“權力過密化”：鄉(xiāng)村治理結構性問題及其轉型

周少來

(中國社會科學院 政治學研究所，北京100028)

1 問題的提出

當代中國現(xiàn)代化進程全面推進，城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)關系結構急劇變革，尤其在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向激變中鄉(xiāng)村治理結構也同樣快速變革，并呈現(xiàn)出一定結構性變遷的趨向。深刻認識鄉(xiāng)村治理中的結構性變化，并揭示結構性問題背后的體制性根源，關系到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興的有效推進。在深入全國各地的鄉(xiāng)村調研中，常常為鄉(xiāng)村社會多種多樣的“組織體系”迷惑不解：駐村第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、扶貧工作隊、鄉(xiāng)村振興工作隊、村黨支部、村委會、村務監(jiān)督委員會、村財務監(jiān)督小組、村民議事會、村民理事會、村集體經濟合作社(經濟聯(lián)社)、村集體經濟股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表會議、村民代表大會，等等。當然，由于全國近60萬個行政村所處地域不同，經濟發(fā)展狀況和社會結構狀況也千差萬別，上述組織的具體名稱和存在數量更是紛繁多樣。而數量繁多的鄉(xiāng)村組織使人難以完全明白各個組織的組織定位和組織職能。

但從上述組織的行政性與自主性程度、授權來源和組織職能來分析，大致可以分為三類。第一類是行政性組織。其組織設立和人員構成來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的黨政組織部門，權力授予和職能定位是自上而下，權力合法性來自黨政授權，其組織身份是上級黨政部門在基層鄉(xiāng)村的組織代表，職能是服務于上級黨政部門的行政性項目和任務。村級自治組織和廣大村民對行政性組織的設定和人員任命，幾乎沒有參與權和決定權。如駐村第一書記(組織職位)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部(組織職位)、駐村工作隊(扶貧工作隊)等。

第二類是半行政化組織。如村黨支部和村委會，這兩個組織本來應是村級的自治性組織(村黨支部主要是領導和推進村級自治事務)。村黨支部組成由村內全體黨員選舉產生，而村委會組成由全體村內選民選舉產生，其組織定位和組織性質由《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定為基層群眾自治組織。村黨支部雖說更為復雜一些，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織領導和組織監(jiān)督甚至組織任命，行政化色彩更濃一些，但由村內全體黨員選舉產生，因而具有基層黨組織自治性的一面。這兩個組織應是有更多自治空間的基層自治性組織，權力來源應是自下而上的方式，組織定位是自治性管理和服務。但在近年來不斷下沉的國家權力和項目任務中，其自主性不斷受到擠壓和覆蓋，大多數成為半行政化組織，甚至一部分成為完全行政化組織，接受上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導和各種考核。

第三類是自治性組織。這類組織按照組織規(guī)章和政策設定，應是完全的自治性組織。如村務監(jiān)督委員會、村財務監(jiān)督小組、村民議事會、村民理事會、村集體經濟合作社(經濟聯(lián)社)、村集體經濟股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表會議、村民代表大會等，應是村民實現(xiàn)自我監(jiān)督和自我服務的組織。但這類組織也往往處于上述行政性組織和半行政化組織的“領導”和“掌控”之下，其自治性也受到侵蝕。如一些村務監(jiān)督委員會的“名存實亡”，村集體經濟組織也多為村兩委組織所掌控等(村支部書記兼任村集體經濟組織的董事長)，甚至在一些地方出現(xiàn)村黨支部書記兼任村委會主任、同時兼任村集體經濟組織董事長的“三位一體”現(xiàn)象。

