外部性視角下的農(nóng)村水資源分配

劉俊娜

（上海師范大學(xué)，上海 200030）

伴隨著社會的發(fā)展、生產(chǎn)力的提升，人類改造自然的能力逐步提升。近幾十年，人口呈現(xiàn)指數(shù)式增長，對于自然資源的索取也日漸增多，然而自然資源的再生能力卻逐步減弱。尤其是水資源的短缺和污染、水利基礎(chǔ)設(shè)施的滯后，都存在外部性的現(xiàn)象，由此帶來的水資源分配問題更加凸顯，而水資源分配問題又會極大地制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要想解決這一難題，必須從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性視角，分析水資源分配問題產(chǎn)生的根源，針對具體問題提出解決措施。

1 水資源分配問題的文獻(xiàn)綜述與回顧

筆者查閱相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者更多地從水資源的屬性和特征出發(fā)，將水資源分配方式總體概括為3種：行政化分配、市場化分配、準(zhǔn)市場的混合分配。水資源作為 “公共池塘資源”，將政府作為第三方引入水資源分配中，是提高水資源利用效率的有效手段?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明晰，無論初始產(chǎn)權(quán)設(shè)置如何以及把產(chǎn)權(quán)界定給誰，都將達(dá)到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。按照該理論，只要水資源的產(chǎn)權(quán)明晰，水資源配置就能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆在大量實(shí)證案例中，突破了以往學(xué)者們所認(rèn)為的 “要想解決公共池塘資源問題，只能在集權(quán)式政府規(guī)制和完全私人所有兩者間做出唯一選擇”的觀點(diǎn)。1993年以來，LYNNE G D等[1]越來越多的學(xué)者意識到，任何一種 “唯一”的水資源配置方式都無法徹底解決水資源分配的難題；1999年，DINAR A[2]提出，應(yīng)該把政府和市場兩種方式結(jié)合在一起，同時注重發(fā)揮公眾參與和民間傳統(tǒng)在水資源配置中的作用。

國內(nèi)學(xué)者主要針對水資源分配主體之間的競爭或者合作進(jìn)行研究。在競爭方面，2005年，肖志娟等[3]應(yīng)用博弈論原理與方法，求解應(yīng)急調(diào)水的合理補(bǔ)償量問題，解決調(diào)水各方的利益沖突；2018年，F(xiàn)u Y C等[4]從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，使用多目標(biāo)優(yōu)化模型，分析社會公平等條件影響下的水資源分配方案。在合作方面，國內(nèi)學(xué)者主要研究各用水資源主體之間統(tǒng)籌水資源，并進(jìn)行統(tǒng)一合理分配，2016年，付湘等[5]采用合作博弈方法，建立水資源用戶合作博弈模型；DEGEFU D M等[6]使用納什協(xié)商方法，研究稀缺性的水資源分配問題；2020年，王先甲等[7]從現(xiàn)實(shí)分配情況出發(fā)，指出在水資源分配過程中，各用水主體既存在競爭又離不開合作，因而構(gòu)建了具有外部性的合作博弈模型，分析水資源分配問題，確定均衡的水資源分配量。

國內(nèi)外學(xué)者的研究成果對水資源分配問題都有獨(dú)特而深刻的見解，然而對農(nóng)村這類特定區(qū)域水資源分配問題的研究較為少見，而且從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性視角分析該問題的研究更是少之又少。本文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性視角，選取江西省贛州市尋烏縣某村作為調(diào)研對象，通過查閱資料、訪談村干部等方法，研究該村水資源分配存在的問題，并借鑒已有研究成果，提出有針對性的解決方法。

2 農(nóng)村水資源分配問題案例簡介

2019年秋冬兩季，江西省贛州市尋烏縣出現(xiàn)了嚴(yán)重的干旱現(xiàn)象，無降雨的情況持續(xù)近5個月。河流日漸干涸，農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)100多個村人畜飲水困難的情況?？h城雖然停止了一些景觀用水，例如噴泉不再開放，但并未采取其他相關(guān)限水措施，縣城供水正常。筆者調(diào)研的村子自2019年入秋以來干旱日趨嚴(yán)重，原有飲用水河流供水不足，村長啟動集體資金為村民修井修壩也未能緩解群眾飲水困難的情況。在正常年景中，村民們靠天吃水，無需接通自來水管道，問題還不是很突出，但是，2019年遇到的旱災(zāi)非同尋常，許多山林樹木干旱而死，山泉干涸，村民最先受到嚴(yán)重的沖擊。

