總承包模式下移民工程實(shí)施進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)及對策分析

李超凡，李成財(cái)

(中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

移民工程是為恢復(fù)和改造原有移民從事生產(chǎn)及生活所需社會功能及妥善安置移民而復(fù)建、新建的各類工程項(xiàng)目的統(tǒng)稱。大中型水電開發(fā)工程由于淹沒范圍廣，庫區(qū)影響范圍大，移民安置工程是其重要組成部分。移民工程作為民生工程，涉及行政主管單位多，涵蓋專業(yè)面廣，主要包括市政工程、房屋建筑工程、對外連接公路、配套供水通電、農(nóng)田墾造改良、災(zāi)害防治工程以及其他移民生產(chǎn)生活所需的相關(guān)專項(xiàng)工程?？梢哉f，移民工程一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的工作，移民工程的整體實(shí)施進(jìn)度與水電開發(fā)等大型工程應(yīng)保持一致性。但由于規(guī)劃建設(shè)前期對進(jìn)度管理不夠嚴(yán)格，實(shí)際實(shí)施過程中缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，移民工程的總體進(jìn)度往往產(chǎn)生滯后現(xiàn)象。

針對移民工程這一特殊性，結(jié)合浙江、廣東、湖北、云南等多地已積極推行的工程總承包模式，采用總承包模式實(shí)施的移民工程已在多地轄區(qū)內(nèi)開展實(shí)踐。先前在移民工程領(lǐng)域主要采用的設(shè)計(jì)與施工平行發(fā)包的傳統(tǒng)工程建設(shè)模式，使設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)，設(shè)計(jì)與施工協(xié)調(diào)工作量大，管理成本高，責(zé)任主體多權(quán)責(zé)不明晰，造成移民工程工期拖延、造價(jià)突破等問題，對移民工程的進(jìn)度管理造成了極大的阻礙。推廣移民工程總承包模式，可有效避免移民規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)與實(shí)際施工脫節(jié)，促進(jìn)移民工程建設(shè)提質(zhì)增效。但在近幾年總承包模式下的移民工程實(shí)踐中，針對進(jìn)度管理問題仍存在一定難點(diǎn)亟待解決。本文結(jié)合GB/T 50358—2017《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》有關(guān)背景、重大內(nèi)容的調(diào)整和補(bǔ)充以及問題解決的方法，對總承包模式下移民工程的進(jìn)度管理風(fēng)險(xiǎn)及對策進(jìn)行分析。

1 移民工程建設(shè)實(shí)施的特殊性

1.1 完整性與一次性

移民新建農(nóng)村居民點(diǎn)、集鎮(zhèn)、縣城的完整性，即城集鎮(zhèn)基本功能的全面恢復(fù)不僅包括基本的移民住房、場內(nèi)外道路建設(shè)，還包括實(shí)現(xiàn)城集鎮(zhèn)基本社會功能的建筑物，如政府樓、醫(yī)院、衛(wèi)生院、學(xué)校、農(nóng)集貿(mào)市場、廣場公園以及與移民生活相關(guān)的功能性建筑，否則將無法滿足搬遷移民的正常生活、學(xué)習(xí)和工作需求。同時(shí)，不同于大型城市建設(shè)的逐步規(guī)劃、分期建設(shè)過程，整個(gè)移民安置工程必須一次性建設(shè)完成，滿足移民整體搬遷計(jì)劃要求，符合大型工程的總體進(jìn)度計(jì)劃。因此，移民工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施過程都是一次全部完成，整體性要求其規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工組織具有更強(qiáng)的科學(xué)性、邏輯性、協(xié)調(diào)性，否則不僅會帶來各項(xiàng)工程建設(shè)的互相干擾，還會造成整體進(jìn)度的拖延和工程效益的降低。

