中國社會保險法制建設：現(xiàn)狀評估與發(fā)展思路

鄭功成

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

社會保險是現(xiàn)代社會保障體系的主要構成部分和異常重要的民生保障制度安排，關乎社會成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護理權益，是解除人民群眾后顧之憂并預防貧困的長久制度保障。自社會保險制度于1883—1889年在德國誕生起，其遵循的就是多方分擔責任和權利義務相結合的原則，形成了立法先行的基本規(guī)則，立法構成了確立社會保險制度的前提條件，通過法律確立制度，再以法律為依據(jù)實施，是社會保險制度的內(nèi)在要求，也是國際通行的慣例。

我國的社會保險制度建設始自20世紀50年代初期，此前的民國時期雖然動議過相關立法并形成過社會保險法律草案，但始終未能制定法律和真正建立過社會保險制度[1]。以1951年頒布并實施《中華人民共和國勞動保險條例》為標志，新中國建立的是以傳統(tǒng)社會主義公有制為基礎且納入高度集中的計劃體制的勞動保險制度。進入改革開放年代后，大規(guī)模的經(jīng)濟改革使原有勞動保險制度逐漸喪失了單位保障制度下的組織機制與單一責任主體承擔籌資責任的財政基礎，在經(jīng)歷一些地方自發(fā)的試驗性探索后，勞動保險制度也進入了全面而深刻的制度變革時期[2]。經(jīng)過近20多年的漸進改革，從計劃經(jīng)濟時期的免費型單位保障制走向多方籌資的繳費型社會保險制，目前已經(jīng)實現(xiàn)了制度變革的整體轉型，實踐證明是適合市場經(jīng)濟和符合社會發(fā)展需要的正確選擇，事實上已經(jīng)取得了巨大成效。然而，在破舊立新的漸進改革中，社會保險的法制建設卻嚴重滯后，2011年7月正式實施的《中華人民共和國社會保險法》(下文簡稱“《社會保險法》”)受當時條件的影響具有明顯的局限性，實踐中主要依靠政策性文件實施的現(xiàn)狀正在影響著新的制度走向成熟、定型，甚至在一定程度構成了深化改革的法律障礙。因此，加快社會保險法制建設勢在必行。

1 社會保險法及配套法規(guī)與重要政策梳理

我國社會保險制度包括養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度、工傷保險制度、生育保險制度以及2016年開始啟動的長期護理保險制度試點，它們構成了我國社會保障制度體系的主體。全國人大常委會制定的相關法律、國務院頒布的社會保險相關行政法規(guī)、國務院主管部門發(fā)布的社會保險相關部門規(guī)章、國務院及其主管部門發(fā)布的社會保險政策性文件、地方政府出臺的相關地方性法規(guī)與政策性文件等五個方面共同構成了當前我國社會保險制度實踐的依據(jù)。

1.1 全國人大常委會制定的相關法律

由全國人大常委會2010年制定的《社會保險法》包括總則、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險、社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經(jīng)辦、社會保險監(jiān)督、法律責任及附則，共12章98條，對整個社會保險制度進行了框架性、原則性規(guī)制，是我國社會保險制度的基本法律依據(jù)。此外，2012年由全國人大常委會制定的《中華人民共和國軍人保險法》包括總則、軍人傷亡保險、退役養(yǎng)老保險、退役醫(yī)療保險、隨軍未就業(yè)的軍人配偶保險、軍人保險基金、保險經(jīng)辦與監(jiān)督、法律責任、附則等9章51條，僅適用于軍人。上述兩部法律為我國社會保險制度提供了最高層級的法制規(guī)范，但過于簡單，可操作性較弱。

1.2 國務院頒布的社會保險相關行政法規(guī)

根據(jù)《中華人民共和國立法法》，國務院可以在不違背法律的條件下制定相應的行政法規(guī)，由國務院總理令的形式頒布，它們構成了我國法制體系中的第二層次。國務院制定的與社會保險制度相關的法規(guī)有：1998年頒布的《失業(yè)保險條例》、1999年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、2010年頒布的《工傷保險條例》、2016年頒布的《全國社會保障基金條例》。在上述法規(guī)中，《社會保險費征繳暫行條例》是針對整個社會保險制度的，《全國社會保障基金條例》是針對主要作為養(yǎng)老保險制度戰(zhàn)略儲備基金的，只有《工傷保險條例》《失業(yè)保險條例》針對社會保險項目，這兩部法規(guī)事實上是我國工傷保險制度、失業(yè)保險制度的主要法制依據(jù)。作為社會保險制度中最重要的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險尚未制定專門的行政法規(guī)，生育保險同樣如此，護理保險更是只有主管部門的試點方案。因此，目前的社會保險法規(guī)是殘缺不全的。

