新型城鎮(zhèn)化背景下天水失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

陳玲昌

（中共天水市委黨校，甘肅 天水741018）

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，征用農(nóng)村土地是大勢(shì)所趨。農(nóng)民失去土地，即也失去了就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。因此，為失地農(nóng)民提供合理與可持續(xù)的保障，解決好農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題，維護(hù)好失地農(nóng)民的切身利益，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、穩(wěn)定小康局面、確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。

一、天水市失地農(nóng)民社會(huì)保障基本情況

近年來(lái)，天水市委、市政府加大城市基礎(chǔ)建設(shè)和工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)力度，高速公路、扶貧公路、機(jī)場(chǎng)遷建、工廠企業(yè)出城入園、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市建設(shè)等一大批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和招商引資等項(xiàng)目相繼啟動(dòng)，城郊和川區(qū)農(nóng)村大面積土地被征用，廣大農(nóng)民為城市建設(shè)做出了巨大奉獻(xiàn)，許多農(nóng)民成了失地農(nóng)民。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2019 年底全市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收土地為286.4313 公頃，失地農(nóng)民人數(shù)45749 人。

從農(nóng)民失地情況看，天水市各縣（區(qū)） 均有農(nóng)民部分失地和完全失地的現(xiàn)象，其中秦州區(qū)和麥積區(qū)農(nóng)民失地情況最嚴(yán)重，秦州區(qū)東團(tuán)莊、東十里、蓮?fù)?、伏羲路、天水郡、七里墩、東方紅、金家莊、棗元、石馬坪、玉泉、瓦窯坡、左家場(chǎng)等村，麥積區(qū)花牛、馬跑泉、社棠、甘泉、中灘、渭南等鎮(zhèn)是征地重點(diǎn)區(qū)域，如七里墩村先后有61.48 公頃土地被征用，東十里村22.2 公頃被征用，社棠鎮(zhèn)的綿諸、俊林和馬跑泉的胡王、團(tuán)莊、東泉等村被征地已達(dá)90%以上，這些村川區(qū)土地已基本征完。從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，秦州、麥積兩區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，2019 年畝均征地費(fèi)8 萬(wàn)元；清水、張川兩縣較低，其中張川縣畝均征地費(fèi)為4.9448 萬(wàn)元。

1.嚴(yán)格依法對(duì)失地農(nóng)民給予補(bǔ)償

2009 年以來(lái)，甘肅省結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地征用工作實(shí)際情況，先后四次修訂和出臺(tái)了《甘肅省征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)及甘肅省征地補(bǔ)償統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》，天水市各級(jí)政府嚴(yán)格按照省上的文件精神，執(zhí)行征地補(bǔ)償。在具體的補(bǔ)償款發(fā)放上，主要有兩種方式。一是采取一次性補(bǔ)償辦法解決。這種方式主要針對(duì)高速公路、鐵路等國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目公路建設(shè)用地和地方公益性建設(shè)用地。征地補(bǔ)償款按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和兌付程序分期撥付到被征地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再按照先個(gè)人后集體的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)兌付到被征地農(nóng)戶和被征地村集體。二是征地補(bǔ)償款逐年發(fā)放的方式。如清水縣紅堡鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，為防止失地農(nóng)戶日后生活沒(méi)保障，經(jīng)鄉(xiāng)政府和失地農(nóng)戶協(xié)商，征地補(bǔ)償資金逐年發(fā)放，30 年全部發(fā)放到位。還有縣（區(qū)） 將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)全額納入村集體財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，用銀行支付的年利息來(lái)保障被征地農(nóng)民的基本生活問(wèn)題。

2.為失地農(nóng)民提供就業(yè)幫助

為了解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，天水市各級(jí)政府千方百計(jì)開(kāi)發(fā)就業(yè)門路，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。一是占地企業(yè)安置就業(yè)。鼓勵(lì)用地企業(yè)在同等條件下優(yōu)先吸納被占地村組的勞動(dòng)力就業(yè)，一方面解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，為政府分憂，另一方面就地就近解決企業(yè)用工問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和失地農(nóng)民的雙贏。二是號(hào)召農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)創(chuàng)新業(yè)。有一技之長(zhǎng)的興辦家庭工業(yè)，有的從事商業(yè)服務(wù)業(yè)，與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也吸納失地農(nóng)民，緩解就業(yè)壓力。三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民勞務(wù)輸出，赴發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。

