談水利水電工程移民綜合監(jiān)理與水利水電工程監(jiān)理的差異

李 平，胡 堅，馮宏偉

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122;2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214)

0 前 言

自上個世紀90年代初期，從三峽工程提出移民綜合監(jiān)理概念，并于1994年由黃河水利委員會移民局作為首個移民監(jiān)理單位承擔小浪底水庫移民安置的移民監(jiān)理工作以來，至今我國的水電移民綜合監(jiān)理工作已經(jīng)歷了20余年，在此期間，隨著工程監(jiān)理理論和實踐的逐步成熟，移民綜合監(jiān)理在借鑒工程監(jiān)理的理論基礎上，并結(jié)合移民工作的特點，在實踐過程中逐步完善。

然而，由于水利水電工程移民工作比較復雜，涉及到政治、經(jīng)濟、社會等多個方面，移民綜合監(jiān)理在工作開展中，所面臨的問題較工程監(jiān)理相比更為復雜。筆者結(jié)合多年的水利水電移民綜合監(jiān)理工作實踐經(jīng)驗，談談水利水電工程建設征地移民綜合監(jiān)理與水利水電工程監(jiān)理的差異。

1 概 念

1.1 水利水電工程移民綜合監(jiān)理

水利水電工程移民綜合監(jiān)理指接受水利水電工程業(yè)主及有關單位的委托和授權，根據(jù)國家批準的移民工作的文件、法律法規(guī)和各項合同、協(xié)議、責任書等各類移民政策法規(guī)，對建設征地移民工作的質(zhì)量、進度、投資等方面，通過目標規(guī)劃、動態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)、信息管理、合同管理等方法進行綜合性的全過程監(jiān)督檢查、記錄、審核、協(xié)調(diào)和報告。以下簡稱：移民綜合監(jiān)理。

1.2 水利水電工程監(jiān)理

水利水電工程監(jiān)理是指由具有法定資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位，根據(jù)水利水電項目發(fā)包人的委托，依照法律、行政法規(guī)及有關的建設工程技術標準、設計施工合同，對承包人在施工質(zhì)量、建設工期和建設資金使用等方面，代表發(fā)包人對工程建設過程實施監(jiān)督的專門活動。以下簡稱：工程監(jiān)理。

2 二者之間的差異分析

2.1 監(jiān)理對象

工程監(jiān)理的對象是承包商具體的工程建設活動。水利水電工程建設項目的實施單位即承包商通常是企業(yè)法人，是通過公開招標來確定的。承包商都具有專業(yè)的資質(zhì)，熟悉建設項目的建設程序和技術，按照市場規(guī)律辦事，以追求良好的企業(yè)效益或以盈利為目的。工程監(jiān)理單位與工程承包單位之間，形成了企業(yè)面對企業(yè)的關系。

移民綜合監(jiān)理的對象是地方政府進行移民安置的活動。移民安置工作由于其實施的復雜性，牽涉到地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令)等有關政策規(guī)定，移民安置工程實行“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制，由此可見，移民工作皆由地方政府負責并組織實施，因此，征地移民項目實施單位具有惟一性或者說是獨占性。建設征地移民安置實施中涉及到工程所在地各級政府以及相關部門，如水利、交通、通訊、電力、文物等，具體的實施機構還包括相應的村組集體組織和專業(yè)項目的實施企業(yè)。鑒于征地移民實施單位的此種特點，使得移民綜合監(jiān)理工作任務繁雜。作為移民實施機構的政府職能部門與企業(yè)相比，有著截然不同的特點：政府職能部門是行政機關，征地移民安置是行政行為，是管理社會事務的活動，具有非盈利性。移民綜合監(jiān)理單位與監(jiān)督的對象之間形成了企業(yè)面對政府的關系。

2.2 監(jiān)理內(nèi)容

工程監(jiān)理內(nèi)容屬微觀層次。工程監(jiān)理是針對一個具體的工程項目展開的，是緊緊圍繞著工程項目建設的各項投資活動和生產(chǎn)活動所進行的監(jiān)督管理，注重具體工程項目的安全、質(zhì)量、建設工期等。另外，針對具體的工程項目而言，不可預見的變更相對較少，人為干擾的因素相對也較少，而且對于工程的變更已有成熟的處理辦法，因此工程監(jiān)理的內(nèi)容相對確定。

