獨(dú)立,存在信息不對(duì)稱的情形,行政主體難以獲取某些監(jiān)督信息而形成對(duì)未來(lái)監(jiān)督工作的預(yù)判。根據(jù)信號(hào)傳遞理論[26],檢察機(jī)關(guān)可以向行政主體釋放有利于監(jiān)督的必要可靠信號(hào),使其產(chǎn)生合理預(yù)期,進(jìn)而選擇與檢察機(jī)關(guān)合作或服從檢察監(jiān)督工作。

檢察機(jī)關(guān)首先要傳遞促進(jìn)合作的信號(hào)。合作基于當(dāng)事者對(duì)未來(lái)利益的可期。被監(jiān)督者的利益是得到監(jiān)督者對(duì)其行為的肯定,免遭責(zé)罰。當(dāng)然,監(jiān)督者不可能一開始就允諾作出肯定評(píng)價(jià),但可以給予被監(jiān)督者自證清白的機(jī)會(huì),使其有可能擺脫違法嫌疑。這里的關(guān)鍵是促成行政主體對(duì)檢察監(jiān)督客觀性的確信。具體來(lái)說(shuō),一是在監(jiān)督結(jié)論形成之前要避免透露檢察機(jī)關(guān)的傾向性意見。檢察機(jī)關(guān)不宜過(guò)早地向行政主體施壓,尤其在向行政主體調(diào)查核實(shí)時(shí),要防止將客觀性的詢問(wèn)演變成傾向性的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)形成確鑿結(jié)論前,可就有關(guān)行政問(wèn)題提醒行政主體,但非直接督促其履職。二是將監(jiān)督工作過(guò)程開放化,給予行政主體更多辯護(hù)機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)可以適當(dāng)將監(jiān)督工作準(zhǔn)司法化,利用聽證、座談等方式讓行政主體參與到監(jiān)督過(guò)程中,認(rèn)真考慮行政主體的主張并積極予以反饋,塑造檢察機(jī)關(guān)客觀公正的形象。對(duì)于監(jiān)督難度較高、問(wèn)題較多的案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)突出監(jiān)督工作的階段性,在監(jiān)督初期可提醒行政主體自查自糾,解決大部分行政問(wèn)題,后期再逐步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的審查力度。

不過(guò),倘若行政主體確信其行為違法,只會(huì)回避與檢察機(jī)關(guān)的合作,以免曝光違法信息,招致責(zé)難。因此必須有服從信號(hào)的輸入,迫使行政主體形成對(duì)不利益的切實(shí)感知,服從檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督安排。一是使行政主體意識(shí)到不利益的客觀存在。比如對(duì)于提起行政公益訴訟的威懾,其前提是有關(guān)問(wèn)題處在公益訴訟案件范圍內(nèi),而且行政主體大概率會(huì)敗訴,或者面臨更多不定因素。這要求檢察機(jī)關(guān)要有針對(duì)性地收集確鑿證據(jù),適時(shí)向行政主體展示,營(yíng)造行政方敗訴的危機(jī)感。二是使行政主體意識(shí)到在不服從監(jiān)督時(shí)極有可能觸發(fā)不利益。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)設(shè)置回復(fù)時(shí)限、履職時(shí)限、起訴時(shí)限等辦法,加強(qiáng)監(jiān)督工作的緊迫感,迫使行政主體盡早接受監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)也要及時(shí)兌現(xiàn)時(shí)限期滿的不利后果,當(dāng)行政主體拒絕履職時(shí),立即采取下一步行動(dòng)。此外,檢察機(jī)關(guān)還可以聯(lián)立上述兩種信號(hào)傳遞方法,使行政主體同時(shí)意識(shí)到合作能獲得利益、而不服從會(huì)產(chǎn)生不利后果。比如設(shè)置一種獎(jiǎng)懲措施,對(duì)于合作的行為給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)不服從的行為處以懲罰。

3.4 回避行政權(quán)的“鋒芒”