3.建立失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

多年來(lái)市委、市政府一直高度重視被征地農(nóng)民養(yǎng)老等社會(huì)保障工作，在2009 年天水市政府就印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法意見(jiàn)的通知》，2012 年和2015 年連續(xù)兩次出臺(tái)《天水市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，2018 年再一次制定《天水市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案》，對(duì)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍及辦理程序、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納與管理、補(bǔ)貼資金籌集渠道及標(biāo)準(zhǔn)等做出明確的規(guī)定?！斗桨浮芬?guī)定對(duì)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民給予適當(dāng)繳費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)參保農(nóng)民的繳費(fèi)方式方法和補(bǔ)貼渠道加以明確。該《方案》的實(shí)施，確保被征地農(nóng)民不因失去土地而失去未來(lái)的生活保障，也為天水市積極探索失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制提供了政策依據(jù)。截止2019 年底，全市納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌42067 人，其中已開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金11118 人。

4.探索實(shí)行失地農(nóng)民多元化補(bǔ)償機(jī)制

天水市積極探索失地農(nóng)民補(bǔ)償安置新途徑，妥善處理保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地與保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)系。除了貨幣補(bǔ)償渠道外，還通過(guò)土地調(diào)整或房產(chǎn)置換的形式對(duì)被征地農(nóng)民予以補(bǔ)償。如甘谷縣新興鎮(zhèn)茍家村、盧家崖村、謝家村等村，補(bǔ)償安置采取將村集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地重新調(diào)整給失地農(nóng)戶的辦法，保證失地農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)土地面積不變的情況下，將撥付的補(bǔ)償資金全額留在村集體作為村集體經(jīng)濟(jì)積累，用于村集體公益事業(yè)建設(shè)。又如麥積區(qū)馬跑泉鎮(zhèn)胡王村六組，因土地全部被政府征用，市政府將麥積區(qū)天河南路以東20．8 畝土地作為建設(shè)用地留給胡王村六組開(kāi)發(fā)商住樓。

二、天水市失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)行征地制度存在缺陷

一是征地范圍過(guò)寬?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但在第四十三條又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，其中“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！狈蓷l款土地使用范圍的交叉重疊無(wú)形中擴(kuò)大了征地范圍。在各類建設(shè)項(xiàng)目用地中，屬于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的城市經(jīng)營(yíng)性用地征收集體土地占比僅次于交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是缺乏土地征收目的合法性的審查機(jī)制，例如在土地征收申請(qǐng)批準(zhǔn)前缺少多方測(cè)評(píng)、審查，批準(zhǔn)后又沒(méi)有建立必要的救濟(jì)機(jī)制。

三是土地補(bǔ)償機(jī)制滯后。一方面土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，既不能“保持原有生活水平不降低”這一起碼要求，更不能適應(yīng)農(nóng)民日漸覺(jué)醒的經(jīng)濟(jì)意識(shí)和公平意識(shí)。天水市土地征用補(bǔ)償金依照《甘肅省征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)及甘肅省征地補(bǔ)償統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合被征用地塊具體情況，由當(dāng)?shù)卣疁y(cè)算以后給予賠付。調(diào)研中了解到，由于沒(méi)有考慮市場(chǎng)價(jià)格等因素，具體賠付的金額往往偏低。政府征收土地補(bǔ)償在近三年有較大的提高，例如清水縣，在2017 年按照統(tǒng)一年產(chǎn)值區(qū)域劃分為I、II、III 類，分別定價(jià)為I 類37825 元/畝、II 類28150 元/畝、III類21956 元/畝；2019 年三類土地價(jià)格則分別調(diào)整為I 類84825 元/畝、II 類48990 元/畝、III 類31854元/畝。盡管如此，土地征收價(jià)格和農(nóng)民的實(shí)際收入和市場(chǎng)價(jià)格有著較大的出入。較低的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致農(nóng)民抱怨情緒很大。訪談中失地農(nóng)民對(duì)今后的生計(jì)和生存問(wèn)題不無(wú)擔(dān)憂，擔(dān)憂高物價(jià)下土地補(bǔ)償款會(huì)坐吃山空?？梢哉f(shuō)，對(duì)于世代以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民而言，目前的土地賠償金不但損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而且還損害了失地農(nóng)民的生存權(quán)，影響到他們今后的生活。對(duì)那些處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)郊地而言，交通便利，平時(shí)農(nóng)民會(huì)選擇種植蔬菜運(yùn)到市區(qū)里進(jìn)行售賣，并且收入比較穩(wěn)定可觀，但是如今土地被征收，不僅導(dǎo)致他們的經(jīng)濟(jì)收入減少，還要加大生活開(kāi)銷成本去市場(chǎng)買菜。對(duì)于異地搬遷農(nóng)民來(lái)說(shuō)，搬遷樓房后需要繳納的物業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、水電費(fèi)，土地被低價(jià)征收意味著雪上加霜。