1.3 國務院主管部門發(fā)布的社會保險相關部門規(guī)章

國務院主管部門發(fā)布的部門規(guī)章處于我國法制體系中的第三層次，它們必須遵循法律、法規(guī)確立的原則與基本規(guī)制，只能將法律、法規(guī)的規(guī)制加以具體化。目前，社會保險領域的部門規(guī)章主要有：1999年勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》，2000年勞動和社會保障部發(fā)布的《失業(yè)保險金申領發(fā)放辦法》，2003年勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險稽核辦法》，2007年勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險經(jīng)辦機構內(nèi)部控制暫行辦法》，2011年人力資源和社會保障部(以下簡稱“人社部”)發(fā)布的《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》，2013年人社部發(fā)布的《工傷康復服務規(guī)范》《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》，2015年人社部發(fā)布的《機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》，2017年人社部、財政部、國家衛(wèi)生與計劃生育委員會、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《工傷預防費使用管理暫行辦法》以及2017年人社部、財政部發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》等。這些部門規(guī)章主要對社會保險制度運行中的行為與規(guī)程進行規(guī)范，部分涉及制度安排中的具體內(nèi)容。

1.4 國務院及其主管部門發(fā)布的社會保險政策性文件

社會保險政策性文件是指以國務院、國務院辦公廳、相關主管部門名義發(fā)布的相關決定、通知、意見、試點方案等。國務院發(fā)布的社會保險政策性文件主要有：1991發(fā)布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、1998年發(fā)布的《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、2010年發(fā)布的《關于試行社會保險基金預算的意見》、2014年發(fā)布的《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》、2015年發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》、2015年發(fā)布的《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》、2016年發(fā)布的《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》、2017年發(fā)布的《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮贰?018年發(fā)布的《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》。

國務院辦公廳發(fā)布的社會保險政策性文件主要有：2015年發(fā)布的《關于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》、2017年發(fā)布的《關于進一步深化基本醫(yī)療保險支付方式改革的指導意見》《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》、2019年發(fā)布的《關于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》《降低社會保險費率綜合方案》。

相關主管部門發(fā)布的現(xiàn)行政策性文件主要有：1999年財政部、勞動和社會保障部發(fā)布的《關于社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費保障等問題的通知》，2011年人社部發(fā)布的《關于進一步推進醫(yī)療保險付費方式改革的意見》，2012年衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會、財政部、國務院醫(yī)改辦發(fā)布的《關于商業(yè)保險機構參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦服務的指導意見》，2014人社部發(fā)布的《關于進一步加強基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務監(jiān)管的意見》《關于印發(fā)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程的通知》，2014年人社部、財政部、國家發(fā)展與改革委員會、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關問題的通知》，2015年人社部、財政部發(fā)布的《關于調(diào)整工傷保險費率政策的通知》，2016年人社部、財政部發(fā)布的《關于做好基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)住院醫(yī)療費用直接結算工作的通知》，財政部、國家稅務總局、中國保監(jiān)會發(fā)布的《關于將商業(yè)健康保險個人所得稅試點政策推廣到全國范圍實施的通知》，2016年人社部發(fā)布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，2017年人社部、財政部發(fā)布的《關于工傷保險基金省級統(tǒng)籌的指導意見》《關于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關問題的通知》，2017年人社部發(fā)布的《關于工傷保險待遇調(diào)整和確定機制的指導意見》《關于進一步健全社會保險經(jīng)辦服務標準化體系的意見》，2019年國家醫(yī)療保障局發(fā)布的《關于印發(fā)醫(yī)療保障標準化工作指導意見的通知》等。上述政策性文件構成了現(xiàn)行社會保險制度實踐的重要依據(jù)。

1.5 地方政府出臺的相關地方性法規(guī)與政策性文件

根據(jù)以上法律法規(guī)與政策性文件規(guī)定，省級及其以下地方政府也會結合本地實際出臺相關的地方性法規(guī)與政策性文件。如省級立法機關制定的有《廣東省社會保險條例》《廣東省社會保險費征繳監(jiān)督條例》《山東省社會保險條例》《湖北省社會保險條例》《浙江省社會保險條例》《江蘇省社會保險費征繳條例》等等。此外，省級以下各級政府及其主管部門均發(fā)布過難以計數(shù)的社會保險政策性文件，這些政策性文件彌補了中央層級法律法規(guī)政策規(guī)制的不足，成為地方實施社會保險制度的重要依據(jù)。

上述五個方面共同構成了當前我國社會保險制度實踐的依據(jù)。由此可見，從中央到縣級制定的政策性文件構成了我國社會保險制度實施的主要依據(jù)，這與國外的社會保險制度均以相應的法律為依據(jù)形成鮮明的反差，表明我國社會保險法制化程度不高。