移民綜合監(jiān)理內(nèi)容屬于宏觀、中觀和微觀相結(jié)合，以中觀層面為主。因為移民綜合監(jiān)理首先需要從總體上對移民征地的實施進度進行控制，這屬于宏觀層次；其次，移民綜合監(jiān)理對移民搬遷安置過程中各區(qū)域、各單項工程是否依國家法律法規(guī)、政策規(guī)定和規(guī)劃設計方案組織實施，是否達到預期目標進行監(jiān)控，這屬于中觀層次；再次，移民綜合監(jiān)理一般不介入具體工程的監(jiān)理工作，但需對具體工程的實施進度、質(zhì)量、投資方面的工程監(jiān)理效果予以檢查，按照有關規(guī)定，移民單項工程監(jiān)理應接受移民綜合監(jiān)理的業(yè)務管理，工程監(jiān)理應協(xié)助配合移民綜合監(jiān)理開展移民項目的監(jiān)督管控。移民綜合監(jiān)理對移民生產(chǎn)生活安置、企事業(yè)單位遷建、專業(yè)項目復建實施和移民補償補助資金兌付等過程進行監(jiān)督，這屬于微觀層次。

移民項目在實施中涉及人為的因素較多，具有較大的不確定性，比如：移民意愿的變化、政府領導的主導思想等引起的安置方案變化及安置點變更，企事業(yè)單位及專業(yè)項目復建(實施方案變化)以及征地補償政策調(diào)整等因素影響，在實施中可能會有較大的調(diào)整和完善。另外，在處理設計變更時，受各項目所在區(qū)域的移民實施體制不同而導致變更流程及處理方式不盡相同。

2.3 控制目標

在此所說的目標控制主要為進度控制、質(zhì)量控制以及資金控制，也就是平時常說的“三控制”。下面就分別談談工程監(jiān)理與移民綜合監(jiān)理在“三控制”方面的差異。

2.3.1進度控制

工程項目的進度控制，是以關鍵線路圖為依據(jù)，嚴格按照關鍵線路劃定的時間來執(zhí)行，強調(diào)總體上的把握，通過橫道圖及網(wǎng)絡圖等方法分析工程施工中的時差，并以組織措施、技術措施、經(jīng)濟措施及合同措施等手段對工程進度進行糾偏。

移民綜合監(jiān)理工作中的進度控制，是以經(jīng)批準的移民安置總體進度計劃以及下達的年度工作計劃為依據(jù)，對移民搬遷、生產(chǎn)安置、補償補助資金兌付項目和移民單項工程建設項目的完成情況等移民安置實施綜合進度進行控制，確保征地拆遷和移民安置的進度符合主體工程的總體進度。對于實施進度滯后的，移民綜合監(jiān)理應督促移民安置實施單位加快進度；對計劃進度實施影響嚴重的，應向?qū)嵤﹩挝话l(fā)監(jiān)理文件或召開監(jiān)理會議要求組織整改，對未能達到整改要求的還應報請省級移民管理機構督辦。因此，移民綜合監(jiān)理進度控制側(cè)重于整個移民過程是否協(xié)調(diào)進行。

2.3.2質(zhì)量控制

工程監(jiān)理對工程項目的質(zhì)量控制側(cè)重于關注使用的原材料是否合格達標、在施工過程中是否偷工減料、工程質(zhì)量檢驗是否達到硬性指標等規(guī)定要求。

移民綜合監(jiān)理工作中的質(zhì)量控制在于主要對移民安置實施方案、實施標準、移民工作的合規(guī)性等移民安置實施綜合質(zhì)量進行控制。對移民實施機構的工作效果(發(fā)放補償金是否足額及時、移民培訓質(zhì)量是否過關、移民生活水平恢復情況、移民安置區(qū)基礎設施建設情況等)等軟指標的質(zhì)量控制，以及企事業(yè)單位遷建、專項設施復建實施情況是否按實施方案批復的質(zhì)量要求進行實施。移民綜合監(jiān)理對具體涉及到的遷改建專項設施的質(zhì)量控制，主要在于監(jiān)督工程建設的質(zhì)量監(jiān)督體系是否完善有效。因此，移民綜合監(jiān)理在質(zhì)量控制方面屬于宏觀綜合控制，更多的是體現(xiàn)在對移民安置實施的效果和實施過程中操作程序是否合規(guī)等方面。

2.3.3投資控制(資金監(jiān)督)

投資控制是監(jiān)理工作的關鍵和難點。工程投資控制側(cè)重于一個工程項目的總投資按照一個合理的目標，在一定范圍內(nèi)得以控制，總體指導思想是使該項目的實際總投資小于該項目的計劃投資，而且要實現(xiàn)內(nèi)在質(zhì)量、外觀造型及工期要求的多贏局面。