從上述對鄉(xiāng)村組織的初步分析和分類中可以發(fā)現(xiàn)一些問題線索，即鄉(xiāng)村社會存在的組織疊加、角色疊加(人員疊加)、職能疊加、利益疊加、規(guī)則疊加、責任疊加等現(xiàn)象。如何概括以上現(xiàn)象，如何認識背后的體制性根源，此種現(xiàn)象又給鄉(xiāng)村社會治理帶來哪些長期影響，對基層治理現(xiàn)代化的制度性效益影響如何，如何促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉型升級？本文提出的問題和初步概括是：鄉(xiāng)村社會治理中的組織體系疊加、人員角色疊加、職能責任疊加、利益規(guī)則疊加等，產生了多重權力的疊加覆蓋、多重權力邊界不清和定位不明，最終導致鄉(xiāng)村治理中 “權力過密化”趨勢。換言之，多重組織疊加和權力疊加導致了“權力內卷化”和“權力邊際效用遞減”趨勢，并由此產生一系列“權力過密化效應”(1)本文提出的“權力過密化”概念，是借鑒了黃宗智等學者在研究中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經濟時所用的“過密化”概念。黃宗智認為，在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經濟中，由于受到人多地少和土地自然生產力有限的雙重約束，在勞動力大量富裕而資本和技術短缺的生存壓力下，為了獲得最大限度的土地總產出，單位土地面積上投入越來越多的勞動力，最終導致其單位勞動力(單位工作日)的邊際報酬遞減、甚至為零。這便是中國傳統(tǒng)農業(yè)生產中的“沒有發(fā)展的增長”，及所謂的農業(yè)“過密化”或“內卷化”。參見黃宗智：《中國農村的過密化與現(xiàn)代化：規(guī)范認識危機及出路》，上海社會科學院出版社，1992年版，第72頁；黃宗智：《華北的小農經濟與社會變遷》，法律出版社，2014年版，總序第5頁。。分析此種日益強化的體制性現(xiàn)象和體制性治理趨勢，對于推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興有重要意義。

2 “權力過密化”的制度性表征

“權力過密化”現(xiàn)象及趨勢的形成非“一日之功”，而是中國長期的城鄉(xiāng)社會結構變遷的“累積現(xiàn)象”，只是在近年來城市化進程加速和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快的雙重壓力下日益凸顯。如延續(xù)千年的農業(yè)稅的全面取消，導致國家與農民的關系發(fā)生根本改變；城市化的加速使城鄉(xiāng)之間流動性加大，導致農村基礎性社會結構發(fā)生改變；商品化和市場化的深入使農民的城鄉(xiāng)流動頻繁，導致農民生活方式和價值觀念的變化[1]23。特別是城鄉(xiāng)雙向互動和雙向交流的不斷深化，以及精準扶貧任務的加速完成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快推進，是鄉(xiāng)村社會“權力過密化”的時代背景和社會動因。同時，在不斷加速的精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的雙重壓力下，行政體制的制度取向和制度潛能日益被強化和普遍使用[2]30-34。在新的歷史時期，行政體制更是通過層層加碼施壓、層層下放責任、層層檢查考核等新生機制，其制度潛能幾乎得以無限制地發(fā)揮和被普遍強化[3]。這是鄉(xiāng)村“權力過密化”的體制機制方面的制度性根源?！皺嗔^密化”具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理過程的“多重疊加”。

一是組織疊加。鄉(xiāng)村治理中既有來自上級黨政部門的行政性組織，如駐村第一書記和駐村工作隊；也有本是自治性組織但已被半行政化的組織，如村民委員會；還有本應是村民自治組織但已被行政化組織深刻影響的自治性組織，如村務監(jiān)督委員會和村集體經濟組織。行政性組織、半行政化組織、自治性組織，這三種類型組織的組織性質、功能定位、權力來源、權力取向都各不相同，造成了不同程度的組織交叉、組織覆蓋、組織擠壓、組織錯亂等“組織疊加效應”。任何組織都有其組織設定和組織授予的不同權力，組織疊加必然造成權力疊加，這是鄉(xiāng)村“權力過密化”的組織基礎。

二是角色疊加。不同的組織由不同的角色和人員組成，組織疊加的人格化表象就是角色疊加和人員疊加。在各地的鄉(xiāng)村調研中可以看到各種各樣的角色和人員，如駐村的第一書記、本村的支部書記、本村的支部副書記、駐村工作隊的隊長、駐村工作隊的成員、村委員會主任，村委員會副主任、村務監(jiān)督委員會主任、村經濟合作者社長，村集體經濟股份公司董事長，另外還有“包村”或“掛村”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，等等。多重角色(人員)的疊加必然在鄉(xiāng)村場域的權力運行中出現(xiàn)權力交叉和疊加，加之不同角色(人員)之間往往還有多重的交叉任職，如村書記兼任村集體經濟合作社的董事長之類的，更使其角色職權和利益代表取向交疊不明。