不可否認(rèn),行政權(quán)在專業(yè)判斷、公定力等方面擁有難以匹敵的優(yōu)勢(shì),檢察監(jiān)督未必有足夠的能量以正面應(yīng)付,因而需要另辟蹊徑、避實(shí)就虛。

第一,強(qiáng)化檢察監(jiān)督的法律專業(yè)性。鑒于行政判斷的優(yōu)先性,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政判斷給予足夠的重視,但也要發(fā)揮法律專業(yè)性的優(yōu)勢(shì),將行政判斷束縛在合法性標(biāo)準(zhǔn)之下,構(gòu)建檢察監(jiān)督的法律權(quán)威。如上所述,行政判斷的優(yōu)先性主要根源于行政的專業(yè)性、裁量性、親歷性。(1)對(duì)于行政專業(yè)性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督可以合法性標(biāo)準(zhǔn)搶占行政行為正確性評(píng)價(jià)的高地。評(píng)價(jià)行政行為正確與否,固然離不開許多復(fù)雜的行政技術(shù)問(wèn)題,但合法性始終是法治政府行政的首要準(zhǔn)則。合法性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行排中律,只有合法與違法的評(píng)價(jià)結(jié)論,不存在任何中間地帶,回避了行政專業(yè)上的主觀價(jià)值判斷問(wèn)題,簡(jiǎn)單實(shí)用且一以貫之。(2)對(duì)于行政裁量性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督以形式合法為主要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),逐步拓展對(duì)合法性標(biāo)準(zhǔn)的理解,審慎評(píng)價(jià)行政裁量行為的實(shí)質(zhì)合法性,重點(diǎn)關(guān)注裁量行為違反法律原則、公共道德等原則性問(wèn)題的情況[27]。在此,檢察機(jī)關(guān)需要提升對(duì)合法性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)的駕馭能力。(3)對(duì)于行政親歷性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督以法律事實(shí)解釋客觀事實(shí),提升對(duì)法律事實(shí)的調(diào)查與建構(gòu)能力,將行政親歷的客觀事實(shí)置換為可供事后反復(fù)查驗(yàn)的法律事實(shí)。此外,提升檢察機(jī)關(guān)在合法性評(píng)價(jià)的話語(yǔ)權(quán),還能形成自覺性權(quán)威,輸出影響力,使行政主體意識(shí)到檢察建議的高度正確性,從而心服口服地配合監(jiān)督工作。

第二,對(duì)重大行政管理活動(dòng)開展預(yù)防性監(jiān)督。鑒于行政行為的公定力,事后的檢察監(jiān)督不能任意否定行政行為的效力,但如果開展事前或事中的監(jiān)督,即在行政行為成立之前便介入監(jiān)督,就能回避公定力的影響。這也是對(duì)行政活動(dòng)單向性的突破,使行政過(guò)程更趨于開放。當(dāng)然,檢察機(jī)關(guān)不可能時(shí)時(shí)處處緊盯行政主體,預(yù)防性監(jiān)督必須有選擇地進(jìn)行,主要選取那些社會(huì)影響較大、事關(guān)多數(shù)人利益或巨額財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政管理活動(dòng),比如城市更新項(xiàng)目、重大投資項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批等。檢察機(jī)關(guān)可以會(huì)同相應(yīng)的行政主體,向行政部門或現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目組派駐檢察官,指導(dǎo)行政管理的合法運(yùn)作。

3.5 滿足行政權(quán)的合理需求

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)依法行政的高度進(jìn)行監(jiān)督,而不是簡(jiǎn)單地制衡、約束行政權(quán)。有學(xué)者評(píng)價(jià),行政公益訴訟的目的在于“共治”而非“勝訴”[28],這同樣適用于其他行政監(jiān)督工作。因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮行政權(quán)的合理需求,努力讓行政主體理解、配合監(jiān)督工作,踐行“雙贏多贏共贏”新理念。