造成社會保險法制建設滯后的原因雖然是多方面的，但主要原因在于制度變革的漸進性與全面性。一方面，經(jīng)濟改革導致了傳統(tǒng)的勞動保險制度難以為繼，但又不可能采取休克療法，只能伴隨漸進的經(jīng)濟改革逐步推進。因此，無論是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險還是工傷保險、失業(yè)保險以及正在試點中的護理保險，都經(jīng)歷過單項局部試驗再到總結經(jīng)驗逐步推廣的過程，漸進改革中的不成熟必然帶來制度變革的不成熟并會形成相應的路徑依賴。另一方面，我國的社會保險制度改革是全面而深刻的制度變革，即傳統(tǒng)的勞動保險制度整體轉型為現(xiàn)行的社會保險制度，必然要打破舊有的法制規(guī)范，但因新制度是在艱辛探索中逐步確立起來的，很難遵循立法先行、以法定制、依法實施的普遍規(guī)則，合理的策略只能是先破后立、邊破邊立，制度變革的表現(xiàn)形態(tài)則是傳統(tǒng)的勞動保險制度與新型的社會保險制度雙軌并行，在相當長的時期內(nèi)此消彼長并最終實現(xiàn)整體轉型。實踐證明，這種策略適合中國的國情，它避免了社會保險制度深刻變革帶來的巨大社會風險，同時較好地維護了勞動者的現(xiàn)實權益。因此，社會保險法制建設滯后有其歷史必然性與合理性，但新舊制度轉型的過渡時期過長則易損害新制度的公信力，亦無法給全體人民帶來清晰、穩(wěn)定且理性的安全預期，在國家進入全面建設現(xiàn)代化強國和全面依法治國的新時代背景下，這種局面需要盡快改變。

2 社會保險制度的發(fā)展成就與存在的問題

總體而言，以社會保險為主體的中國特色社會保障體系已經(jīng)明確，社會保險法制框架基本成形，并初步實現(xiàn)了造福全民的目標，但主要依靠政策性文件為依據(jù)的現(xiàn)實，表明現(xiàn)行法制已經(jīng)不能適應時代發(fā)展的需要，目前存在的問題必須引起高度重視。

2.1 社會保險制度的主要發(fā)展成就

盡管社會保險法制建設嚴重滯后，但我國的社會保險制度改革還是取得了很大的成就，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的免費型單位保障制到繳費型社會保險制、從單一責任主體到多方分擔責任、從只覆蓋城鎮(zhèn)勞動者到覆蓋全民、從單一層次走向多層次化的重大轉變。以2010年10月全國人大常委會制定《社會保險法》為主要標志，我國社會保險制度取得的成就主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，《社會保險法》明確了我國的社會保障體系是以權利義務相結合的社會保險制度為主體的制度體系。在國際上，社會保障制度模式大體可以分為四種：一是起源于德國，以責任分擔、權利義務相結合的社會保險制度為主體的制度體系，大多數(shù)國家采取這種模式；二是起源于英國，建立在國家財政負責基礎之上的福利國家模式，北歐國家與英聯(lián)邦國家屬于這種模式；三是以美國為代表的混合制模式，其政府負責或主導的福利制度與市場提供的保障及發(fā)達的社會慈善事業(yè)構成了三足并舉模式；四是其他模式，如新加坡的公積金制度。在我國社會保障制度變革的過程中，既沒有延續(xù)建立在傳統(tǒng)社會主義公有制基礎之上并納入高度集中的計劃體制的國家-單位(或集體)保障制，也沒有簡單地照搬其他國家的模式，而是在借鑒他國經(jīng)驗的基礎上試圖走出一條有中國特色的社會保障道路。《社會保險法》的重大貢獻在于明確了面向全民的醫(yī)療保險以及面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險制度目標，這兩項制度的普惠性客觀上決定了中國特色的社會保障制度體系是以權利義務相結合的社會保險制度為主體的體系結構。因此，我國的社會保障制度更多地借鑒了德國的經(jīng)驗，但在具體實踐中既吸收了福利國家的一些做法(如為城鄉(xiāng)居民提供普惠性、均等化的養(yǎng)老金)，也吸收了美國等國家的一些做法(如居民大病保險由商業(yè)保險公司經(jīng)辦)?！渡鐣ｋU法》的這種規(guī)制對我國整個社會保障制度建設與發(fā)展具有非常重大的意義。

第二，以《社會保險法》為基本依據(jù)的法制體系框架基本成形。前文所述的五個方面揭示了我國社會保險法制體系框架的輪廓已經(jīng)形成，這就是以《社會保險法》為基本依據(jù)，輔之以《軍人保險法》和《社會保險費征繳暫行條例》《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》等法規(guī)，以及國務院、國務院辦公廳和人社部、國家醫(yī)保局、財政部等主管部門發(fā)布的一系列政策性文件或部門規(guī)章，它們?yōu)槲覈鐣ｋU制度的運行與發(fā)展提供了依據(jù)。不過，現(xiàn)行社會保險法制又主要以各種政策性文件為具體依據(jù)，其中最為重要的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險迄今尚未制定專門的行政法規(guī)，基本依靠政策性文件來實施；不僅如此，由于各項制度始終處于地方統(tǒng)籌狀態(tài)(主要是市、縣級統(tǒng)籌層次)，一些省級立法機關還制定過地方性社會保險法規(guī)，從省到縣一級出臺的地方政策性文件更是多如牛毛。換言之，在我國社會保險制度具體實踐中，還有許多是由地方性政策規(guī)制的，這一事實充分反映了我國的社會保險法制建設落后，進而表明改革開放以來逐漸建立起來的社會保險制度遠未成熟，迄今仍然處于政策主導下的試驗性改革階段。