1.2 系統(tǒng)性與復(fù)雜性

如果說由于移民工程建設(shè)實(shí)施的一次性和完整性帶來工程建設(shè)工期緊張、建設(shè)管理難度強(qiáng)度大、人力物力資源投入高度集中，對總體進(jìn)度管理產(chǎn)生了相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，那么移民工程建設(shè)實(shí)施的系統(tǒng)性和復(fù)雜性則更加重了這一進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)隱患。城集鎮(zhèn)的建設(shè)是一個(gè)各類專業(yè)互相聯(lián)系、互相影響乃至互相干擾的復(fù)雜系統(tǒng)，市政道路工程往往與各類管網(wǎng)工程重疊，房屋建筑工程和其他輔助工程往往受制于場平工程的實(shí)施進(jìn)度，引水供水工程往往又與連接線道路、機(jī)耕道工程發(fā)生交叉，所有上述專業(yè)工程局部點(diǎn)位還可能發(fā)生征地拆遷等社會矛盾。與此同時(shí)，在城集鎮(zhèn)的建設(shè)過程中還會涉及各方人員，包括各行政主管職能部門、投資方管理人員、總承包管理人員、監(jiān)理單位人員、施工管理人員和具體施工人員等多方共同管理。在有限的建設(shè)時(shí)間內(nèi)，如果未協(xié)調(diào)處理好各方關(guān)系，勢必影響移民工程的順利實(shí)施。

1.3 政府主導(dǎo)性

移民安置實(shí)施階段一般由縣級人民政府作為移民安置的實(shí)施主體，組織移民工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理工作，承擔(dān)移民工程建設(shè)過程中的監(jiān)管職能。但由于其技術(shù)和專業(yè)人才資源的局限性，存在工程管理人員缺乏，技術(shù)力量不足等問題，直接造成移民工程管理不規(guī)范、移民工程造價(jià)得不到有效控制、出現(xiàn)工程管理質(zhì)量事故、工程進(jìn)度滯后、投資大幅突破等局面，甚至出現(xiàn)違紀(jì)違法現(xiàn)象。移民工程實(shí)行總承包模式一定程度上克服了政府僅作為實(shí)施主體，還兼顧建設(shè)者、管理者和使用者代表的職能，避免了移民工程建設(shè)中常發(fā)生的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資的現(xiàn)象。如通過總承包方式將建設(shè)者的部分職能和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)轉(zhuǎn)移至第三方，可充分發(fā)揮總承包單位的技術(shù)優(yōu)勢和工程管理經(jīng)驗(yàn)，便于建設(shè)管理。同時(shí)，明確了之前提及的移民工程建設(shè)政府監(jiān)督管理、總承包、監(jiān)理的各方職能[1]。地方人民政府也可充分集中人力物力，做好移民政策宣傳工作，降低因征地拆遷影響工程進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。

2 移民工程實(shí)施進(jìn)度管理潛在的風(fēng)險(xiǎn)

移民工程建設(shè)實(shí)施的完整性與一次性、系統(tǒng)性與復(fù)雜性、政府主導(dǎo)性給移民工程具體實(shí)施的進(jìn)度管理帶來了諸多困難。主要表現(xiàn)在：①工程前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間緊任務(wù)重；②總體實(shí)施進(jìn)度控制不嚴(yán)；③施工過程干擾因素多，受自然環(huán)境多方制約；④工程變更審批程序復(fù)雜。

2.1 工程前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間緊任務(wù)重

采用總承包模式實(shí)施移民工程，其一大優(yōu)勢就是在滿足限額設(shè)計(jì)和移民訴求的前提下，便于優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，使之與實(shí)際施工要求匹配，既保證工程質(zhì)量又能降低造價(jià)，控制投資。初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段皆為移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)單位承擔(dān)，2個(gè)階段設(shè)計(jì)成果無縫銜接，便于設(shè)計(jì)深化優(yōu)化，加快設(shè)計(jì)進(jìn)度。

為促進(jìn)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)、施工等各階段的深度融合，有效控制項(xiàng)目投資，提高工程建設(shè)效率，進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范工程總承包的實(shí)施和發(fā)展，GB/T 50358—2017中承發(fā)包管理中第五條(發(fā)包階段)明確提出，項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成；政府投資項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告已獲得批準(zhǔn)，以上2種情況均可進(jìn)行工程總承包發(fā)包。移民工程作為政府投資項(xiàng)目的工程，在移民規(guī)劃大綱、可行性研究報(bào)告獲批后，政府即可進(jìn)行總承包發(fā)包，其初步設(shè)計(jì)階段勘察設(shè)計(jì)、施工圖階段勘察設(shè)計(jì)工作已進(jìn)入總承包模式下前期準(zhǔn)備階段工作中。大型水電開發(fā)項(xiàng)目對應(yīng)的移民工程勘察設(shè)計(jì)任務(wù)重，如若一味追求進(jìn)度，則規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)深度不能滿足實(shí)際施工需求，對后續(xù)具體實(shí)施工作埋下重大隱患，可能造成局部返工現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)本可預(yù)見規(guī)避的重大設(shè)計(jì)變更。