第一,促進(jìn)檢察監(jiān)督的高效化。檢察機(jī)關(guān)既要保證監(jiān)督的公正性,也要兼顧效率在監(jiān)督中的作用,契合行政主體對(duì)效率的追求。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮自主性優(yōu)勢(shì),主導(dǎo)監(jiān)督程序,提高監(jiān)督效率,控制好監(jiān)督工作對(duì)正常行政管理活動(dòng)的擾動(dòng)。監(jiān)督高效化有助于引導(dǎo)行政主體的配合。比如,行政訴訟可能給行政管理活動(dòng)帶來(lái)諸多不確定性,訴訟結(jié)果未知,早已做出的行政行為仍有可能被撤銷、改變或被認(rèn)定為無(wú)效,為未來(lái)的行政活動(dòng)添加更多不穩(wěn)定因素,而且訴訟會(huì)分散行政主體的注意力,降低整體行政效率。所以,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)施以更高效的監(jiān)督手段,提供更快速的解決方案時(shí),行政主體可能傾向于接受檢察機(jī)關(guān)的意見建議,而不是將問(wèn)題帶入訴訟程序。

第二,提升檢察監(jiān)督的柔和度。檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)針鋒相對(duì)地給行政主體“挖坑”“挑毛病”,而應(yīng)尊重行政主體在行政管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位,正視行政專業(yè)判斷的優(yōu)勢(shì),緩和與行政主體的對(duì)抗性。(1)給予行政主體更多自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。行政管理工作紛繁復(fù)雜,難免會(huì)出現(xiàn)一些差錯(cuò),導(dǎo)致行政行為違法,這些差錯(cuò)未必能歸咎于故意或過(guò)失,若一味地施以嚴(yán)格的監(jiān)管和追責(zé),有可能打擊行政執(zhí)法的積極性。所以檢察機(jī)關(guān)可以考慮給予行政主體更多自我整改的空間。比如在行政公益訴訟起訴前,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議提醒、督促行政主體,正是為了讓行政主體有機(jī)會(huì)自我糾錯(cuò)。此外,就行政主體而言,自我糾錯(cuò)表面上是一種機(jī)會(huì),實(shí)質(zhì)上是令其承擔(dān)新的職責(zé),行政主體如放棄這種機(jī)會(huì)則會(huì)構(gòu)成新的不作為,這種自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)起到將行政違法轉(zhuǎn)化為行政不作為的作用[29]。這進(jìn)而有助于檢察機(jī)關(guān)明確違法責(zé)任的歸咎,實(shí)施進(jìn)一步的監(jiān)督程序。(2)在合法前提下允許向行政主體作出讓步。如果有助于監(jiān)督目的的達(dá)成,在符合法律的前提下,檢察機(jī)關(guān)不妨接受行政主體的合理抗辯,允許行政主體延緩履職期限、變通履職方式等。讓步的事項(xiàng)一般在行政裁量范圍內(nèi),因?yàn)檫@類行政活動(dòng)需要考量諸多法外因素,包括行政主體的能力限制、公眾的情感訴求等。(3)提出富有可行性、建設(shè)性的檢察建議。為提高行政主體對(duì)檢察建議的認(rèn)可度,檢察機(jī)關(guān)不單要注意建議的合法性、說(shuō)理性,也要關(guān)注建議的可行性與建設(shè)性。檢察監(jiān)督不止于糾正行政的過(guò)錯(cuò),還要積極促成問(wèn)題的圓滿解決。在監(jiān)督結(jié)束后,檢察機(jī)關(guān)可在力所能及的情況下,深入研究違法問(wèn)題暴露出的制度缺陷,提出完善對(duì)策。有學(xué)者指出,檢察建議的魅力在于持久的關(guān)注,而不是短期立竿見影的效果[30]。檢察機(jī)關(guān)站在更高的角度審視行政問(wèn)題,無(wú)疑起到“辦理一案、治理一片”的社會(huì)治理效果。

4 檢察監(jiān)督直面行政權(quán)的制度設(shè)想

打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督,除了要在方法上改善監(jiān)督工作,還要在制度設(shè)計(jì)上作出一定的調(diào)整和創(chuàng)新,將檢察監(jiān)督的制勝優(yōu)勢(shì)上升為長(zhǎng)期管用的制度優(yōu)勢(shì)。筆者試從監(jiān)督職能布局、監(jiān)督管轄制度、監(jiān)督簡(jiǎn)易程序、與行政主體的互動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等幾個(gè)方面提出一些設(shè)想。