第三，社會保險制度快速發(fā)展，成為惠及全民的制度安排。盡管法制化程度不高，但在黨和政府的高度重視下，我國社會保險制度還是得到了快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)達96 748萬人(含離退休人員與城鄉(xiāng)居民中領取養(yǎng)老金待遇者，下同)，其中城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為43 482萬人，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)為53 266萬人[3]，養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了制度全覆蓋。全口徑基本醫(yī)療保險參保人數(shù)135 436萬人，參保覆蓋面穩(wěn)定在97%，其中參加職工基本醫(yī)療保險人數(shù)32 926萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)102 510萬人；在參加職工基本醫(yī)療保險人員中，在職職工24 231萬人，退休人員8 695萬人[4]，全民醫(yī)保的目標基本實現(xiàn)。這一組數(shù)據(jù)表明，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險已經(jīng)成為全民共享國家發(fā)展成果的基本制度安排，這是我國社會保險制度發(fā)展取得的巨大成就。

第四，社會保險財務狀況總體良好，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當前，各項社會保險制度雖處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，但社會保險制度是國家層級的制度安排，因此，評估這一制度的財務狀況應當以全國總體情況為基本依據(jù)，而不能以個別地區(qū)的收支狀況為依據(jù)。截至2019年底，人社部主管的全國基本養(yǎng)老保險基金累計結存62 338億元，失業(yè)保險基金累計結存5 749 億元，工傷保險基金累計結存1 783 億元；國家醫(yī)療保障局主管的全國基本醫(yī)保基金累計結存26 912億元，其中職工基本醫(yī)保基金累計結存21 850億元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金年末累計結存5 062億元；生育保險基金累計結存619億元[4]。這一組數(shù)據(jù)表明五大保險項目的財務狀況是良好的，也是可持續(xù)的，其中失業(yè)保險、工傷保險、基本醫(yī)療保險基金結余偏多。當前的問題是各項保險制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，不同地區(qū)呈現(xiàn)出基金余缺并存且走向兩極分化：一方面，基金總量結余在不斷增長，部分地區(qū)結存越來越多且存在基金貶值問題；另一方面，一些地區(qū)出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，導致財政負擔日益沉重。因此，加快制度整合步伐和提高統(tǒng)籌層次是必由之路。

2.2 社會保險法制建設面臨的主要問題

伴隨黨的十八大以來社會保險改革與發(fā)展變化，特別是近年來機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度整合以及社會保險管理體制發(fā)生的重大變化等，社會保險法制建設滯后的不良效應也日益顯現(xiàn)，客觀上已經(jīng)成為嚴重影響深化改革并可能導致這一制度體系難以走向成熟、定型的障礙。

第一，各項社會保險制度實踐仍主要依靠中央與地方行政系統(tǒng)的政策性文件規(guī)范。從多個省市調(diào)查獲得的情況來看，我國的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險主要依靠國務院及其主管部門的政策性文件推進改革與發(fā)展實踐，失業(yè)保險、工傷保險雖有較為完整的行政法規(guī)，但同樣需要不時發(fā)布政策性文件來應對現(xiàn)實中的問題。2020年1月新冠肺炎疫情暴發(fā)后，人社部、國家醫(yī)療保障局、財政部等陸續(xù)發(fā)布多項新的政策性文件用于應對抗擊疫情期間的社會保險問題，這些政策性文件有許多是“打補丁”的方式，再加上由于中央層級政策性文件規(guī)范的不足，還需要地方出臺政策，“一事一議”“急事特議”“疊床架屋”的做法并不罕見，導致本應全國統(tǒng)一的社會保險制度安排變成了各地不一，直接損害了社會保險制度的統(tǒng)一性，進而抑制了社會保險制度功能的有效發(fā)揮。

第二，《社會保險法》因歷史局限性存在著缺陷與不足，已經(jīng)不能適應社會保險制度發(fā)展實踐。一方面，現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會保險制度改革與發(fā)展的步伐。例如，《社會保險法》第二十至二十二條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實際上早已合并，法律中的概念都不存在了；再如，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險在許多地方已經(jīng)統(tǒng)一，但在《社會保險法》中仍然是城鄉(xiāng)分割，第二十四條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念；再如，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度于2015年已經(jīng)建立，但在《社會保險法》中仍是授權國務院決定；還有工傷保險、失業(yè)保險均無積極預防功能，制度功能受到了損害，目前正在修正相關條例就面臨著《社會保險法》存在相關空白的問題；還有建立護理保險屬于應對人口老齡化的合理舉措，但法律中并無相應的規(guī)范，導致實踐中的莫衷一是。另一方面，現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如社會保險基金存入財政專戶，這與社會保險基金單獨預算并需要投資運營的改革取向相悖，也與新的預算法明確要求減少財政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖；進城務工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會保險規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進程相悖；最低繳費滿15年可領取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當年對老一代退休人員歷史性貢獻的補償性規(guī)制，但因?qū)懭搿渡鐣ｋU法》而被看成了永久性規(guī)制，亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費年限的政策取向相悖，更會直接危及社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展；退休人員不繳納醫(yī)療保險費的規(guī)定，亦是當年考慮到退休人員的歷史性貢獻與繳費能力而做出的規(guī)制，但法律的規(guī)制將這一不恰當?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去，不僅造成代際不公，而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展；規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計算，但現(xiàn)實政策是通過養(yǎng)老保險關系的地區(qū)轉移而在退休地計發(fā)養(yǎng)老金。所有這些均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領社會保險制度的改革與發(fā)展，而且事實上構成深化社會保險改革與發(fā)展的法律障礙。