三是職權疊加。組織和人員的疊加在權力運行中也隨之產生各種各樣的職權疊加，導致鄉(xiāng)村各種權力之間覆蓋重疊、定位不清和邊界不明，往往造成越是上級賦予的權力，越是能夠帶來更多資源和項目權力，也越在鄉(xiāng)村治理中“說了算”。如駐村第一書記的職權與本村黨支部書記的職權，如何區(qū)分和“無牽制運用”是一個問題。當前第一書記都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政部門的干部擔任，由于其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各個部門中有一定的組織資源和人脈關系，能給所駐的村莊帶來一定的項目資金和其他資源，自然大多數第一書記的職權就覆蓋了本村書記的職權。又如村支部書記兼任村委會主任，同時又兼任村集體經濟合作社(或股份公司)的董事長，那么這個書記的職權就覆蓋了本村莊的“黨、政、經”三種權力，成為管理一方的真正“鄉(xiāng)村領袖”。如果是在沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，村集體經濟的資產及其收益，有些高達幾百萬、幾千萬(2)如浙江省平湖市，近年來市委市政府提出的目標是解決村集體經常性收入70萬元以下的“薄弱村”，并于2018年實現(xiàn)了平湖市所有村莊的集體經濟經常性收入達到100萬元以上。參見中國社會科學院政治學研究所、“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新組編：《浙江省平湖市調研資料匯編》(內部調研資料)，第1頁。。這時所謂的“村務監(jiān)督委員會”的權力，就與“三位一體”的黨支部書記權力處于嚴重失衡的狀態(tài)，以如此“軟弱的權力”去監(jiān)督“強大的權力”，其監(jiān)督效果可想而知。如果缺乏必要的村民監(jiān)督和上級監(jiān)督，就會發(fā)生“小官巨貪”問題。

四是規(guī)則疊加。按照法治主義原則，組織中的“游戲規(guī)則”對所有參與者來說應體現(xiàn)出某種強制性[4]65。但由于組織疊加和角色疊加，在鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村公共事務應該運用何種“規(guī)則”來處理和應對，也往往表現(xiàn)出很大程度上的“規(guī)則疊加”。行政性組織和人員，如駐村第一書記和駐村工作隊，其組織編制和人員屬于體制內的“正式組織”，權力合法性來源屬于正式制度的賦予，遵守的制度和規(guī)則也必然是科層制的正式規(guī)則，其權力和責任也是“對上負責”的。村兩委的組織和人員，按照法理規(guī)定應該屬于基層群眾自治組織，理應按照村民自治的制度和規(guī)則辦事，應代表鄉(xiāng)村共同體的利益。但由于國家權力的不斷下沉，許多村兩委的組織和人員被“行政化”，其遵守的組織規(guī)定和權力規(guī)則也更多是科層制和行政化的正式規(guī)則。村莊的自治性組織和人員，如村務監(jiān)督委員會和村集體經濟組織，理應按照鄉(xiāng)村共同體的禮俗秩序和慣例規(guī)則來運行，但受于上級行政性組織和村莊半行政化組織的雙重壓力，其日常運轉也處于非正式規(guī)則(村內規(guī)則)與正式規(guī)則(科層規(guī)則)的雙重約束之下?！坝螒蛞?guī)則”的多重疊加，導致鄉(xiāng)村各類角色和人員的角色模糊和行為沖突。

五是利益疊加。以上所述的組織疊加、角色疊加、職權疊加、規(guī)則疊加，背后的實質和行為動機其實是“利益疊加”。由于不同的鄉(xiāng)村管理人員來源于不同的組織、擔當不同的角色、運用不同的職權、遵循不同的規(guī)則，不同的利益追求影響鄉(xiāng)村治理行動(廣義的利益，包括經濟利益、政治升遷和社會名望等)。行政性組織人員來自上級正式組織的派任和賦權，更多的是代表其組織利益和個人利益；半行政化人員(村兩委成員)理應代表鄉(xiāng)村共同體的利益，但由于被行政化組織考核(如村黨支部書記和村主任，其工資性補助和獎金福利與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對其的年終考核績效掛鉤)，也在一定程度上承擔著貫徹上級組織意圖的功能，并在上級組織利益與群眾利益之間的夾縫中盡力維持平衡；自主性組織的人員理應代表和促進鄉(xiāng)村共同體的利益，理應把分散化、差異化甚至原子化的“群眾利益”匯集和集中，也即把“無組織的利益”自我“組織化”起來[5]390，但隨著行政性組織和半行政化組織的權力擠壓和利益侵蝕，自治性組織的自主權利和實現(xiàn)空間也受到壓縮。在鄉(xiāng)村共同體的實際運行中，背后的行為動機其實是各種組織利益、個人利益和鄉(xiāng)村公共利益的合作和競爭狀態(tài)，哪一種利益占據主導地位和分得更多“蛋糕”，要看其在權力結構中的地位和作用。

