水利移民工程總承包管理中的風(fēng)險(xiǎn)分析

顧春榮，葛佩明，陳 云，孔舒瑩

(中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

自21世紀(jì)起，工程項(xiàng)目總承包管理(EPC)模式已廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域工程項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)已涵蓋水利工程的全過程。水利工程往往伴隨規(guī)模較大的移民安置項(xiàng)目[1]，作為制約水利設(shè)施建設(shè)的先決條件，對移民工程進(jìn)行科學(xué)、有效的管理具有重要的意義。管理模式的選擇將會對移民安置的全過程及工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全管控產(chǎn)生決定性影響。為此，國內(nèi)外學(xué)者就管理模式應(yīng)用于移民工程實(shí)施中展開研究。金遠(yuǎn)征等[2]從工程監(jiān)理的角度出發(fā)，探討了水利工程管理中存在的主要問題與對策；朱彤[3]更加注重工程施工中安全管理措施；劉東海等[4]對工程實(shí)施階段管理的評估方法進(jìn)行了研究；李超云[5]等對施工方案優(yōu)化、成本管理以及進(jìn)度管控進(jìn)行了探討；樊啟祥[6]等對數(shù)字化工程管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)與應(yīng)用進(jìn)行了研究。

水利移民工程的總承包管理涉及到的因素和細(xì)節(jié)繁多，管理時(shí)的難度較單獨(dú)工程施工[7]更大。本文依據(jù)總承包模式應(yīng)用于水利移民工程的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，深入剖析管理機(jī)制、工程造價(jià)、監(jiān)督力度、責(zé)任意識等多方面影響，提出一些行之有效的措施。

1 水利移民工程管理風(fēng)險(xiǎn)分析

水利移民工程本質(zhì)上不同于水利工程等施工項(xiàng)目，除工程本身外，更重要的是服務(wù)于移民安置全過程，是頻繁與利益相關(guān)方不斷溝通的工程。因此，不能僅停留于對水利工程進(jìn)行施工管理的傳統(tǒng)目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合移民工程總承包模式的特殊性對目標(biāo)進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠊こ痰奈拿餍蜗竺婷?、建造質(zhì)量以及使用安全等。

1.1 實(shí)施過程管控風(fēng)險(xiǎn)

水利工程一般位于偏僻地帶，總承包的質(zhì)量管理往往注重于最終結(jié)果，落實(shí)過程管理時(shí)單純依靠經(jīng)驗(yàn)和文案，并未提供足夠的措施支持，以及對具體的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的過程規(guī)劃。實(shí)際施工過程的質(zhì)量面貌與要求不符，但最終質(zhì)量合格即可滿足水利工程的管理目標(biāo)，一定程度上簡化了過程管理的難度。應(yīng)用于水利移民工程中時(shí)，這些缺陷將隨著與移民、政策協(xié)調(diào)部門等的頻繁交往中暴露無遺。隨著社會信息化程度的不斷提高，移民等利益相關(guān)方也許自身并不專業(yè)，但利用互聯(lián)網(wǎng)等信息手段，將會對項(xiàng)目質(zhì)量管理、施工形象發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)管作用。倘若繼續(xù)以只注重結(jié)果的管理方式應(yīng)對移民工程，將會給過程管理增加很多困擾。

水利移民工程總承包模式下，施工現(xiàn)場是最重要的管理組成部分，能否對施工現(xiàn)場進(jìn)行有效管理，直接決定了項(xiàng)目管理水平和施工質(zhì)量。傳統(tǒng)的水利工程項(xiàng)目在實(shí)際施工時(shí)并未基于完善的制度體系對施工現(xiàn)場進(jìn)行全面的規(guī)劃，施工現(xiàn)場的管理僅依靠于施工方，施工組織設(shè)計(jì)完全依靠施工方甚至施工班組，沒有強(qiáng)化總承包單位對現(xiàn)場的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，直接導(dǎo)致施工現(xiàn)場的隨意性和差異化。不同的作業(yè)班組水平參差不齊，魚龍混雜，彼此間就公共施工資源互相掣肘，整體的施工形象也難以維持，加劇了施工現(xiàn)場安全隱患，整改治理難度加大。作為重點(diǎn)民生工程，面對各級行政主管部門及建設(shè)單位時(shí)難以交出一份滿意的答卷。