第三，法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實，執(zhí)法不嚴成了影響制度正常發(fā)展的現(xiàn)實問題。例如，《社會保險法》明確規(guī)定社會保險費實行統(tǒng)一征收，但實踐中社會保險經(jīng)辦機構和稅務機構都是征收主體，雖然2018年國務院機構改革后已經(jīng)明確由稅務機構統(tǒng)一征收，但因法律規(guī)制不足，企業(yè)普遍擔心征繳政策有變，認為社保征繳機構轉換對企業(yè)利益造成了負面沖擊，統(tǒng)一征繳的機構改革目標仍未實現(xiàn)[5]；《社會保險法》規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌、其他社會保險項目實行省級統(tǒng)籌，迄今仍未見明確的實現(xiàn)時間表；社會保險基金預算制還未真正落實，目前做的是簡單的地區(qū)數(shù)據(jù)匯總，從而使各級人大及其常委會無法有效監(jiān)督；養(yǎng)老金正常調(diào)整機制還未真正建立；社會保險信息公開披露機制還未得到確立，參保人的知情權和監(jiān)督權也就無法得到保證；社會保險監(jiān)督委員會作為法律規(guī)定的一項重要內(nèi)容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發(fā)揮。特別是對社會保險領域中的違法行為制裁不力，各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)?；鸬刃袨楹苌偈艿叫淌聭椭?，法律的威懾力大打折扣。這些現(xiàn)象表明，現(xiàn)行法律規(guī)定不僅需要盡快完善，更需要有相應的法律條文與監(jiān)督機制來保證法律的貫徹實施。

第四，國家層級的法律法規(guī)與政策性文件規(guī)定過于原則性，讓地方無法具體操作。例如，建立多層次養(yǎng)老保險體系是《社會保險法》的明確目標，但因缺乏具體規(guī)制，迄今仍然是基本養(yǎng)老保險一層獨大；《社會保險法》規(guī)定，個人可以監(jiān)督單位繳費情況，但現(xiàn)實是連按照何種標準繳費都缺乏知情權；對制度改革前參加工作的國有單位職工工齡“視同繳費”是《社會保險法》的重要規(guī)定，關系到曾在國有企業(yè)、機關事業(yè)單位工作者和在軍隊服役者的基本社會保險權益，但“視同繳費”的對象、標準及其與待遇掛勾等如何操作，資金來源于何處，均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定，各地出臺的政策存在差異性，已經(jīng)隱含著巨大的社會風險；政府對養(yǎng)老保險等承擔兜底責任是否無限，以及如何在中央與地方之間進行分責，均缺乏明確的法律規(guī)定；職工醫(yī)保中的個人賬戶已經(jīng)被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避了，深化改革需要有明確的法律規(guī)制；養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結合之結構比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時引發(fā)重大分歧，存在著以個人利己主義弱化社會保險制度互助共濟本色的風險。還有現(xiàn)在用醫(yī)保基金購買商業(yè)性的醫(yī)療或健康保險，允許商業(yè)保險公司在經(jīng)辦城鄉(xiāng)居民的大病保險業(yè)務中贏利，這種做法顯然違背了現(xiàn)行法律的原則規(guī)定；社會保險繳費基數(shù)各地不一，嚴重地損害了這一制度的籌資公平性，也損害了全國范圍內(nèi)法定勞動成本應當公平的法則，拖欠社會保險費的現(xiàn)象仍然存在；護理保險在許多國家已經(jīng)成為應對老齡化的重要制度安排，在德國、日本等國家甚至成為僅次于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的主要項目，但我國還只有2016年6月人力資源和社會保障部發(fā)布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，致使試點城市出臺的方案五花八門。