3 “權力過密化”的制度性根源

當代中國現(xiàn)代化進程的全面推進構成了鄉(xiāng)村“權力過密化”的時代背景，加速的城市化進程與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，則是鄉(xiāng)村“權力過密化”的社會場域。高達2億多的農民工進城務工和經商撕裂和解構了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的權力結構，傳統(tǒng)國家權力與鄉(xiāng)村社會之間的中間結構(如鄉(xiāng)紳自治)分崩離析，從政府衙門(縣衙門)到老百姓家門之間的紳權、族權不復存在，國家權力直面分散化、原子化的個體家庭[6]278-281。也就是說自上而下的黨政權力統(tǒng)領鄉(xiāng)村社會的治理和發(fā)展，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興被“國家化”和“行政化”了，成為現(xiàn)代國家統(tǒng)領的現(xiàn)代化進程中的“國家行動”。這是通過一系列的政權下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)和項目下鄉(xiāng)等多種方式實現(xiàn)的，最終導致了“社會的國家化”和“鄉(xiāng)村的離散化”[7]38-49。正是在流動性社會加劇和鄉(xiāng)村共同體解體的社會轉型時期，國家行為推動的精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快提速，鄉(xiāng)村社會治理和發(fā)展面臨著一系列急迫而艱難的任務，國家權力的全面下沉和全面滲透正當其時。集中力量辦大事的制度優(yōu)勢轉化為國家治理的制度潛能。各種各樣的鄉(xiāng)村治理任務不斷下放和落實于鄉(xiāng)村社會：精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設、生態(tài)環(huán)境保護、社會綜治維穩(wěn)、農民社會保障、鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)村產業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村組織振興等，所有這些任務和項目都面臨著時間緊、任務重、壓力大的共同問題。

時間緊，是指完成任務時間上的趕時、超時。例如，黨中央規(guī)定的2020年完成脫貧攻堅任務，此前一些省級黨委把完成時間提前到2019年，有些甚至提前到2018年完成。同時，各個縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了留夠更多的“機動時間”和“回旋余地”，也會把完成任務的時間更加提前。因此各地縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍給貧困村派駐“第一書記”和扶貧工作隊的動機更有出于“趕超”的考慮。任務重，是指從精準扶貧、綜治維穩(wěn)、農民社會保障到鄉(xiāng)村振興，幾十項項目最終的落實單位和實施對象都離不開鄉(xiāng)村社會的農民家庭和個體。但在鄉(xiāng)村社會流動性加劇和“空心化”嚴重的約束下，鄉(xiāng)村振興“中堅力量”嚴重缺失，這在不發(fā)達農村更為突出。所以縣鄉(xiāng)兩級的黨政力量普遍深入鄉(xiāng)村親自實施了各種各樣的繁重任務。壓力大，是指中央考核省級政府，省級政府考核市縣級政府，市縣級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為各種行政責任的最終政府落實單位。為了保證完成任務和“轉移壓力”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便利用“權力鏈條”把壓力和責任“下卸”給自治性的村級組織。這便是近幾年來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍實施考核村級組織干部的“施壓辦法”，其日?？己撕湍杲K考核的成績直接決定著該村黨支部書記和村委會主任的個人工資補貼和獎金，也可能決定著未來本村得到上級政府項目的多少和資助的大小。

以上只是鄉(xiāng)村“權力過密化”的宏觀制度背景，其具體落實和實現(xiàn)的體制機制則更為復雜細密，也更為隱秘[8]。簡單來說，主要包括層層加碼施壓、層層下放責任和層層檢查監(jiān)督。