目前，服務(wù)于水利移民工程的作業(yè)團(tuán)隊(duì)大多源于水利工程施工建設(shè)團(tuán)隊(duì)，很多施工團(tuán)隊(duì)及管理人員過分追求工程施工的安全及進(jìn)度目標(biāo)，忽視了對成本的控制，對總承包項(xiàng)目的合同管理產(chǎn)生了很大影響。移民安置作為后續(xù)水利工程的前提條件，時(shí)間緊迫，往往不會基于完善的預(yù)算進(jìn)行招投標(biāo)，建設(shè)單位與總承包單位以及總承包單位與施工單位間往往采用下浮率模式簽訂合同，這就造成了總價(jià)難以控制，大幅增加履約風(fēng)險(xiǎn)。水利移民工程的施工項(xiàng)目一般按照主管部門以及建設(shè)單位的規(guī)劃和設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行，并且廣義上受到眾多相關(guān)方的監(jiān)督，施工單位及作業(yè)班組在落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)應(yīng)兼顧的因素眾多，既要保證項(xiàng)目建設(shè)的文明施工形象以及過程質(zhì)量安全，還要使項(xiàng)目建設(shè)的效率與進(jìn)度符合履約要求，給移民工程經(jīng)驗(yàn)較少的施工方提出了挑戰(zhàn)。文明施工形象明確作為管理重點(diǎn)，使得大量精力、資金投入到揚(yáng)塵治理、環(huán)境保護(hù)之中，若沒有成體系、有計(jì)劃的管控，會造成建設(shè)過程中造價(jià)成本無法有效控制，甚至出現(xiàn)大量返工、受行政部門處罰整改而停工等情況，進(jìn)而為確保工期增加機(jī)械設(shè)備、人員投入，造成工程造價(jià)超標(biāo)以及短期間資金不足等惡性循環(huán)。除成本增加外，機(jī)械、人員進(jìn)場壓縮合理的安全作業(yè)距離，作業(yè)時(shí)間的延長，均使現(xiàn)場的安全管理形勢更加嚴(yán)峻。

1.2 合同管理與評估風(fēng)險(xiǎn)

水利移民工程造價(jià)無法把控的主要原因是由于建筑市場中的競爭越發(fā)激烈，招標(biāo)環(huán)節(jié)時(shí)要承擔(dān)的報(bào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，把控招標(biāo)費(fèi)用的難度水漲船高。此外，一般作為重點(diǎn)民生工程的水利移民項(xiàng)目實(shí)施期間廣受關(guān)注，而竣工后的評估體系卻并不健全。項(xiàng)目的最終受眾是移民，移民自建房等后續(xù)施工也將為項(xiàng)目的評估造成影響，使得項(xiàng)目評估時(shí)的方式和理念存在差異性和隨意性，最終造成水利移民工程市場沒有可靠的評估體系，加劇了招投標(biāo)中的惡性競爭。移民工程來也匆匆，去也匆匆，加重了移民等利益相關(guān)方的不信任感，加之信息時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)酵效應(yīng)，建設(shè)過程中與竣工后的重視程度不對等，使工程總承包方與移民處于對立位置，移民擔(dān)心工程品質(zhì)，過于聚焦施工過程中的質(zhì)量、文明面貌，為總承包管理帶來巨大的壓力。

此外，工程造價(jià)的成本核算基礎(chǔ)不牢靠，有關(guān)成本的管理浮于表面，沒有明確的制度體系進(jìn)行約束，管理人員對此沒有足夠重視。

1.3 管理團(tuán)隊(duì)能力風(fēng)險(xiǎn)