社會保險法制建設嚴重滯后帶來的效應就是社會保險制度質(zhì)量不高，進而衍生出各種問題，比如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險不同程度地存在籌資不公、待遇不公等。以覆蓋面為例，追求覆蓋全民是發(fā)達國家早已實現(xiàn)的目標，也是全球社會保障發(fā)展的總趨勢[6]，我國雖然初步實現(xiàn)了全民醫(yī)保的目標，所有老年人均能夠領取養(yǎng)老金，但仍有一部分城鄉(xiāng)居民未參加基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險，參保者大多選擇水平偏低的居民養(yǎng)老與醫(yī)療保險。以籌資為例，德國創(chuàng)建社會保險制度時就確立了勞資繳費各半的規(guī)則并為大多數(shù)國家所采用，我國卻是用人單位負擔重，個人負擔輕，致使企業(yè)成本過大，影響企業(yè)的市場競爭力。以養(yǎng)老保險為例，由于待遇計發(fā)辦法各省不一，導致同類人群因不在同一地區(qū)或者不同年份退休，待遇水平也相差較大；居民養(yǎng)老保險因缺乏必要的法律規(guī)制，籌資水平低，待遇水平低，關鍵是參保主體屬于自愿參保且絕大多數(shù)選擇最低繳費檔次，每年繳納100元的養(yǎng)老保險費只具有象征意義。以醫(yī)療保險為例，在居民醫(yī)保中分離出了大病保險，卻又要求由商業(yè)保險公司經(jīng)辦，導致紛爭不斷[7]。還有現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)制與社會保險制度互助共濟規(guī)律相悖，直接影響到社會保險制度的健康持續(xù)發(fā)展。如養(yǎng)老保險個人賬戶的設置就違背了參保人互助共濟的基本規(guī)則，不符合國際潮流[8]。

綜上，我國的社會保險法制建設還處于相當粗糙的低層次水平上，存在著深刻的時代局限性。法律制度的不完善，是當時改革實踐尚不成熟和無法形成高度共識的結果，也為推進改革朝著正確方向發(fā)展埋下了隱患。

3 加快社會保險法制建設的基本思路

在全面推進依法治國和加快促進社會保障體系走向成熟、定型的時代背景下，急切需要按照良法善治的標準來推進我國社會保險制度的法制建設。我國社會保險法制建設需要科學設定目標并做好頂層設計，而抓緊修訂現(xiàn)行的社會保險法和相關法規(guī)迫在眉睫，強化社會保險法治意識并嚴格執(zhí)法構成了促使社會保險制度早日步入法制化軌道的必要條件。

3.1 科學設定社會保險法制建設目標和“兩步走”戰(zhàn)略

由于社會保險制度不僅關乎公民的基本權利，而且關乎國家認同與國家的統(tǒng)一性，因此這一制度必須建立在健全的法制化軌道上。同時，社會保險制度建立在多方分擔責任的財政基礎之上，政府與用人單位、參保人等一起構成了這一制度的權利與義務主體，如果社會保險制度也像其他制度一樣按照《立法法》規(guī)定采取行政法規(guī)甚至部門規(guī)章來規(guī)制，必然導致責任主體之間的利益失衡，最終會形成籌資責任日益向政府財政傾斜的局面，導致制度不可持續(xù)。以往的社會保險特別是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險實踐已經(jīng)證明了這一點，即政府權力越大，承擔的財政責任越重，這種正相關關系恰恰是由于現(xiàn)行社會保險制度主要依靠行政主導的結果，顯然不利于社會保險制度健康持續(xù)發(fā)展。因此，社會保險制度對法制化程度應當有更高的要求，即各項社會保險制度應當全面法律化。為此，需要科學設定我國社會保險法制建設的目標并做好頂層設計。

第一，明確社會保險法制體系建設目標：一部基本法+若干部專門法。社會保險制度作為我國社會保障體系的主要構成部分，由多項具體制度組成。其中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等還必須以多層次化為發(fā)展目標，各項保險制度安排均有其客觀規(guī)律，不僅主體各方的權利義務關系有別，而且具體實施或經(jīng)辦過程也不一樣。因此，社會保險法制體系的完善需要的不是一部法律來規(guī)制，而是應當由多部法律分別規(guī)制的一個法律體系。理想的方案是以現(xiàn)行的《社會保險法》為基本法，同時根據(jù)不同保險項目的需要分別制定《養(yǎng)老保險法》《醫(yī)療保障(險)法》《失業(yè)保險法》《工傷保險法》《護理保險法》等多部專門法律，最終走向法典化。這種取向與現(xiàn)行的《勞動法》及其《勞動合同法》《就業(yè)促進法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等若干專門法律組成勞動法體系一樣，既能夠使各項社會保險制度從依靠行政法規(guī)或規(guī)章與政策性文件規(guī)制上升到法律規(guī)制，也能夠使各項具體的專門社會保險法律在基本法的基本原則與基本要求規(guī)制下更加詳實地規(guī)制各項制度，為各項社會保險制度的健康持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。這是符合全面依法治國內(nèi)在要求的取向，也是符合德國等許多發(fā)達國家社會保險制度立法慣例的取向。

第二，立足現(xiàn)實分兩步走：從一法多條例到多法并行。鑒于制定法律要受多種因素的影響，我國可以根據(jù)國家現(xiàn)代化進程，以2035年全面建成中國特色社會保險法律體系為目標，分兩步走：(1)從現(xiàn)在起到2025年完成“一法+多條例”建設任務。一是根據(jù)社會保險制度的客觀規(guī)律與發(fā)展需要，盡快修訂完善現(xiàn)行的《社會保險法》，使之能夠為整個社會保險制度提供共同準則和基本依據(jù)；二是完成各項專門制度安排的法規(guī)建設任務，盡快修訂完善現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》，并在政策性文件的基礎上，加快制定《養(yǎng)老保險條例》《醫(yī)療保障(險)條例》《護理保險條例》《社會保險基金監(jiān)督條例》等多部行政法規(guī)，全面滿足社會保險制度發(fā)展實踐的需要，讓社會保險制度走上初級法制化軌道；三是基本取消政策性文件，將依靠政策性文件實施社會保險的現(xiàn)象徹底送進歷史。(2)從2026年到2035年完成多法并行的目標任務。進一步完善社會保險基本法，同時將所有的社會保險行政法規(guī)全部上升到法律化層次，并完成法典化。這是中國特色社會保險制度全面走向成熟的客觀標志，也是社會保險領域全面走向法制化、現(xiàn)代化的客觀標志。