2.2 總體實(shí)施進(jìn)度控制不嚴(yán)

移民工程總體實(shí)施即從規(guī)劃可研階段開始，到整個(gè)區(qū)域移民工程總體驗(yàn)收通過并完成質(zhì)保期內(nèi)質(zhì)量保修工作的整個(gè)全生命周期，往往從規(guī)劃可研階段開始就缺乏對總體實(shí)施進(jìn)度的把控。總承包方作為參與者之一，只能在自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)盡可能發(fā)揮對政府實(shí)施主體的督促建議作用，并不能直接推進(jìn)項(xiàng)目的多方協(xié)調(diào)、審批備案合法合規(guī)性工作。縣級人民政府受制于技術(shù)和專業(yè)人才資源的局限性，工程管理人員缺乏，技術(shù)力量不足，一定程度上造成了總體實(shí)施進(jìn)度控制不嚴(yán)現(xiàn)象。

此外，移民工程建設(shè)項(xiàng)目眾多，從最起始的道路工程、移民臨時(shí)供水供電工程，到后期場平工程、市政工程、移民安置房工程，在實(shí)施施工過程中要做好統(tǒng)一的全過程動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)管理，總承包管理強(qiáng)度高，難度大，容易因解決過程中出現(xiàn)局部問題而不能兼顧整個(gè)移民工程的總體施工進(jìn)度，或因關(guān)鍵項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上抽調(diào)了過多的人力物力，為了高效完成某一階段驗(yàn)收工作而無形損失了總體實(shí)施進(jìn)度的現(xiàn)象[2]。

2.3 施工過程干擾因素多

移民工程專業(yè)項(xiàng)目繁多，造成了施工區(qū)域大部分重疊穿插，施工作業(yè)場地有限，在同一作業(yè)面內(nèi)存在不同施工隊(duì)伍同時(shí)施工，設(shè)備材料進(jìn)出場，大面積房屋建筑同時(shí)開工建設(shè)，這些都是總承包施工管理中的重要環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)，必須采取相應(yīng)的管控措施，減小各種可能的干擾因素給施工進(jìn)度帶來的負(fù)面影響。

移民工程的特殊地域性和社會自然環(huán)境同樣干擾著移民工程施工全過程。以大型水電站建設(shè)為例，在項(xiàng)目審批前，業(yè)主首先開展“三通一平”、施工導(dǎo)流等施工準(zhǔn)備工作，需要主體工程建設(shè)區(qū)域淹沒線以下的移民提前搬遷安置，此時(shí)移民工作仍處在規(guī)范階段，安置方式及標(biāo)準(zhǔn)等尚未確定，此時(shí)的移民安置只能采用提前過渡方式進(jìn)行臨時(shí)安置。

大型水電站多在偏遠(yuǎn)山區(qū)施工，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施條件極差，設(shè)備材料運(yùn)輸代價(jià)高，對外交通嚴(yán)重制約設(shè)備和材料的供應(yīng)，從而影響了移民工程的施工進(jìn)度。加之大面積房屋建設(shè)同時(shí)開工時(shí)對建筑材料的需求量大，道路交通持續(xù)高負(fù)荷服務(wù)，導(dǎo)致現(xiàn)有公路路面損毀嚴(yán)重。因修復(fù)原有公路，車輛通行能力下降，成為制約工期的重要因素。

此外，水電開發(fā)移民工程多處地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，災(zāi)害防治工程實(shí)施優(yōu)先級高，比一般工程項(xiàng)目更易發(fā)生不可抗力導(dǎo)致的阻工誤工甚至停工事件，是移民工程進(jìn)度管理重要的風(fēng)險(xiǎn)源之一。

2.4 工程變更審批程序復(fù)雜

按照工程移民安置規(guī)劃變更的原因，可分為設(shè)計(jì)單位提出的變更、業(yè)主單位提出變更、實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的變更、施工單位提出的變更。從變更程度的程度差異來分析，移民安置規(guī)劃變更可以分為3級，即重大變更、較大變更和一般變更。移民安置規(guī)劃變更處理程序也相應(yīng)分為3種，即重新審批、備案、現(xiàn)場確認(rèn)。

2.4.1重新審批

對于界定為移民安置規(guī)劃重大變更的應(yīng)履行程序如下：①由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場查勘；②由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織召開專題會議；③由建設(shè)單位委托原設(shè)計(jì)單位編制變更文件；④由建設(shè)單位將變更文件提交綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查；⑤由建設(shè)單位將綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審核后的變更文件報(bào)原審批單位審批。