4.1 適當(dāng)重塑行政權(quán)檢察監(jiān)督的職能布局

當(dāng)前的行政權(quán)檢察監(jiān)督圍繞訴訟制度,構(gòu)成了行政檢察和行政公益訴訟檢察的基本框架,但未來(lái)檢察監(jiān)督應(yīng)逐步走出訴訟制度下的格局,適當(dāng)重塑其職能布局。

行政權(quán)檢察監(jiān)督首先應(yīng)分離出訴訟之外的行政監(jiān)督。這種行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)先對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴訟外的所有行政監(jiān)督工作進(jìn)行整合,包括行政公益訴訟訴前程序、參與社會(huì)治理提出檢察建議的工作等,并對(duì)監(jiān)督范圍作出適當(dāng)拓展,以便涵蓋行政管理的重要領(lǐng)域。尤其應(yīng)賦予訴前程序以獨(dú)立地位,因?yàn)樵V前程序不是非要與“訴”勾連,這實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)向行政主體行使請(qǐng)求權(quán)的過(guò)程,而提起公益訴訟則屬于這種請(qǐng)求權(quán)在訴訟過(guò)程中的延伸,只是轉(zhuǎn)化為要求法院裁判的訴訟請(qǐng)求[31]。另外,在區(qū)分訴前程序與其他行政監(jiān)督程序上,應(yīng)主要依其保護(hù)的法益性質(zhì)而定,保護(hù)公益的適用訴前程序,保護(hù)合法私益的適用其他程序,這涉及后續(xù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟手段的不同運(yùn)用。不過(guò)這種區(qū)分僅是為了工作程序的便利化,檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)積極整合各種行政監(jiān)督程序,在檢察體系內(nèi)部形成統(tǒng)一的行政監(jiān)督力量。

適當(dāng)?shù)闹厮懿皇菑氐椎闹亟?我們?nèi)孕柚匾曉V訟在權(quán)力監(jiān)督上的價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)在訴訟外的行政監(jiān)督可以依法轉(zhuǎn)化為訴訟內(nèi)的監(jiān)督。這種監(jiān)督根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中的站位不同,又可分為行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟、支持起訴三類。(1)行政訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)不支持任何一方利益,只針對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,可以同時(shí)與提起公益訴訟或支持起訴的工作并存。(2)提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)為支持公益而作出的監(jiān)督,這是剝離了訴前程序之后的行政公益訴訟檢察。(3)支持起訴是檢察機(jī)關(guān)為支持特定行政相對(duì)人的合法權(quán)益而作出的監(jiān)督。雖然《行政訴訟法》沒有明確支持起訴的規(guī)則,但作為母本的《民事訴訟法》規(guī)定機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或個(gè)人起訴,而實(shí)踐中也不乏檢察機(jī)關(guān)支持行政相對(duì)人起訴的案例?？傊?行政權(quán)檢察監(jiān)督應(yīng)實(shí)現(xiàn)訴訟內(nèi)外的相對(duì)分離,并能與訴訟制度相銜接。當(dāng)違法行政行為侵害公益時(shí),行政監(jiān)督可轉(zhuǎn)入提起行政公益訴訟的工作；當(dāng)違法行政行為侵害合法私益時(shí),行政監(jiān)督可以支持起訴的方式進(jìn)行。檢察監(jiān)督還可以訴訟監(jiān)督的方式為行政訴訟的公正合法保駕護(hù)航。