一是層層加碼施壓。在中央對省級、省級對市級、市級對縣級層層加碼的機制下，“動員式”“集中式”治理的機制壓力最終還是傳遞到縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。縣、鄉(xiāng)兩級黨委政府，為了盡快地、保質保量地完成各種任務和項目，一方面從縣、鄉(xiāng)兩級黨政部門中抽調精干力量組成第一書記隊伍和扶貧工作隊，把國家化的黨政權力直接下派并深入老百姓的家門口和家中；另一方面把自治性鄉(xiāng)村組織“行政化”，通過“權力鏈條”影響鄉(xiāng)村自治權力，并通過簽訂完成任務的各種責任書和考核表，在完成時間、完成數量和完成質量上進一步加碼施壓，以便為縣、鄉(xiāng)政府留有更多的“機動時間”，把完成任務和落實責任加碼施加在第一書記、駐村干部和村級組織頭上。這便導致了越來越多的“權力進村”現(xiàn)象和趨勢，“項目任務”帶動“權力進村”，“項目任務”逼迫“權力進村”。

二是層層下放責任。通過層層簽訂的各種各樣黨政責任書和項目實施責任書，中央和省級政府追查縣級政府的責任，縣級政府通過各種黨政責任書追查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過與鄉(xiāng)村干部(包括上級派來的駐村干部和本村兩委干部)簽訂各種責任書，把精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的各種任務，通過權力鏈條和項目責任書將大部分責任下放到鄉(xiāng)村干部頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和駐村包村干部通過這樣的方式，以及掌控本村兩委干部的考核和工資待遇，影響了自治性組織的權力和行為，造成國家化權力對自治性權力的覆蓋和影響。

三是層層檢查監(jiān)督。通過以上的權力施壓機制和責任下放機制，縣、鄉(xiāng)兩級政府的一項工作，便是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織(包括駐村第一書記和駐村工作隊)的檢查監(jiān)督。如果說駐村第一書記、駐村工作隊的“權力進村”是日常化、制度化、正式化的“權力過密化”，那么來自省級、市級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各式各樣的“檢查監(jiān)督”，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會寧靜封閉的“無為政治”來說[6]59，就是臨時性、經常性、非正式的“權力過密化”?！俺ｑv村莊的權力”加上“經常進村的權力”，以及國家化、行政化權力對自組織、自治性鄉(xiāng)村權力的替代和覆蓋，一起構成了“過渡擁擠”的鄉(xiāng)村“權力過密化”。

4 “權力過密化”的制度性效應

多重權力進入鄉(xiāng)村導致“權力過密化”，從現(xiàn)代化發(fā)展視角來看，一方面表明國家發(fā)展戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村問題的高度重視，亟待改變從鄉(xiāng)村貧困到鄉(xiāng)村振興的一系列困境和問題；另一方面，伴隨而來的國家權力的不斷下沉，各級國家權力代表已進入民眾的家門口。從制度性效應來看，“權力過密化”的影響和后果，可以從正向和負向兩個方面來考察。

4.1 “權力過密化”的正向效應

“權力過密化”適應從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興的一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略，是國家重整鄉(xiāng)村社會和推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的國家舉措，是保障各項時間緊、任務重、壓力大的重大工程和項目實施的制度性工具?！皺嗔^密化”的正向效應主要包括：

一是有利于組織整合能力的提升。組織整合和組織協(xié)調是組織能力的制度基礎，為了快速推進各項鄉(xiāng)村發(fā)展工程，各種組織進入鄉(xiāng)村。既有市縣下派的第一書記，也有市縣鄉(xiāng)選派的包村干部，還有縣鄉(xiāng)選派的駐村工作隊，加上本村的兩委組織及其他自主性組織，多重組織的疊加需要有效的組織整合和協(xié)調。以執(zhí)政黨為領導核心的基層黨組織自然成為組織整合的核心，以第一書記為中心整合政黨組織、行政性組織、半行政化組織和自治性組織，形成組織和動員鄉(xiāng)村社會的組織領導中心。

二是有利于社會動員能力的加強。組織群眾和動員群眾是中國共產黨的重要領導方式，是發(fā)動群眾參與社會治理的行動策略，也是基層政府所熟悉和慣用的治理手段[7]154-155。在新的歷史時期，急迫的發(fā)展任務和治理重任，更使“集中式治理”“動員式治理”在鄉(xiāng)村治理中大行其道。所以歷史上所熟悉的“下派書記”“下派工作隊”“包村包片”等社會動員方式，得以在近年來被各個地方和基層政府普遍使用。這種以黨政組織“行政性介入”為通道，以科層化強制性命令為基礎的社會動員，使“一體貫通式”的社會動員能力得以極大加強。