四是安置措施方面單一。目前主要是貨幣補(bǔ)償，一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，讓其自謀出路。此項(xiàng)措施的弊端顯而易見(jiàn)，即無(wú)法應(yīng)對(duì)貨幣貶值物價(jià)上漲的風(fēng)險(xiǎn)和教育疾病等多方面的消耗，也無(wú)法給被征地農(nóng)民提供可持續(xù)發(fā)展的空間和途徑。尤其對(duì)于異地搬遷戶而言，生活的消耗相比以前大了許多，返貧風(fēng)險(xiǎn)高。

2.土地征收過(guò)程不透明

通過(guò)調(diào)研得知，政府在征地之前沒(méi)有進(jìn)行必要的宣傳，比如動(dòng)員大會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，因此農(nóng)民對(duì)征地的信息了解是非常有限的，例如為什么要征地、要征多少地、征地價(jià)格、具體的補(bǔ)償方式等，即便土地被征了，征地依據(jù)的相關(guān)法律也是一頭霧水。大多數(shù)村民反映自己只是被村委會(huì)簡(jiǎn)單告知被征地范圍、畝數(shù)和補(bǔ)償金額，然后要求簽字。因而，村民對(duì)土地被征收感到無(wú)能為力，沒(méi)有發(fā)言權(quán)、沒(méi)有參與權(quán)。大多數(shù)農(nóng)民文化程度低，甚至不識(shí)字，更不懂相關(guān)法律法規(guī)，這使得農(nóng)民雖然處于土地所有者身份，卻處于完全被動(dòng)地位。在土地征收過(guò)程中，沒(méi)有平等權(quán)利主體間的談判，不論是土地征用的認(rèn)定，還是土地補(bǔ)償金的確定、分配均由征地單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)之間全權(quán)代理談判協(xié)商而定，農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體代表自己參與到征地協(xié)商談判的整個(gè)過(guò)程中來(lái)。農(nóng)民土地在通常情況下是在毫不知情中“被征”了。由于這種農(nóng)民與地方政府之間信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，加上缺少可以支持失地農(nóng)民利益的發(fā)聲團(tuán)體，農(nóng)民在維護(hù)自己土地利益的過(guò)程中始終是弱勢(shì)群體，喪失基本的話語(yǔ)權(quán)。在強(qiáng)大的地方政府權(quán)力面前，農(nóng)民只能被動(dòng)接受。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，和農(nóng)民利益息息相關(guān)的村委會(huì)并不能很好地為農(nóng)民發(fā)聲。有部分村委會(huì)嚴(yán)重喪失監(jiān)管，村委會(huì)干部為了謀求自身多方利益，在征地過(guò)程中時(shí)有違規(guī)操作現(xiàn)象，既不能為農(nóng)民發(fā)聲，反映和代理農(nóng)民的意愿和利益，也在不同程度上削弱了政府公信力。