4.2 調(diào)整監(jiān)督管轄制度

當(dāng)前檢察監(jiān)督管轄規(guī)則嚴(yán)重依賴行政訴訟管轄規(guī)則,極易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間級(jí)別的不對(duì)等。根據(jù)《行政訴訟法》第十四條、第十五條的規(guī)定,基層法院管轄一審行政案件,但對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級(jí)人民法院管轄。這意味著,以省級(jí)政府工作部門、地市級(jí)政府工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的案件,一般由基層法院管轄。為了與審判級(jí)別管轄規(guī)則相吻合,《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件(包括訴前程序),一般由被告行政機(jī)關(guān)所在地的基層檢察院管轄；被告行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上政府的案件,由市(分、州)檢察院管轄。這雖然保證了法檢級(jí)別的相對(duì)應(yīng),卻極易造成監(jiān)督的檢察院與被監(jiān)督的行政主體之間級(jí)別的不對(duì)等。最極端的情況便是由一個(gè)基層檢察院負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)政府工作部門的公益訴訟檢察工作,由此產(chǎn)生的監(jiān)督困難可想而知。另外,行政訴訟監(jiān)督也有相同的問(wèn)題。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第三十四條,由辦理行政訴訟監(jiān)督案件的檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。由于開展訴訟監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)主要是案件審理法院所在地的同級(jí)檢察院,所以在對(duì)行政主體的訴訟監(jiān)督中,同樣會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者級(jí)別不對(duì)等的情況。

就行政訴訟中可能存在的級(jí)別不對(duì)等問(wèn)題,有學(xué)者認(rèn)為這不但讓法院的審理舉步維艱,還會(huì)出現(xiàn)邏輯上的“倒掛”現(xiàn)象[32]。隨著近年來(lái)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物“省級(jí)統(tǒng)管”、行政案件集中管轄等改革的推進(jìn),法院的獨(dú)立性已明顯增強(qiáng),實(shí)踐中由基層法院審理上級(jí)政府工作部門的案件亦不在少數(shù)。況且,法院的審判權(quán)是可以作出實(shí)體處分、終結(jié)法律爭(zhēng)議的權(quán)力,理論上不必?fù)?dān)憂因級(jí)別不對(duì)等而受到限制。然而,檢察機(jī)關(guān)只執(zhí)有程序處分權(quán),對(duì)行政權(quán)的制約頗為有限,監(jiān)督實(shí)效更有賴于法院在實(shí)體處分上的配合,其面臨的困難遠(yuǎn)大于法院。

因此,檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)時(shí),需要適當(dāng)擺脫訴訟管轄制度的束縛,設(shè)計(jì)適于檢察監(jiān)督的管轄規(guī)則。在訴訟之外的場(chǎng)合,包括行政公益訴訟訴前程序階段,我們應(yīng)盡可能保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者的級(jí)別對(duì)等(或是監(jiān)督者的級(jí)別高于被監(jiān)督者)。尤其在與行政主體發(fā)生直接接觸的情形下,比如在調(diào)查核實(shí)或提出檢察建議的環(huán)節(jié),最好由同級(jí)的檢察院負(fù)責(zé)。對(duì)行政主體開展訴訟監(jiān)督時(shí),也應(yīng)結(jié)合違法的性質(zhì)程度、監(jiān)督難度等因素,利用好移轉(zhuǎn)管轄、指定管轄等規(guī)則確定合適的監(jiān)督者,而不是一味由審理法院的同級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督。除了級(jí)別上的對(duì)等,我們還可以結(jié)合行政訴訟集中管轄制度,將監(jiān)督行政權(quán)的職權(quán)集中授予某個(gè)檢察院,以免受行政主體的干擾。

當(dāng)然,新的管轄規(guī)則也要照顧到行政訴訟的特點(diǎn),在提起行政公益訴訟、對(duì)審判活動(dòng)開展訴訟監(jiān)督時(shí),監(jiān)督工作應(yīng)轉(zhuǎn)由符合訴訟管轄制度的檢察院負(fù)責(zé)。盡管這可能會(huì)造成行政公益訴訟起訴人與訴前程序辦案人、對(duì)審判活動(dòng)的訴訟監(jiān)督者與對(duì)行政主體的訴訟監(jiān)督者不一致的情形,但若檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮好“檢察一體”的組織優(yōu)勢(shì),上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)有機(jī)串聯(lián)、一致行動(dòng),便能確保有關(guān)工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