三是有利于政策執(zhí)行能力的強化。從中央到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種鄉(xiāng)村振興的國家政策和項目最終都需要在基層鄉(xiāng)村得到落實，所以政策執(zhí)行能力是政策目標落實的保障。而組織進村和權力進村成為強化政策執(zhí)行能力的最常用手段，所以全國各地縣鄉(xiāng)政府普遍給“黨支部癱瘓村、村委會不強村、極度貧困村、宗族和黑惡勢力強勢村和問題矛盾突出村”等，派出精干的第一書記和幫扶工作隊。在強制性組織整合和權力整合支持下，基層鄉(xiāng)村社會的政策執(zhí)行能力得以極大強化。

四是有利于鄉(xiāng)村治理能力的提升。正是由于多重的組織力量、權力資源和項目資金進入鄉(xiāng)村，在黨政力量的統(tǒng)合下，在行政性命令的指揮下，以行政化權力為主導的鄉(xiāng)村治理能力得以短時間內極大劇增。這從“村村通工程”、貧困戶精準識別和精準脫貧、鄉(xiāng)村禁燒秸稈、鄉(xiāng)村垃圾處理、土地征用和拆遷、工程移民搬遷、宅基地整治和“土地增減掛鉤”等一系列任務的實施落實中可以看到。同時，在精準扶貧任務2020年即將完成，鄉(xiāng)村振興全面展開的新形勢下，這種依靠組織疊加、人員疊加、職權疊加和資源疊加等“權力過密化”的舉措，黨政統(tǒng)合型一體推進鄉(xiāng)村治理能力提升的制度路徑，還將在很長一段時間內得以繼續(xù)強化。

4.2 “權力過密化”的負向效應

“權力過密化”在通過組織整合和能力提升推進鄉(xiāng)村治理的同時，也附帶和隱藏著不少的制度負效應，其長期性的負面影響和制度性效應也將逐步顯現(xiàn)，這在全國各地的實地調研中也得到不同程度的證實。

一是鄉(xiāng)村“權力內卷化”趨勢。如同黃宗智指出的那樣，單位土地上勞動力的無限投入，導致單位勞動力(單位工作日)邊際報酬遞減一樣[9]51。鄉(xiāng)村社會“權力的過密化”也容易導致“權力的內卷化”，以及單位權力的邊際收益遞減。換言之，各種權力的覆蓋遮蔽、沖突內耗和效應對沖，使得每一種權力的權力潛能和作用不能夠得到最優(yōu)的發(fā)揮。這體現(xiàn)在鄉(xiāng)村權力的相互替代、相互疊加、相互沖突和相互抵消中。在鄉(xiāng)村社會的治理中，有縣級黨政部門權力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門權力等間接性權力，也有常駐村莊的第一書記、駐村工作隊、村黨支部、村委會、村務監(jiān)督委員會、村民代表大會等直接性權力。以第一書記為核心的黨政統(tǒng)合權力的“一支獨大”，容易替代和覆蓋自治性組織和廣大村民的自治權力。也就是說，黨政權力效用得到極大發(fā)揮，自治性權力的效用就會在無形中“被抑制”縮減。各種權力之間的定位不明、邊界不清和功能不顯，更使“權力內卷化”效應更加凸顯。這也是多年來基層群眾自治權利和基層民主受到擠壓和萎縮的制度性根源。

二是鄉(xiāng)村治理成本急劇增加。組織疊加和人員疊加導致治理成本增加，因為任何組織和人員都需要一定的運作經費作保障。第一，上級黨政部門下派的第一書記和駐村工作隊，其工作經費和工資福利都需要原單位來支付，空缺的原工作崗位和業(yè)務就需要再聘用和借調其他人員來填補，這會增加原單位的行政成本。第二，行政村兩委干部的補貼待遇逐漸“工資化”，隨著國家權力的不斷下沉，作為自治組織的村兩委干部幾乎完全被“行政化”。既然已被“行政化”，也就需要“行政化工資”加以支持保障，這便是東中西部各地政府普遍把村支部書記和村主任“工資”納入縣鄉(xiāng)兩級財政的根源。“村干部報酬工資化”由西部地區(qū)的每年1萬～2萬元，到中部地區(qū)的3萬～5萬元，再到沿海發(fā)達地區(qū)的10萬～20萬元[1]。第三，村級行政化公務費用增加，村級辦公場所標準化提升(一般都有300平方米～500平方米的辦公用房)，電腦復印機等現(xiàn)代辦公設備，甚至配備有專門的后勤服務人員。據《半月談》報道：中部地區(qū)某村干部統(tǒng)計，一個星期要打印3 000頁匯報材料[10]。鄉(xiāng)村治理成本的增加，將在未來經濟形勢走低的大環(huán)境壓力下，更加對鄉(xiāng)村治理結構提出制度性制約和挑戰(zhàn)。