3.2 抓緊修訂完善《社會保險法》

鑒于《社會保險法》已經(jīng)影響到社會保險制度的發(fā)展，加快修訂這部法律應當成為國家立法機關和政府相關主管部門的緊迫任務。

第一，必須堅持社會保險制度的統(tǒng)一性。社會保險制度自創(chuàng)立以來，一個非常重要的使命就是通過這一制度的實施來增進國家認同，從而實質(zhì)上決定了它必須是國家層級的統(tǒng)一制度安排。我國現(xiàn)實中的社會保險制度卻因地區(qū)分割統(tǒng)籌和各種政策性文件過于粗放或靈活而讓國家利益在一定程度上淪為了地方利益。因此，修訂《社會保險法》必須更加明確堅持各項社會保險制度的統(tǒng)一性，為各項制度在全國范圍內(nèi)不折不扣地得到全面貫徹落實提供統(tǒng)一的法律依據(jù)，不能再讓社會保險制度在地區(qū)分割與群體分割的狀態(tài)下發(fā)展。

第二，重建社會保險制度框架。將生育保險全面并入醫(yī)療保險制度，增加護理保險的法律規(guī)制，同時更加明確養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度的多層次化。

第三，明確社會保險制度的管理體制與經(jīng)辦機制。根據(jù)2018年國務院機構改革形成的新的管理體制，在法律中明確界定人力資源和社會保障部門、醫(yī)保部門、稅務部門、財政部門等的各自職責，賦予相應的權力并實行嚴格問責。同時，按照管辦分離的原則，進一步明確規(guī)范社會保險制度的經(jīng)辦機構性質(zhì)、設置與運行的依據(jù)，包括分別設置養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的經(jīng)辦機構并對其運行做出法律規(guī)范，為社會保險制度的經(jīng)辦提供可供操作的依據(jù)。

第四，明確各方主體的責任。明確政府對社會保險的財政責任，包括將兜底責任轉化成為按一定比例分擔繳費或支出責任以及中央與地方財政的責任分擔比例等，為各級政府提供清晰、穩(wěn)定的預期；調(diào)整用人單位與參保者個人的籌資責任分擔比重，由籌資責任失衡向雙方均衡承擔籌資責任邁進。

第五，強化各項制度的積極功能。增進工傷保險、失業(yè)保險的預防功能等，在強調(diào)公平的前提下強化養(yǎng)老保險制度的激勵功能，同時強化對社會保險制度的法律監(jiān)督，讓各方主體履行法定義務。

第六，進一步強化監(jiān)督，確保基金安全、高效。進一步明確各級特別是全國及省級人民代表大會及其常委會對社會保險制度及基金的監(jiān)督職責，明確社會保險行政部門對各項制度的日常運行與基金收支的監(jiān)督職責，明確司法機關對社會保險制度運行中違法行為的監(jiān)督職責，明確信息披露機制并接受社會監(jiān)督等。

3.3 抓緊完善社會保險行政法規(guī)

基于《社會保險法》只能擔當基本法的角色，短期內(nèi)又無法制定各項專門的社會保險法，而各項社會保險制度實踐又迫切需要有相對權威的法律依據(jù)，適宜的做法應當是加快社會保險行政法規(guī)制定步伐，包括加快修訂現(xiàn)行法規(guī)和盡快出臺新的法規(guī)。