4.3 設(shè)置監(jiān)督簡(jiǎn)易程序

當(dāng)前,檢察系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)監(jiān)督工作的規(guī)定頗為復(fù)雜。一是審批程序較為嚴(yán)格,不少工作都需要報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。比如《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十三條、第十五條規(guī)定,檢察官在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)提出檢察建議情形的,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)決定,才能啟動(dòng)調(diào)查程序；需要提出檢察建議的,應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)作出決定。又比如《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定,行政公益訴訟訴前程序的立案、處理意見要報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。二是工作標(biāo)準(zhǔn)要求較高,尤其在調(diào)查取證方面盡量向訴訟標(biāo)準(zhǔn)看齊。比如,檢察機(jī)關(guān)一般會(huì)在公益訴訟訴前程序中完成全部調(diào)查工作,一旦行政主體拒絕履職,檢察機(jī)關(guān)便可徑直提起訴訟,這意味著檢察機(jī)關(guān)在未知是否需要提起訴訟的情況下,就必須對(duì)照行政訴訟的要求,以較高的證明標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)。然而,實(shí)踐中真正需要提起公益訴訟的案件少之又少,是否需要將行政訴訟的要求不加變通地套用到訴前程序上,便值得商榷。

固然,監(jiān)督工作的嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)的態(tài)度,但過(guò)度的自制未必有助于有效發(fā)揮監(jiān)督職能,還會(huì)制造不少無(wú)用功。有學(xué)者認(rèn)為,大多數(shù)行政問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員的一時(shí)疏忽或僥幸心理所致,不是一種故意行為,即便檢察建議不作具體列舉,行政機(jī)關(guān)也基本知曉原委,因此一個(gè)簡(jiǎn)明扼要的檢察建議就足以起到督促作用[33]。有學(xué)者將檢察建議分為兩類：一類是在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并處理違法行為之前發(fā)出的檢察建議,旨在提醒行政部門及時(shí)履職；另一類是行政公益訴訟訴前檢察建議[34]。我們可以留意前一類檢察建議的實(shí)用性。

檢察機(jī)關(guān)可以嘗試設(shè)置簡(jiǎn)易程序,授予檢察官更多監(jiān)督權(quán)限。簡(jiǎn)易程序適用于監(jiān)督難度較低的案件,包括案情簡(jiǎn)單、問(wèn)題容易理清的案件,容易取得行政主體配合的案件,等等。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索之后,檢察官可以自行立案調(diào)查,無(wú)須報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)(或向檢察長(zhǎng)備案即可)。調(diào)查取證無(wú)須拘泥于行政訴訟的要求,對(duì)問(wèn)題進(jìn)行初步了解后,檢察官可以口頭或簡(jiǎn)單的書面形式,提醒或詢問(wèn)行政主體。如果行政主體及時(shí)糾正違法行為,或?qū)ζ湫袨樽鞒龊戏ê侠淼慕忉?檢察官可以自行結(jié)束監(jiān)督工作。如果行政主體拒絕接受監(jiān)督,或者在初步調(diào)查后發(fā)現(xiàn)案情疑難復(fù)雜或案件性質(zhì)嚴(yán)重,檢察官應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)常規(guī)的辦案流程,報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)正式立案,開展嚴(yán)格的調(diào)查取證工作?？傊?通過(guò)設(shè)置簡(jiǎn)易程序,檢察機(jī)關(guān)能有效節(jié)約檢察資源,提高監(jiān)督效率,還可以及時(shí)與行政主體溝通協(xié)調(diào),取得其信任和配合。