三是權力替代和權力覆蓋?！皺嗔^密化”是以組織和人員的疊加和覆蓋為組織基礎的。第一，第一書記權力替代原村支書權力，并以第一書記權力為核心重新整合鄉(xiāng)村基層權力結構。第二，基層黨組織權力替代村民自治組織權力，村莊公共權力以第一書記和村黨支部為核心，作為自治組織的村民委員會幾乎被“行政化”并依附于黨組織權力。這在普遍推行村支部書記和村委會主任“一肩挑”以后，此種權力替代和覆蓋會更加突出。第三，基層“黨政權力”(第一書記、村支書和村委會)覆蓋自治性組織(村務監(jiān)督委員會、村民議事會等)權力，在基本被“一體行政化”后的基層“黨政權力”，幾乎掌控和支配著其他村民自治組織權力，村民自治失去長久性保障的制度性基礎。

四是鄉(xiāng)村基層民主自治空間被壓縮。各種體制性、組織化國家權力的“進村入戶”，吸納和掌控基層自治組織的權力，使鄉(xiāng)村基層民主自治空間極度萎縮和衰減。第一，“權力過密化”改變了基層自治組織的授權來源，從村民自下而上的民主授權更多更隱秘地變成了“自上而下”的行政授權，形成了基層治理中的“單軌政治”權力格局[6]288。第二，堵塞了自下而上的利益?zhèn)魉屯ǖ溃趪覚嗔蛧屹Y源的不斷下沉中，鄉(xiāng)村自治性組織為了得到更多的鄉(xiāng)村共同利益(加上村干部自身的利益)，愿意主動依附和依賴于上級黨政權力，其代表鄉(xiāng)村共同體利益的“角色定位”容易被弱化，延續(xù)和強化了基層權威與社會利益的分離結構，使地方權威與地方社會的利益一致性逐漸弱化[11]15，鄉(xiāng)村基層的民主自治失去了堅固的社會利益支持基礎。

五是村民參與的積極性和主動性衰減。在國家權力進駐鄉(xiāng)村和自治組織行政化以后，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興成了各級行政化權力主導的“國家工程”，作為鄉(xiāng)村振興主體的廣大村民反而“隱居其后”。鄉(xiāng)村治理的各項工程和項目，從規(guī)劃設計、資金支持和落地實施，幾乎完全成為“國家工程”，村民參與程度低。鄉(xiāng)村自治組織被“行政化”后，一些村民議事會、村民代表大會等機構多數處于“名存實亡”狀態(tài)。村兩委干部代表村莊共同體和村民利益的“角色”不斷模糊和消減，基層民主參與的渠道和機制也被壓縮和扭曲。鄉(xiāng)村社會的有生力量大多被“城市化”，留在鄉(xiāng)村社會的多數為“老弱病殘幼”，基層民主自治的中堅力量缺失，村民大多處于“無力參與”狀態(tài)。