3.失地農(nóng)民沒(méi)有養(yǎng)老保障

雖然目前省市上制定了《被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案》，但是失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)積極性不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019 年底，全市還有3682 人未納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。一方面受農(nóng)民“注重解決眼前困難”“養(yǎng)兒防老”的陳舊觀念和經(jīng)濟(jì)落后、收入水平低的影響，另一方面也和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及其宣傳不到位有關(guān)系。例如，《實(shí)施方案》規(guī)定，六十歲以上農(nóng)民每人一年領(lǐng)取一千元養(yǎng)老金，這對(duì)于長(zhǎng)期患病且沒(méi)有勞動(dòng)力的農(nóng)民而言是杯水車薪。同時(shí)，按照2018 年甘肅省失地養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理政策，農(nóng)民失地比例未達(dá)到20%的不予辦理，這部分被征地農(nóng)民認(rèn)為自己收益較高的農(nóng)田被征，但是按照征收比例又不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策，從而損傷了自身利益。涉及此項(xiàng)規(guī)定的農(nóng)民比例并不低。例如紅堡鎮(zhèn)在天平鐵路及莊天二級(jí)公路項(xiàng)目共涉及被征地農(nóng)民675 人，其中符合參保條件并落實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼對(duì)象共419 人，另有38%沒(méi)有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)。另外，目前省、市出臺(tái)的政策，只解決了2009 年5 月以后被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，之前的被征地農(nóng)民沒(méi)有納入政策范圍，而這部分人目前基本上沒(méi)有固定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，有強(qiáng)烈的參保愿望。

4.失地農(nóng)民就業(yè)無(wú)保障

《土地管理法》雖然規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)，但是在現(xiàn)實(shí)中缺乏操作性，也很不全面，比如政府應(yīng)當(dāng)提供哪些支持、支持力度怎樣，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的前沿考察、項(xiàng)目引進(jìn)、技能培訓(xùn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、利益劃分等等，都沒(méi)有細(xì)化的法律條款。沒(méi)有形成完整的被征地農(nóng)民就業(yè)的促進(jìn)政策，既沒(méi)有建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的培訓(xùn)就業(yè)機(jī)制，也沒(méi)有支持被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)的政策措施。部分失地農(nóng)民再就業(yè)困難或就業(yè)質(zhì)量過(guò)低，無(wú)法獲得新的收入來(lái)源或收入過(guò)低，陷入貧困就是一種必然的結(jié)果。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，失去了土地這個(gè)最穩(wěn)定、最基本的經(jīng)濟(jì)來(lái)源之后，對(duì)農(nóng)民的生活帶來(lái)很大沖擊。最直接的沖擊就是沒(méi)有了可持續(xù)生計(jì)，尤其對(duì)于那些年齡偏大缺乏一技之長(zhǎng)的農(nóng)民，失去土地就等于失去工作，生活沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)保障。沒(méi)有了再就業(yè)的可能性，失地農(nóng)民普遍有焦慮和無(wú)助的情緒和被社會(huì)拋棄的感覺(jué)。受限于落后和封閉的思想意識(shí)，有部分人在家坐吃山空得過(guò)且過(guò)，有部分人為了維系生活不得已要自謀出路，也只能選擇勤雜工、臨時(shí)工、搬運(yùn)工等收入微薄的工種，但是由于自身的文化水平低、專業(yè)技能單一，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)地位，被市場(chǎng)排擠淘汰的風(fēng)險(xiǎn)較大，其中很多人最后只能重新回流農(nóng)村。

三、天水農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)保障措施

1.完善農(nóng)村征地制度，核心是保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

第一，明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民最大的資產(chǎn)是土地，但是因?yàn)闄?quán)屬關(guān)系不明確，農(nóng)民作為土地的主體卻無(wú)法享有利益最大化，其合法權(quán)益無(wú)法得到保障。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體明確，才能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民從土地資本中獲得的權(quán)益。依照國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，農(nóng)民享有土地產(chǎn)權(quán)主體地位，擁有完整的土地收益物權(quán)，包括使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)。因此，要讓農(nóng)民成為土地市場(chǎng)交易的主體，必須完善農(nóng)村土地征用法律法規(guī)，從土地立法上明確土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬界定，明確土地征用所涉及的各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍，尤其是要細(xì)化征地政策和程序，例如農(nóng)民收益權(quán)如何體現(xiàn)、村集體土地比例如何認(rèn)定等問(wèn)題。

第二，限制政府征地的權(quán)利。一方面要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)土地征收法》來(lái)執(zhí)行，進(jìn)一步完善細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，嚴(yán)格限定政府征地的目的和范圍，從而進(jìn)一步規(guī)范政府征地行為，防止出現(xiàn)“征而不用”的囤地現(xiàn)象，更要防止出現(xiàn)為營(yíng)利性企業(yè)實(shí)施征地的行為。另一方面要尊重農(nóng)民土地主體地位，在制定和執(zhí)行土地規(guī)劃時(shí)，要充分考慮農(nóng)民的主體權(quán)利，保障其合法權(quán)益，在實(shí)際操作過(guò)程中要實(shí)實(shí)在在賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)權(quán)能。