3 基于外部性的農(nóng)村水資源分配狀況分析

3.1 污染產(chǎn)生的外部性影響農(nóng)村水資源分配

首先，根據(jù)薩繆爾森對公共物品的分類可知，由于水資源具有非排他性和競爭性，因此被定義為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)村地區(qū)的水資源是農(nóng)村的準(zhǔn)公共物品，相對于私人產(chǎn)品而言，它是農(nóng)村社區(qū)特定范圍內(nèi)村民可以共享的產(chǎn)品，能夠滿足當(dāng)?shù)卮迕竦南乃琛Ｓ捎谵r(nóng)村水資源大多來源于河流、小溪、山泉等，無法確定其產(chǎn)權(quán)，因此導(dǎo)致無法向村民 （或污染水資源者）直接收費(fèi)。其次，農(nóng)村地區(qū)的村民居住較為分散，個別村民污染水資源導(dǎo)致全村用水存在安全隱患，尤其是在筆者調(diào)研的村子竟然發(fā)現(xiàn)有個別村民在水資源保護(hù)源頭種植果樹，過度使用化肥農(nóng)藥，甚至將殘留的農(nóng)藥瓶和化肥塑料袋丟棄于河中，造成水資源源頭的污染，全村飲用水無法保證質(zhì)檢過關(guān)，導(dǎo)致分配到各家各戶的水資源質(zhì)量堪憂。然而，農(nóng)村水資源具有固有的非排他性和競爭性，產(chǎn)權(quán)不明使得污染水資源的村民無需為此行為承擔(dān)責(zé)任，也無需為此行為付費(fèi)。最后，村民一直有畜禽養(yǎng)殖傳統(tǒng)，許多畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶通過個體小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖來補(bǔ)貼家用。令人擔(dān)憂的是畜禽產(chǎn)生的糞便已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)作物施肥所需之量，加之現(xiàn)階段村民貪圖方便，更傾向于選擇使用化肥，而非畜禽糞便農(nóng)家肥，這就導(dǎo)致畜禽糞便的大量堆積，堆積成災(zāi)之后自然而然地向河流排放，導(dǎo)致產(chǎn)生大量未經(jīng)處理的污水，造成嚴(yán)重的水資源污染，村民用水存在極大的安全隱患。個體畜禽養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟(jì)收益只屬于個別農(nóng)戶，而水資源污染使得水資源分配過程中影響了農(nóng)村每戶的用水質(zhì)量，危及全村人的身體健康，造成極大的經(jīng)濟(jì)損失。水資源污染也使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境承擔(dān)了較大的損失，毫無疑問，這些都屬于負(fù)的外部性和外部不經(jīng)濟(jì)。

3.2 私人販賣產(chǎn)生的外部性影響農(nóng)村水資源分配

從筆者調(diào)研的村子河流情況來看，盡管水資源具有流動性，然而村里有個別村民將管道接入河流上游，截流清澈泉水，用于個體零售山泉水，每日運(yùn)送6次，將近6 t。大量的水資源用于交易，水量急劇消耗，就會造成地下徑流減緩，地下水位隨之下降，河流下游的生態(tài)環(huán)境就會造成破壞。該村河流沿途沒有其他較大的水源支流補(bǔ)給，且恰逢2019年入秋以來的干旱，降雨量小，蒸發(fā)量大，因此水位下降更加嚴(yán)重，村民吃水問題更加嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境受到惡劣的影響。按照往年正常年景，該村水資源這一純公共物品的數(shù)量是相對穩(wěn)定的，然而，2019年出現(xiàn)的干旱和某村民販賣水資源的現(xiàn)象，水資源的消耗增加，補(bǔ)給不足，隨之而來的水資源分配就成為了大問題。該村民對于產(chǎn)權(quán)界定不明晰的水資源進(jìn)行販賣，并未對水資源進(jìn)行付費(fèi)，造成以下問題：首先，該村其他村民平均享有的水資源量減少；其次，水資源量的減少會破壞河流沿岸的濕地和一些水生物棲息地，魚蝦等水生物減少，加重土地荒漠化程度，造成沼澤干枯等現(xiàn)象；最后，水量減少會加大村民采水的成本，造成一些農(nóng)田被棄耕，村民的經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重受損?？梢姡瑐€別村民對水資源販賣帶來的負(fù)外部性使得水資源分配存在較大的問題。

3.3 水利設(shè)施建設(shè)的外部性影響農(nóng)村水資源分配

水利基礎(chǔ)設(shè)施是水資源利用的重要載體，它能夠限制水源的流量，調(diào)節(jié)水資源的存量，由于水資源分配基于水利基礎(chǔ)設(shè)施，因此農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度決定了農(nóng)村享有水資源的機(jī)會和經(jīng)濟(jì)效益。從筆者調(diào)研的該村來看，主體的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程依賴于政府部門的項(xiàng)目配備，2019年發(fā)生干旱時，主要靠村長帶頭組織村民修建水井、水壩。然而，生活用水供給不足的尷尬局面依舊存在，水資源存量的緊缺使得分配成為頭等大事，許多村民分配到的水量不足以維持生活用水量，導(dǎo)致村民紛紛去河里挑水。造成這一現(xiàn)象的原因之一便是水利基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展比縣城更為滯后。水利基礎(chǔ)設(shè)施屬于外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，如果地方政府在該村修建水利基礎(chǔ)設(shè)施，那么經(jīng)濟(jì)效益會容易外溢到其他區(qū)域，而其他區(qū)域不承擔(dān)空間成本，存在顯著的外部性?，F(xiàn)階段，我國大部分地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施由政府財(cái)政承擔(dān)，尤其是城市的水利基礎(chǔ)設(shè)施幾乎可以得到政府財(cái)政的全面覆蓋，而農(nóng)村則面臨政府財(cái)政投入不足的困境。農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的滯后使得水資源在農(nóng)村的供給存在隱患，水資源供給不足造成分配不足，村民即使背靠水源地卻水也不夠用，在很大程度上是由于部分地方政府考慮到水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外溢性而建設(shè)投入不足所致。