水利移民工程作業(yè)人員往往曾服務(wù)于水利工程項(xiàng)目，通常對文化水平要求不高。移民項(xiàng)目并不常見危險(xiǎn)性較大的工程，普遍為常規(guī)的土石方開挖、場平工程等門檻較低的內(nèi)容，服務(wù)于傳統(tǒng)水利項(xiàng)目的作業(yè)人員及管理人員一定程度上可以勝任移民工程，并有著豐富的施工經(jīng)驗(yàn)。但受傳統(tǒng)管理體制的影響，難以與時(shí)俱進(jìn)，拓展施工管理理念，使用先進(jìn)施工機(jī)械，使移民工程總承包管理模式表現(xiàn)得略顯專業(yè)素養(yǎng)不足，難以對總承包單位的管理措施迅速響應(yīng)。由于水利行業(yè)長期處于艱苦行業(yè)的位置，建設(shè)過程中的勞動強(qiáng)度較大，而薪資待遇不高，工作人員流動性較大，施工方管理團(tuán)隊(duì)中的固定成員年紀(jì)普遍偏大，難以吸引工程管理的專業(yè)人才，結(jié)構(gòu)老齡化，缺乏對新模式、新環(huán)境的適應(yīng)能力。

總承包模式下甚至發(fā)現(xiàn)部分施工方?jīng)]有專職的合同或財(cái)務(wù)管理人員，相關(guān)的基礎(chǔ)知識薄弱，導(dǎo)致施工過程管理、工程質(zhì)量控制、合同支付等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。存在施工總承包單位時(shí)，施工單位的管理也表現(xiàn)出部分問題，如掌控施工機(jī)械、作業(yè)人員等資源的班組在施工單位內(nèi)部的話語權(quán)高過施工單位管理人員，管理職責(zé)劃分不明確，直接導(dǎo)致施工單位對總承包單位的指令執(zhí)行不到位，各類整改措施難以落實(shí)，過程管控、進(jìn)度管理、質(zhì)量控制等均面臨巨大危機(jī)，極易導(dǎo)致工期的不斷延長，工程成本的惡性增加。

2 規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施

2.1 強(qiáng)化管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任意識

施工管理人員的專業(yè)素養(yǎng)對整個(gè)移民工程的施工建設(shè)產(chǎn)生直接影響，要充分強(qiáng)化對管理人員的教育和正確領(lǐng)導(dǎo)。水利移民工程總承包實(shí)施過程中，提高管理團(tuán)隊(duì)、施工人員專業(yè)素養(yǎng)的方法主要有：

(1)建立每周綜合例會制度。要求施工方管理人員及施工主要班組負(fù)責(zé)人全部列席，會議由總承包項(xiàng)目部主持，內(nèi)容涵蓋本周生產(chǎn)進(jìn)度、質(zhì)量管理、安全管理、例行教育等全方面，強(qiáng)化總包對現(xiàn)場最前線的管控能力。每周綜合例會既可以作為學(xué)習(xí)近期先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對各級領(lǐng)導(dǎo)部門的指示上傳下達(dá)的重要手段；也可以一定程度上規(guī)避施工團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)不佳，管理無力的境況，使總包的管理模式優(yōu)點(diǎn)能夠體現(xiàn)于項(xiàng)目的全過程。管理人員在工作過程中通過書面形式積累相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，匯總形成工作日志，并在固定例會中討論交流，有助于共享寶貴經(jīng)驗(yàn)，集思廣益解決施工現(xiàn)場不規(guī)范的行為，互相學(xué)習(xí)，共同提高。綜合性例會要求各部門負(fù)責(zé)人列席，有利于釋放被各類大會、小會占用的工作時(shí)間，各部門協(xié)調(diào)解決問題，還可以兼顧施工現(xiàn)場的方方面面，避免互相掣肘，對工程實(shí)施所產(chǎn)生的不利影響。