第三，建立嚴(yán)格、透明的土地征收程序。健全和規(guī)范土地征用程序，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。一是完善土地征收審批制度。土地征收目的合法性需要上一級(jí)政府來(lái)加強(qiáng)督導(dǎo)，完善事前審查和事后審查程序，還要執(zhí)行好完善責(zé)任追究制度。二是建立完善的監(jiān)督機(jī)制。將農(nóng)民作為一個(gè)龐大的監(jiān)督實(shí)體，秉持公開(kāi)透明公正的原則，保證農(nóng)民有充分知情權(quán)和參與權(quán)。首先要確保發(fā)布征收土地公告并且通過(guò)不同渠道廣而告之，包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人口安置途徑等；其次還要發(fā)布補(bǔ)償安置方案公告，包括土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、農(nóng)業(yè)人口的具體安置途徑和其它有關(guān)具體措施。在此過(guò)程中，要重視農(nóng)民對(duì)征地方案的意見(jiàn)建議，積極加以反饋和協(xié)商，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重。還要切實(shí)做好監(jiān)管工作，實(shí)行公益性用地征地價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度，必要時(shí)要暢通司法救濟(jì)渠道，建立爭(zhēng)議裁決機(jī)制。

第四，制定公平合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。可以說(shuō)目前的征地補(bǔ)償機(jī)制最大的問(wèn)題不僅僅是單純的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“偏低”，而是缺少公平公正的機(jī)制，例如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低廉的土地補(bǔ)償，既沒(méi)有反映土地區(qū)位和供需關(guān)系，也沒(méi)有體現(xiàn)土地利用的潛在價(jià)值，農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來(lái)的增值?，F(xiàn)行土地定價(jià)是按照征地前若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)低，沒(méi)有顯現(xiàn)出土地的市場(chǎng)價(jià)值。一方面這種補(bǔ)償辦法按照土地原使用途徑來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有考慮土地在改變經(jīng)營(yíng)模式或使用途徑之后，其收益會(huì)大大增加的可能性；另一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)粗放，沒(méi)有細(xì)化土地的位置區(qū)域，采取一刀切的補(bǔ)償辦法有失公允?？梢越梃b國(guó)外和國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)土地征用的補(bǔ)償辦法，提高土地補(bǔ)償額度。結(jié)合市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用多維度測(cè)算方法，提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平，在提高地價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，增加土地附著物、生產(chǎn)資料、土地預(yù)期收益的有限補(bǔ)償。政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中,要從制度上為失地農(nóng)民做長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，充分考慮到失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障需要等問(wèn)題。為保證被征地農(nóng)民的生活水平不至于降低太多，政府必須給予被征地農(nóng)民公正合理的賠償。

第五，完善征地補(bǔ)償辦法。要堅(jiān)持被征地農(nóng)民生活水平不下降、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的總體原則，改變一次性貨幣安置為主的做法，拓展安置途徑，完善安置辦法。一是對(duì)補(bǔ)償款要依法足額、及時(shí)支付；二是適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，政府要用土地有償使用予以補(bǔ)貼；三是積極探索針對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)亩嘣a(bǔ)償方式，除了貨幣補(bǔ)償，還要不斷創(chuàng)新土地補(bǔ)償機(jī)制的多元發(fā)展，采取其他多種補(bǔ)償方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充。例如，積極和用地單位協(xié)商進(jìn)行招工安置，將被征地農(nóng)民中的勞動(dòng)力安排在用地單位就業(yè)；也可以引進(jìn)投資入股安置，將征地款以股份的形式，集中統(tǒng)一投資，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，被征地農(nóng)民參與利潤(rùn)分配，從而實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益；還可以創(chuàng)新留地安置，即在給予被征地農(nóng)民一定的現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，按照城市規(guī)劃確定的土地用途，在被征收土地中留出一定比例的土地或非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.建立失地農(nóng)民保障機(jī)制，重點(diǎn)是創(chuàng)新社會(huì)保障方式