4 外部性視角下農(nóng)村水資源合理分配的建議

4.1 建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

黨的十九大報告提出 “建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，形成 “綠水青山”保護(hù)者與 “金山銀山”受益者之間的利益調(diào)配機(jī)制，推動全面深化改革的進(jìn)行。河流作為地域關(guān)聯(lián)度高和空間整體性較強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究中有較為顯著的成果。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其目的就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧，進(jìn)而更好地調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與 “污染者付費(fèi)” “破壞者付費(fèi)”原理一致，都是通過經(jīng)濟(jì)激勵來保護(hù)水資源。在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時，要明確政府責(zé)任，水資源作為純公共產(chǎn)品，政府作為提供主體顯然承擔(dān)重要的責(zé)任，則生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源于政府財(cái)政。政府可以對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行前期規(guī)劃，在預(yù)算中設(shè)計(jì)一部分專門用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金，在過程中提供一些技術(shù)指導(dǎo)來緩解水資源污染的外部性帶來的水資源分配問題。號召村民減少化肥、農(nóng)藥的使用，對減少了使用量的村民給予生態(tài)補(bǔ)貼，同時制定科學(xué)的化肥、農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn)量；對于畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶同樣提倡轉(zhuǎn)變排污方式，制定排放標(biāo)準(zhǔn)，對減少了排放量的村民同樣給予生態(tài)補(bǔ)貼；對于部分在水源地進(jìn)行種植的農(nóng)戶給予勸導(dǎo)，使其放棄種植污染水源的作物，政府以生態(tài)補(bǔ)貼等手段激勵種植戶，減少因水源地種植引起的水資源污染。

4.2 界定水權(quán)所屬以確保水權(quán)有償交易

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，人們認(rèn)識到了市場對于資源配置的有效性，通過市場對水資源進(jìn)行配置才能更好地發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。界定水資源產(chǎn)權(quán)，提倡用者付費(fèi)，杜絕“搭便車”的行為。要實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易就應(yīng)該先關(guān)注水資源歸屬問題。我國各地區(qū)河流、山川、湖泊等水資源的所有權(quán)其實(shí)都?xì)w國家，按照現(xiàn)行法律，水權(quán)交易標(biāo)的不能是水資源的所有權(quán)，而是水資源的使用權(quán)。由于我國憲法有明確的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、修建管理的水庫、大壩等各項(xiàng)水利設(shè)施由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，因此農(nóng)村地區(qū)對于這一類型的水資源具有排他性使用權(quán)。那么按照規(guī)定，水資源的使用權(quán)由每一位村民平等享有。再按照水資源屬地管理原則，可以較為清晰地界定水資源使用權(quán)的歸屬主體。農(nóng)村水資源使用權(quán)的歸屬主體則要按照公平的市場交易原則在市場中交易水資源的使用權(quán)，討價還價，確定合理合法的交易方式、交易數(shù)量和交易價格，而不是任由村民私自販賣集體享有的水資源。同時，在交易過程中，政府絲毫不能放松監(jiān)管工作，確保農(nóng)村水資源使用權(quán)的公平分配和公平交易。水資源使用權(quán)的有償交易能夠更加深刻地體現(xiàn)水資源的稀缺性，提高水資源的利用率。

4.3 政府引導(dǎo)建立農(nóng)村水資源管理機(jī)制

現(xiàn)階段，地方政府對于農(nóng)村的水資源分配存在缺位和錯位的情況，部分地方政府沒有提供充足的資金供給農(nóng)村水資源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村水資源分配存在較大的難題。因此，地方政府必須牽頭建立農(nóng)村水資源管理體制，明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級地方政府的水務(wù)職能，科學(xué)制定農(nóng)村水資源分配和投入建設(shè)的制度，逐步改進(jìn)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村背靠水資源卻缺水用的尷尬局面。農(nóng)村也可建立特定的農(nóng)村水資源管理協(xié)會，熟知本村水資源流量和走勢，向地方政府提供水資源供需預(yù)測、水資源配置數(shù)量以及水資源污染治理等意見和建議，提高水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)合理性，降低開發(fā)和使用成本，更為穩(wěn)定地保障農(nóng)村用水。而且，農(nóng)村水資源管理協(xié)會還可代表村民對上級行政主管部門進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，提高農(nóng)村水資源的管理效率，保障農(nóng)村水資源的合理分配[8-10]。