(2)現(xiàn)場管理過程中，要求管理人員以身作則，針對規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化行為做出表率。管理團(tuán)隊(duì)各部門負(fù)責(zé)人應(yīng)首先將自己的職責(zé)明確，結(jié)合具體的施工現(xiàn)場、施工質(zhì)量要求和工程強(qiáng)度進(jìn)行管理制度體系的規(guī)劃，尤其是針對具體負(fù)責(zé)的管理人員，要保證工程建設(shè)每個(gè)細(xì)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化，總承包管理模式對于此有著極大的優(yōu)勢。作為優(yōu)秀的總承包企業(yè)，具備應(yīng)對施工現(xiàn)場各類情況標(biāo)準(zhǔn)化的動作體系和行為規(guī)范，項(xiàng)目總承包項(xiàng)目部作為企業(yè)在現(xiàn)場的管理部門，是企業(yè)手足之延伸，除了為工程帶來成體系的框架外，更應(yīng)因地制宜地發(fā)展形成針對性的實(shí)施規(guī)劃、管理制度、工作標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范?？偘吭谌粘Ｐ袨橹懈鼞?yīng)以身作則，遵守制度文件，在施工團(tuán)隊(duì)中樹立模范帶頭作用，強(qiáng)化責(zé)任意識，通過潛移默化的宣傳教育，帶動工程團(tuán)隊(duì)全體專業(yè)素養(yǎng)的提高。

2.2 前瞻性的合同管理與積極的協(xié)調(diào)工作

水利移民工程的預(yù)算取決于移民規(guī)劃大綱，并受所依托的水利工程主體的影響。由于移民安置作為主體工程的前提條件，往往時(shí)間緊迫，對于合同額的確定通常并不切實(shí)際，一方面是由于詳細(xì)的地質(zhì)勘探報(bào)告沒有確定，另一方面是受制于施工方法的變化，還可能受到臨時(shí)的工程量變動影響。此外，規(guī)劃服務(wù)于某一個(gè)水利工程的移民安置項(xiàng)目，服務(wù)于更多的受眾，從而增大工程規(guī)模等情況，而對應(yīng)的預(yù)算依舊參考原工程的規(guī)劃。因此，總承包方的合同管理應(yīng)更具有前瞻性，在合同簽訂時(shí)盡量明確合同價(jià)格的調(diào)整方式、調(diào)整節(jié)點(diǎn)，從而避免過大的履約風(fēng)險(xiǎn)。

總承包方與業(yè)主方及施工方的合同一般采用下浮率模式，總價(jià)暫定，采用補(bǔ)充協(xié)議等方式進(jìn)行調(diào)整，這樣的開口合同會使各方均承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，總承包方在工程實(shí)施過程中的管理顯得更加重要，總承包方應(yīng)以更加積極的態(tài)度協(xié)助業(yè)主方推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。受施工方法、技術(shù)條件等變動的影響，施工圖預(yù)算可能較最初的移民規(guī)劃大綱預(yù)算增加1～2倍，此時(shí)要求總承包方詳細(xì)分析合同價(jià)格變動的原因，收集過程資料，均應(yīng)形成紙質(zhì)、完整的匯報(bào)文件遞交給業(yè)主方及相關(guān)主管部門。在常規(guī)的總承包工程中，政策協(xié)調(diào)一般是業(yè)主方的工作范圍，但協(xié)調(diào)的過程與結(jié)果將與總承包方的履約工作息息相關(guān)，尤其是在項(xiàng)目總體預(yù)算難以確定，存在較大變化時(shí)，業(yè)主方難以以較為準(zhǔn)確的預(yù)算開展項(xiàng)目立項(xiàng)工作時(shí)，將嚴(yán)重影響總承包方的初步設(shè)計(jì)評審以及后續(xù)設(shè)計(jì)、施工工作的推進(jìn)。因此，總承包方要以積極的心態(tài)協(xié)助各類協(xié)調(diào)工作，不可被動地等待處理結(jié)果，否則將造成嚴(yán)重的工期延誤等后果。