4.4 創(chuàng)新與行政主體的互動(dòng)機(jī)制

除檢察建議外,檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)調(diào)查函、約談、聯(lián)席會(huì)議、聽證等多種形式,加強(qiáng)與行政主體的溝通互動(dòng)。(1)向行政主體發(fā)送調(diào)查函。調(diào)查函旨在向行政主體獲取案件信息,并可以間接表達(dá)檢察機(jī)關(guān)的疑慮,促請(qǐng)其自省自查。行政主體對(duì)調(diào)查函的回復(fù)除了可以提供案件信息外,還可以解釋其行為的合法性,表明對(duì)行政問(wèn)題和檢察監(jiān)督的態(tài)度。另外,行政主體的書面回復(fù)固定了其所提供信息的真實(shí)性、完整性責(zé)任,可以作為案件調(diào)查的重要信息。假如事實(shí)有悖于行政主體的說(shuō)辭,檢察機(jī)關(guān)便可將之作為評(píng)判行政主體違法主觀惡性、抗拒監(jiān)督的重要證據(jù)。調(diào)查函是一種靈活的調(diào)查工具,不同于檢察建議,不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件處理的意思表達(dá),檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)置較為輕便的程序,選擇在監(jiān)督初期致函行政主體。(2)約談行政主體。通過(guò)約見行政主體有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行面對(duì)面談話,檢察機(jī)關(guān)能夠獲取行政案件信息、了解行政主體意圖,提醒警示行政主體,并加強(qiáng)雙方的工作協(xié)調(diào)、共同解決行政問(wèn)題。(3)召開聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議由檢察機(jī)關(guān)、被監(jiān)督的行政主體與體制內(nèi)的其他主體共同參與,借此可以引入更多監(jiān)督力量。會(huì)議吸收的其他主體既可以是對(duì)行政主體有監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的單位,比如行政主體的上級(jí)部門,同級(jí)的黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等,也可以是與涉案事務(wù)相關(guān)的單位,比如同級(jí)的政府部門、黨委工作部門、人民團(tuán)體等。不過(guò),必須謹(jǐn)慎對(duì)待法院的列入,以免使其過(guò)早涉及行政案件的評(píng)判,影響司法的公平公正。(4)組織聽證程序。針對(duì)一些重大、疑難、復(fù)雜的案件,檢察機(jī)關(guān)可以組織當(dāng)事人進(jìn)行聽證。聽證的具體形式取決于其目的。有學(xué)者主張由沒有介入案件處理的檢察人員主持聽證,具體調(diào)查案件的檢察官作為一方,行政主體為另一方[35],這種方式側(cè)重于保障監(jiān)督工作的審慎性。也有學(xué)者主張由檢察機(jī)關(guān)主持聽證,違法行為人作為一方,行政主體和利害關(guān)系人作為另一方,或者公益受損主體作為一方,行政主體作為另一方[36],這種方式側(cè)重于全面調(diào)查取證、促進(jìn)行政爭(zhēng)議的解決。從最高檢2019年發(fā)布的行政檢察典型案例來(lái)看,目前的實(shí)踐主要采納后一種做法。

4.5 建立行政監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是長(zhǎng)期進(jìn)行的,建立行政監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制就是把行政主體在監(jiān)督過(guò)程中的表現(xiàn)記錄在案并作出評(píng)價(jià),為以后的監(jiān)督工作提供借鑒,使過(guò)去的監(jiān)督活動(dòng)也能對(duì)未來(lái)的監(jiān)督工作產(chǎn)生價(jià)值。監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制主要作用有三個(gè)方面。一是為監(jiān)督計(jì)劃的制定提供參考。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政主體過(guò)往的表現(xiàn),對(duì)行政主體接受監(jiān)督的程度作出合理預(yù)期,選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方法,把握監(jiān)督的剛?cè)岢叨取６谴偈剐姓黧w配合監(jiān)督工作,重視檢察機(jī)關(guān)的工作建議,遏制行政權(quán)的恣意。三是提高監(jiān)督工作效率。檢察機(jī)關(guān)可以參照評(píng)價(jià)結(jié)果,將監(jiān)督重點(diǎn)放在對(duì)評(píng)價(jià)較低的行政主體上,使有限的檢察資源得到最大化地利用。