第一，不斷完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。傳統(tǒng)意義上土地發(fā)揮了農(nóng)民最基本的社會(huì)保障功能。在農(nóng)村，農(nóng)民沒(méi)有退休制度，七十歲以上的老人還從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)較為普遍，于他們而言，土地就是保障。國(guó)家征地制度可以說(shuō)打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老模式。因此，各級(jí)政府有責(zé)任建立完備的被失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定保障范圍、對(duì)象和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、金額，并且加大宣傳和動(dòng)員力度，將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第二，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。農(nóng)村居民最低生活保障，是指政府對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村常住居民家庭實(shí)行的基本生活救助制度。2013 年施行的《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》，對(duì)改善民生、維護(hù)農(nóng)村困難群眾的基本生活權(quán)益方面做出貢獻(xiàn)，但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)迅速的今天，對(duì)于失地農(nóng)民是否享受該項(xiàng)政策目前還存在異議。有些觀點(diǎn)認(rèn)為失地農(nóng)民已經(jīng)享受土地補(bǔ)償金，便不再有資格享受低保。但是在訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于土地補(bǔ)償金原本就低，再加之管理不善，失地農(nóng)民生活極易陷入困難。因此只要失地農(nóng)民滿足年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的條件，就不應(yīng)該以他們?cè)?jīng)得到過(guò)高額的土地征收補(bǔ)償款為借口而將其排除在外，而是很有必要為他們建立相應(yīng)的最低生活保障制度，重點(diǎn)人群是那些無(wú)法再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民。一方面對(duì)月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)足到低保標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障；另一方面建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度，實(shí)行失地農(nóng)民基本生活保障資金財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ?，確保失地農(nóng)民基本生活保障資金及時(shí)、足額發(fā)放。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則，政府要從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。

第三，建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障制度。養(yǎng)老、疾病和貧困是農(nóng)民面對(duì)的三大風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療保障就是要防止農(nóng)民因病致貧。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，建立完善以農(nóng)民大病統(tǒng)籌為主，政府推動(dòng)、個(gè)人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以農(nóng)民自愿參加為主。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件比較好、參保意識(shí)相對(duì)比較強(qiáng)的秦州、麥積兩區(qū)失地農(nóng)民，可以強(qiáng)調(diào)自愿參加的原則，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納水平也可以相應(yīng)的提高，做到保大又保小，醫(yī)療保障服務(wù)可以全面享受。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平較差的地區(qū)和農(nóng)民，政府的保障重點(diǎn)是重病和大病。為了防止“因病致貧”“因病返貧”，醫(yī)療保障制度可以實(shí)行政府補(bǔ)貼結(jié)合農(nóng)戶自愿參加。

第四，建立失地農(nóng)民再就業(yè)保障機(jī)制。解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題關(guān)涉他們的社會(huì)保障問(wèn)題。局限于知識(shí)儲(chǔ)備、技能水平，僅僅靠農(nóng)民自身能力是無(wú)法解決這個(gè)問(wèn)題的，需要政府積極作為，多渠道暢通農(nóng)民就業(yè)。最主要的是要促進(jìn)失地農(nóng)民的生產(chǎn)性就業(yè)。一是多做宣傳和教育，鼓勵(lì)失地農(nóng)民破除“等、靠、要”的思想。二是提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力，將失地勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)納入各級(jí)勞動(dòng)力保障部門職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)，為其提供低廉或者免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)，在勞動(dòng)力輸出方面有針對(duì)性地加大對(duì)失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)。三是廣開(kāi)就業(yè)渠道，大力發(fā)展勞動(dòng)力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡量吸納失地勞動(dòng)力就地就業(yè)。同時(shí)在招商引資過(guò)程中建立土地使用與安置就業(yè)掛鉤的協(xié)商機(jī)制，把吸納失地農(nóng)民就業(yè)作為重要條件。四是消除就業(yè)障礙，制定便民就政策和措施，為失地農(nóng)民自謀職業(yè)出臺(tái)傾斜政策，對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)者,實(shí)行稅費(fèi)減免等。征用土地在城市規(guī)劃內(nèi)，要將無(wú)地農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，征用土地在城市規(guī)劃區(qū)外，則要為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位?！?/p>