雖然可以通過合同管理等一系列方法將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，但總承包方依然應(yīng)強(qiáng)化對工程量審核、工程款支付等方面的管理，切實(shí)完成做好工程的使命，樹立品牌意識，向業(yè)主負(fù)責(zé)，向各級主管部門交出滿意的答卷。尤其存在施工總承包方時(shí)，從合同結(jié)構(gòu)入手，詳細(xì)掌握施工各標(biāo)段合同的招投標(biāo)管理過程，掌控各作業(yè)團(tuán)隊(duì)與施工方的關(guān)系，才能更好地發(fā)揮總承包方的管理效力，嚴(yán)格把控工程造價(jià)與工程量審核環(huán)節(jié)。在設(shè)計(jì)規(guī)劃的準(zhǔn)備階段，要對建造工程所需要的材料進(jìn)行估量和準(zhǔn)備，在落實(shí)施工時(shí)要注意避免材料浪費(fèi)。水利移民工程所使用的材料種類較多，尤其存在大量的無價(jià)材料，應(yīng)盡可能避免由施工方采購，盡量采用總承包企業(yè)的集中購買協(xié)議，從而確保固定、安全、合格的供應(yīng)渠道，發(fā)揮總承包企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約支持作用。由施工方提供或采購的用于安全生產(chǎn)措施等的材料價(jià)格應(yīng)符合市場主流趨勢，不能選擇價(jià)格過高或過低的材料，建立實(shí)物信息登記與采購信息相匹配的臺賬制度，避免導(dǎo)致出現(xiàn)造價(jià)過高以及資金去向不明等情況。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化動作指引作用

總承包項(xiàng)目部主觀上切忌特立獨(dú)行的思想，雖然總包部作為獨(dú)立職權(quán)很大的現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，一旦脫離總承包企業(yè)的指引將為履約過程埋下隱患?？偝邪Ｊ降囊粋€(gè)巨大優(yōu)勢就是將成熟的、規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部管理制度延伸至工程項(xiàng)目管理中，符合中央、集團(tuán)公司制度要求的規(guī)范化流程將避免很多麻煩，不僅體現(xiàn)在招投標(biāo)、采購、設(shè)計(jì)變更、工程量簽證等環(huán)節(jié)，完善的制度體系還有利于工程文明施工形象面貌、安全管理部分。水利移民工程面臨更多方的監(jiān)督壓力，實(shí)施過程中的形象與質(zhì)量是重中之重。如果沒有相應(yīng)的動作指引，總包部在現(xiàn)場管理時(shí)很可能措手不及，造成安全事故隱患?？偝邪髽I(yè)應(yīng)針對工程特點(diǎn)，組建完善的總包部成員班子，由總包部成員依據(jù)制度框架及本工程實(shí)際情況有針對性地編制項(xiàng)目制度文件。

總承包項(xiàng)目部對施工管理部門及施工班組在規(guī)劃管理制度體系前，應(yīng)對實(shí)施階段的重點(diǎn)與難點(diǎn)有一定了解，通過管理手段最大化降低履約風(fēng)險(xiǎn)，以確保水利移民工程項(xiàng)目建設(shè)的有序推進(jìn)。主要包括各分部分項(xiàng)工程的工作量和工作強(qiáng)度、各市政管網(wǎng)修建的入場銜接及工作面問題、資金投入、特殊天氣影響等，要將施工過程整體的安全、進(jìn)度、質(zhì)量管理有機(jī)結(jié)合，過程中動態(tài)完善施工管理制度，在執(zhí)行施工管理制度中嚴(yán)守公平、公正、公開的原則，保證對每一個(gè)作業(yè)人員、施工班組一視同仁，調(diào)動團(tuán)隊(duì)的積極性和工作熱情，更好地服務(wù)于水利移民工程。傳統(tǒng)的管理模式和激勵(lì)制度并行，完善獎懲制度，對表現(xiàn)突出的、工作能力強(qiáng)、有責(zé)任心的員工進(jìn)行獎勵(lì)和表揚(yáng)，進(jìn)一步激發(fā)團(tuán)隊(duì)工作積極性。

3 結(jié) 語

水利移民工程工期緊張，施工環(huán)節(jié)多，施工組織技術(shù)要求較高，極易受連續(xù)降雨、地質(zhì)環(huán)境等多種因素的影響，總承包管理中面臨的履約壓力較大。本文針對移民安置項(xiàng)目的特殊性，基于社會信息化的全新背景，從移民工程的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)、合同及評估風(fēng)險(xiǎn)、團(tuán)隊(duì)能力風(fēng)險(xiǎn)等3個(gè)方面，對水利移民工程總承包管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入分析，并就各類風(fēng)險(xiǎn)在管理中的控制措施展開了探討，可供水利移民工程總承包管理參考。