行政監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制主要由三部分構(gòu)成。(1)評(píng)價(jià)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)首先對(duì)行政主體接受監(jiān)督、糾正違法行為的意愿和作為作出評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)內(nèi)容包括行政主體回應(yīng)檢察建議的質(zhì)量、快慢,整改的程度、速度等。在監(jiān)督結(jié)束后,根據(jù)行政主體在類案中再犯的頻率,對(duì)評(píng)價(jià)作出調(diào)整。在評(píng)價(jià)時(shí),還要根據(jù)不同類型行政管理活動(dòng)的特點(diǎn),賦予不同的評(píng)定權(quán)重,比如對(duì)一些難度較高、行政裁量空間較大的行政事務(wù),給予更寬松的評(píng)價(jià)。(2)公開機(jī)制。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)適度公開,達(dá)成更廣泛的監(jiān)督效果。首先應(yīng)讓行政主體知曉評(píng)價(jià)結(jié)果,令其有效限制自身的違法行為。其次要向黨委、人大、政府、監(jiān)委、政協(xié)等體制內(nèi)的主要監(jiān)督主體通報(bào)評(píng)價(jià)結(jié)果,共同形成對(duì)行政主體的監(jiān)督壓力。(3)利用機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可以利用評(píng)價(jià)結(jié)果,為監(jiān)督工作提供參考。在線索發(fā)現(xiàn)階段,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)較低的行政主體；在調(diào)查核實(shí)階段,檢察機(jī)關(guān)可以借此分析從行政主體獲取案件信息的真實(shí)性、完整性；在作出處理決定階段,檢察機(jī)關(guān)可以給予評(píng)價(jià)較高的行政主體更多的信賴,作出適度的讓步；在監(jiān)督結(jié)束后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)核查評(píng)價(jià)較低的行政主體的履職工作。必須強(qiáng)調(diào)的是,評(píng)價(jià)結(jié)果只是監(jiān)督工作中的一項(xiàng)參考而非依據(jù),檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)嚴(yán)格依法監(jiān)督。

5 結(jié)語(yǔ)與討論

監(jiān)督是行政權(quán)正確運(yùn)行的根本保障,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是我國(guó)行政監(jiān)督體系的重要力量。近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)試圖從行政公益訴訟、社會(huì)治理等多渠道切入,不斷提升行政監(jiān)督的強(qiáng)度與覆蓋面,賦予法律監(jiān)督新的意義。盡管在監(jiān)督行政權(quán)的過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)會(huì)面臨各種困難和挑戰(zhàn),但這只是新生事物在發(fā)展完善過(guò)程中的正常現(xiàn)象。我們不必?fù)?dān)憂暫時(shí)的工作不暢會(huì)使這種監(jiān)督陷入徘徊不前的窘境,而是應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn),在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和反復(fù)的工作實(shí)踐中,深化對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的理解與應(yīng)用。首先要將涉及行政權(quán)的檢察監(jiān)督職能統(tǒng)合起來(lái),作出全面系統(tǒng)的考察與布局,擺脫檢察內(nèi)部分工造成的監(jiān)督權(quán)割裂。其次要超越監(jiān)督正當(dāng)性論證的務(wù)虛理論,更加務(wù)實(shí)地探索行政權(quán)檢察監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制與發(fā)展對(duì)策,以免重蹈此前“一般監(jiān)督”空有宏觀設(shè)計(jì)、缺乏實(shí)際考慮的覆轍。

打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督,就是在打造適于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的方法與制度。我們既要把握檢察監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律,又要注意外部因素對(duì)監(jiān)督工作的影響,既要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的自身特點(diǎn)量體裁衣,也要將行政權(quán)檢察監(jiān)督置于行政監(jiān)督體系中通盤規(guī)劃。關(guān)鍵是要摸清被監(jiān)督的行政權(quán)之優(yōu)勢(shì)與特性,發(fā)揮好檢察監(jiān)督的潛在優(yōu)勢(shì),突出行政權(quán)檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性、有效性,揚(yáng)長(zhǎng)避短、對(duì)癥下藥。檢察機(jī)關(guān)需要突破訴訟制度下的傳統(tǒng)思維模式,強(qiáng)化自身在行政監(jiān)督體系中的獨(dú)立地位與獨(dú)特價(jià)值,進(jìn)而在監(jiān)督行政主體的長(zhǎng)期活動(dòng)中形成一系列切實(shí)可行的措施機(jī)制,使之能夠真正直接、全面、有效地監(jiān)督行政權(quán),開辟出一條富有法律監(jiān)督特色的行政監(jiān)督之路。