5 從“權力過密化”走向多元協(xié)同治理

多重權力進入鄉(xiāng)村社會導致了國家權力直接面對原子化的基層民眾，從而形成了鄉(xiāng)村治理“權力過密化”的鄉(xiāng)村治理結構，深刻影響著鄉(xiāng)村治理“共建共治共享”格局的形成，深刻影響著鄉(xiāng)村治理走向制度化、現(xiàn)代化的進程。鄉(xiāng)村治理“權力過密化”無形中促成和強化了傳統(tǒng)的“一元主導”的治理體制格局和制度慣性。一是通過組織疊加和權力疊加，把傳統(tǒng)的“集中式整治”和“動員式治理”的政治動員體制發(fā)揮到極致，使行政體制的制度潛能一再強化，并通過新時期新形式的“層層加碼機制”“層層卸責機制”和“層層檢查機制”，形成了新型的“全能政府”的治理路徑和治理依賴，并造成了日益沉重的行政成本和行政壓力。二是在加強基層黨組織建設的政治壓力下，以及在黨政統(tǒng)合一體貫通推進國家現(xiàn)代化的大勢下，科層制的強制性權力常駐鄉(xiāng)村并主導鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村企事業(yè)組織、社會組織、村民自組織等社會性組織的生成空間極度壓縮，其自治性力量和作用難以發(fā)揮，基層治理現(xiàn)代化的社會性自治基礎難以生成。三是村民主體性參與不足，這其中既有流動性社會不斷加劇造成人才流失的客觀根源，也有基層民主參與渠道收縮的制度性根源。在不斷深入和不斷強化的黨政權力“過密化”壓力下，黨政行政化權力覆蓋和遮蔽基層自治性權力，基層民主自治制度被虛置和虛化，民主自治空間被蠶食和壓縮。在“權力過密化”制度性慣性驅使下，基層民主自治的主體性受到影響，社會主義基層民主的制度性基礎受到侵蝕。然而，在現(xiàn)代化進程全面推進的當今中國，開放性、流動性和多元性已是普遍的社會事實。面對急劇變遷的城鄉(xiāng)社會結構，面對鄉(xiāng)村振興全面戰(zhàn)略的各項重任，面對多種多樣的基層社會問題和矛盾，鄉(xiāng)村治理結構需從“一元威權治理”走向“多元協(xié)同治理”。

鄉(xiāng)村社會“多元協(xié)同治理”格局的形成，需要民主法治社會的堅定決心，需要國家戰(zhàn)略層面的“頂層設計”，需要制度性的體制機制改革。一是堅定改革現(xiàn)行政府管理體系，普遍推進省直管市、省直管縣體制?？梢钥紤]把鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府改革為縣市級派出機構的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所”，進一步“賦權賦能”擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自治基礎，并試點改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由當地民眾授權和監(jiān)督的體制機制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對當地民眾負責的“利益關聯(lián)”和“責任向下機制”。二是擴大鄉(xiāng)村社會的有生“中堅力量”，壯大鄉(xiāng)村振興的主體隊伍。在不斷促進農民市民化進程，加速農民工一體融入城市進程，減少鄉(xiāng)村人口的同時，加強鄉(xiāng)村產業(yè)和人才的回引力度，暢通城市人才和資本返回鄉(xiāng)村的制度通道，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才、資金和技術的雙向自由流動。借鑒浙江臨海市、平湖市等“新鄉(xiāng)賢建設”的地方經驗，堅決破除城鄉(xiāng)要素自由流動的制度障礙，借助各種人才回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)力量，壯大鄉(xiāng)村產業(yè)的人才支持基礎。三是鞏固鄉(xiāng)村基層民主自治的制度體系，開拓村民民主參與的渠道和路徑，保障村民主體性和民主力量得以充分發(fā)揮。遏制不斷加深的鄉(xiāng)村“行政化”趨勢，讓基層民主自治的憲法規(guī)定回歸制度本位。在加強基層黨組織建設的同時，強調其對村民民主自治的指導協(xié)調作用，減少村民在自治組織的“黨政干預”，回歸村民自治組織的“民主功能”，扶持和壯大村民自組織的建設和力量。四是在減少黨政權力下沉和介入的同時，培育鄉(xiāng)村社會組織的體系和力量，盡量“讓村民自己的事情自己來辦”。在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務、鄉(xiāng)村教育醫(yī)療和鄉(xiāng)村公共服務方面，增大政府購買社會組織服務的力度。提升鄉(xiāng)村村民自我管理和自我服務的組織化水平，開拓村民利益組織化聚合和表達渠道，提高村民自組織的組織化水平。加大村民民主評議和考核鄉(xiāng)村干部的民主評議力度，選擇基層民主基礎好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉和民主自治的改革試點。

從鄉(xiāng)村“權力過密化治理”走向“多元協(xié)同治理”，是中國走向國家治理現(xiàn)代化的必要基礎，也是適應城鄉(xiāng)社會結構變革的迫切需要。只有在鄉(xiāng)村振興的歷史性進程中，不斷開通城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的制度通道，壯大鄉(xiāng)村社會產業(yè)支撐和人才保障，鞏固基層民主自治的制度根基，讓村民主體參與進來，讓多元組織協(xié)同起來，讓鄉(xiāng)村社會成長起來，才是走向鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本制度路徑。