2.4.2備案

對于移民安置規(guī)劃較大變更的應(yīng)履行程序如下：①由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場查勘；②由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織相關(guān)單位召開專題會議；③由建設(shè)單位委托原設(shè)計(jì)單位編制變更文件；④由建設(shè)單位將變更文件提交綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查；⑤由建設(shè)單位將綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查后的變更文件報(bào)原審批單位備案[3]。

2.4.3現(xiàn)場簽認(rèn)

對于移民安置規(guī)劃一般變更的應(yīng)履行程序如下：①由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場查勘；②由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織相關(guān)單位召開專題會議；③由變更的提出方、建設(shè)單位、綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理、實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場簽認(rèn)。

在移民安置規(guī)劃變更層層獲批、流轉(zhuǎn)閉合的基礎(chǔ)上，方可進(jìn)行移民工程重大變更。移民工程實(shí)施過程中發(fā)生的全部重大變更，往往只在整體修編報(bào)告中集中上報(bào)，統(tǒng)一進(jìn)行變更，而工程實(shí)施過程中細(xì)小繁多的工程變更往往由總承包單位消化，以工作聯(lián)系單或現(xiàn)場簽證單形式備案完善流程。若政府主體不積極推動(dòng)移民安置規(guī)劃的變更，造成移民工程變更進(jìn)展緩慢，在收尾結(jié)算階段無法閉合，勢必導(dǎo)致移民工程實(shí)施收尾階段的進(jìn)度滯后。

3 移民工程潛在進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)對策分析

針對上述總承包模式下移民工程實(shí)施進(jìn)度管理潛在的風(fēng)險(xiǎn)，本文主要從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、規(guī)劃設(shè)計(jì)施工圖階段全過程參與、合同約束手段、人才培養(yǎng)建設(shè)等4個(gè)方面開展討論。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

根據(jù)GB/T 50358—2017中第二十條(風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則)，建設(shè)單位和工程總承包企業(yè)應(yīng)在招標(biāo)文件以及工程總承包合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括：建設(shè)單位提出的工期或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、設(shè)計(jì)變更、主要工藝標(biāo)準(zhǔn)或工程規(guī)模的調(diào)整。難以預(yù)見的地質(zhì)自然災(zāi)害、不可預(yù)知的地下溶洞、采空區(qū)或障礙物、有毒氣體等重大地質(zhì)變化，其損失與處置費(fèi)由建設(shè)單位承擔(dān)；因總承包單位施工組織、措施不當(dāng)?shù)仍斐傻纳鲜鰡栴}，損失和處置費(fèi)由工程總承包企業(yè)承擔(dān)。

通過總承包方與建設(shè)單位共同承擔(dān)移民工程實(shí)施過程中可能存在的進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上有效減少了由某一方單獨(dú)承擔(dān)進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)而造成的更大風(fēng)險(xiǎn)隱患。積極引導(dǎo)多方責(zé)任體互相協(xié)助，共同努力，可降低移民工程實(shí)施存在的進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)施工圖階段全過程參與

移民工程采用總承包模式，可在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就充分考慮施工圖階段的施工可行性，開展精細(xì)化設(shè)計(jì)和優(yōu)化設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)與施工不再脫節(jié)；可實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的合理交叉，縮短建設(shè)工期；能發(fā)揮責(zé)任主體單一的優(yōu)勢，由總承包單位對質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，明晰責(zé)任；有利于發(fā)揮總承包單位的技術(shù)和管理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置，提高移民工程的建設(shè)水平。

3.3 合同約束手段

GB/T 50358—2017中明確，除由建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)外，其他風(fēng)險(xiǎn)可以在工程總承包合同中約定由工程總承包企業(yè)承擔(dān)。同樣，總承包方亦可在合同談判及合同簽訂過程中明確由建設(shè)方引起的可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖審批，移民安置規(guī)劃變更審批、移民工程變更審批，征地拆遷影響施工進(jìn)度，其他政策協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生的移民工程實(shí)施進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)方承擔(dān)。因此，可通過合同約束手段，有效降低進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 人才培養(yǎng)建設(shè)

移民工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)施工圖階段全過程參與介入離不開“知移民，會設(shè)計(jì)，懂管理”的復(fù)合型人才。復(fù)合型人才的培養(yǎng)建設(shè)是總承包模式下移民工程實(shí)施的必要保障和重要續(xù)航。