第一，抓緊修訂完善《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《全國社會保障基金條例》。從現(xiàn)行法規(guī)來看，主要缺陷在于規(guī)制偏嚴、相對消極，影響了相關制度積極功能的全面發(fā)揮，因此，修訂上述法規(guī)需要立足于賦予制度積極功能。(1)失業(yè)保險制度。應當擴大覆蓋面，將進城務工的農(nóng)民工和職業(yè)農(nóng)民納入其中，同時建立反經(jīng)濟周期操作機制，在繼續(xù)維護失業(yè)者的收入補償?shù)耐瑫r，強化對促進就業(yè)和提升勞動者素質(zhì)的規(guī)范，允許失業(yè)保險基金在支出結構上進行合理調(diào)整，可以將現(xiàn)行一些靈活性的政策納入法規(guī)變成穩(wěn)定的制度安排，如對在特殊時期(如2020年防控新冠肺炎疫情期間)穩(wěn)定就業(yè)崗位的用人單位返回失業(yè)保險繳費或補貼，合理安排職業(yè)技能培訓基金，助力勞動者不斷提升勞動技能，還需要與國家安排的就業(yè)再就業(yè)資金建立聯(lián)動機制，力求綜合效能不斷提升。(2)工傷保險制度。在確保對因工傷或職業(yè)病致死、致殘者依法補償以及對工傷或職業(yè)病患者給予醫(yī)療保障的同時，應當增強工傷保險制度對安全事故與職業(yè)病的預防功能和對工傷致殘者的康復服務，這樣才能全面發(fā)揮出工傷保險制度的積極功能。(3)社會保險費征繳。應當進一步明確稅務機關統(tǒng)一征收各項社會保險費的法定職責，并規(guī)范稅務機關征收社會保險費的行為，同時明確用人單位、參保者個人的繳費義務及相應的法律責任，以及社會保險費收取后的預算管理與支出規(guī)范。(4)社會保障基金。在社會保障基金規(guī)制方面，應當明確將社會保險基金結余及其投資活動納入其中，以實現(xiàn)社會保險基金保值增值。如果能夠在上述方面加以完善，上述法規(guī)不僅能夠促使這些制度安排發(fā)揮出更好的效果，而且亦為今后順利地制定相關的專門法律奠定堅實的基礎。

第二，抓緊制定《養(yǎng)老保險條例》《醫(yī)療保險條例》《護理保險條例》等。養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是最重要的社會保險制度安排，也是現(xiàn)代社會保障制度的主干項目，根據(jù)德國、日本等國的經(jīng)驗，護理保險也將伴隨老齡化高峰時代的到來而成為日益重要的社會保險制度安排，因此，這三大制度急切需要制定相應的行政法規(guī)。(1)養(yǎng)老保險制度。需要在法規(guī)中明確基本養(yǎng)老保險的建制目標、不同制度安排的覆蓋范圍、權利義務關系、待遇計發(fā)以及養(yǎng)老保險經(jīng)辦機制等，并對多層次養(yǎng)老金體系提供基本規(guī)制。(2)醫(yī)療保險制度。需要在法規(guī)中明確醫(yī)療保險制度的框架和覆蓋全民、公平普惠的目標，并以強制參保替代自愿參保，確保全民參保；同時，還需要明確基本醫(yī)療保險中的權利義務關系，明確醫(yī)保經(jīng)辦機制及其運行規(guī)范，明確醫(yī)保經(jīng)辦機構與醫(yī)療服務、醫(yī)藥方的關系及處理規(guī)范，明確多層次醫(yī)保體系建設的目標與要求等。(3)護理保險制度。需要明確建制目標、籌資方式、權利義務關系、經(jīng)辦管理、受益條件評估、待遇給付等內(nèi)容。如果制定了上述行政法規(guī)，則將意味著這三大制度走向成熟，也為制定專門的相關法律奠定了堅實的基礎。

3.4 強化法治意識，嚴格依法辦事

良法善治是社會保險制度法治化的根本要求，但法治化還需要以牢固樹立法治意識和依法辦事為條件。在社會保險領域，現(xiàn)實中表現(xiàn)出來的恰恰是這兩者均不足。

以法治意識為例，在籌資方面，法律規(guī)定必須參保的用人單位與參保人可能因多種原因不參?；蛘呱賲⒈?一個單位中讓部分人參保)，或者采取多種用工制來規(guī)避法律規(guī)定的法定義務，一些參保了的用人單位可能拖欠社會保險費或者盡可能少繳費；在待遇給付方面，地方出臺的政策措施五花八門，騙領養(yǎng)老金、醫(yī)患合謀騙取醫(yī)?；鸬痊F(xiàn)象并不罕見，這些都表明參保主體極弱的法治意識；在依法辦事方面，一些地方社保部門將繳費基數(shù)變成了可以據(jù)需設定的“橡皮泥”，有的地方政府以保護企業(yè)為名允許政策變通，對于社會保險領域的違法犯罪現(xiàn)象缺乏有力的司法制裁，致使這一領域違法者雖眾而受到刑法制裁的案例卻很少，社會保險制度的嚴肅性與法律剛性在實踐中變成了彈性制。所有這些均揭示了我國還缺乏社會保險法治意識，而要真正實現(xiàn)社會保險制度法治化，除了不斷完善法律法規(guī)體系，還需要牢固樹立法治意識和嚴格依法辦事作為重要內(nèi)容。在這方面，特別需要普及社會保險法律法規(guī)與重大政策，讓用人單位和參保人明確自己的法定義務和法定權益，同時嚴格依法辦事的程序。我國《刑法》第二百六十六條對“詐騙罪”有明確規(guī)定：“詐騙公私財物，數(shù)額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)額巨大或者有其他嚴重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)?！?014年第十二屆全國人大常委會第八次會議通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第二百六十六條的解釋》又進一步明確：“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的，屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財物的行為?！毙谭ǖ纳鲜鲆?guī)制為打擊社會保險領域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。只有依法懲治社會保險領域中的違法犯罪行為，才能守住這一制度正常運行的底線，進而使這一關乎國民基本權利和維系國家長治久安的重大制度安排實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。