移民綜合監(jiān)理對移民工程投資的控制性較弱，更多的是宏觀把握，以起到監(jiān)督監(jiān)控、保證資金安全的作用。為此，在2014年國家能源局發(fā)布的NB/T 35038—2014《水電工程建設征地移民安置綜合監(jiān)理規(guī)范》中稱為資金監(jiān)督。移民監(jiān)理資金監(jiān)督的主要任務在于依據(jù)移民資金概算，按照農(nóng)村部分補償補償費用、城市集鎮(zhèn)部分補償費用、專業(yè)項目處理補償費用、庫底清理費用、環(huán)境保護和水土保持費用及預備費的費用劃分，監(jiān)督檢查項目費用撥付使用情況和移民資金補償資金兌付情況。在具體工作中，根據(jù)年度資金計劃，檢查資金是否及時到位；檢查移民資金使用的去向、數(shù)量和效果，審查和確認移民資金的使用，強調(diào)合理補償，包括對移民工程建設、征地和移民地面附著物數(shù)量(包括房屋、樹木等相關補償項目)、企事業(yè)單位遷建、專項設施復建補償項目的復核、認定以及補償項目變更情況的了解，以達到按標準控制資金的目的；移民綜合監(jiān)理參與移民投資概算審查、調(diào)整，以及移民項目結(jié)算，對移民投資費用進行監(jiān)督。

因此，移民綜合監(jiān)理更關注征地移民專項資金的流程是否規(guī)范，有無挪用、擠占、滯留，移民資金是否專款專用。

2.4 合同管理、信息管理

2.4.1合同管理

工程監(jiān)理合同管理的對象主要是業(yè)主和承包商、承包商和分包商、材料供應單位之間簽訂的合同。

移民綜合監(jiān)理合同管理中的合同有特殊且寬泛的含義。首先，這些合同主要存在于政府上下級、移民實施機構各部門、移民集體和個人以及承包簽訂的工程建設合同等；其次，根據(jù)NB/T 35038—2014《水電工程建設征地移民安置綜合監(jiān)理規(guī)范》，移民綜合監(jiān)理合同管理的具體工作內(nèi)容是根據(jù)移民安置協(xié)議，上級有關部門下達的移民安置任務書)(責任書)，地方移民管理機構、移民安置實施單位與移民工程的實施責任單位、設計單位、建設監(jiān)理單位、承包商簽訂的合同、協(xié)議，以及移民安置實施單位與被安置對象簽訂的補償補助與安置協(xié)議等進行合同備案與履約情況檢查。為此，移民綜合監(jiān)理的合同管理中和合同除了規(guī)范的合同外，還有類似合同的有關協(xié)議等。

2.4.2信息管理

工程項目的信息管理主要與工程施工情況有關，如：工程進度信息、工程質(zhì)量、工程投資以及工程質(zhì)量安全事故等方面的信息，涉及的范圍主要在工程這一領域內(nèi)。

移民綜合監(jiān)理工作中的信息管理，主要通過對移民農(nóng)村移民部分、企事業(yè)單位、專項設施遷改建等工作進度、質(zhì)量、投資的數(shù)據(jù)收集、整理、分析，為移民工作各方提供有用的信息資料，同時按照真實性、及時性、完整性、和有效傳遞的原則進行信息管理。由于移民工作涉及的信息種類和范圍比工程監(jiān)理更多、更廣，在移民安置項目實施過程中，必須建立完善移民綜合監(jiān)理項目部信息檔案管理制度，及時收集、整理、加工相關信息，處理往來文件，做好檔案的歸檔與管理工作，包括監(jiān)理本身檔案的管理和整理工作，定期向主管單位和上級有關部門提交監(jiān)理報告，為移民工作的順利進行提供信息支撐。

2.5 工作協(xié)調(diào)

工程項目中，工程監(jiān)理可以完全代表業(yè)主方與施工單位進行協(xié)調(diào)，監(jiān)理在協(xié)調(diào)中發(fā)揮的作用比較大，協(xié)調(diào)工作基本上可以做到位。

移民綜合監(jiān)理協(xié)調(diào)難度相對較大，具體體現(xiàn)在：(1)協(xié)調(diào)涉及內(nèi)容繁雜。移民工作錯綜復雜，工作雖有政策法規(guī)，但也有一些軟指標(政府領導觀念、移民思想意識等)，很多的工作都需在協(xié)調(diào)的基礎上完成;(2)涉及層面多，協(xié)調(diào)難度大。移民工作屬政府行為，涉及層面較多，上到省市縣多層級政府，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和移民戶，涉及方方面面的關系，監(jiān)理人員在具體協(xié)調(diào)工作中易受牽制，尤其是面對較復雜的問題時，往往需要上一級政府出面協(xié)調(diào)，移民監(jiān)理作用較難充分發(fā)揮。由此可見，移民監(jiān)理協(xié)調(diào)工作較工程監(jiān)理協(xié)調(diào)難度更大。

3 結(jié) 語

(1)通過以上工程監(jiān)理與移民綜合監(jiān)理的差異分析，可以看出，移民綜合監(jiān)理在開展工作中，由于監(jiān)理的內(nèi)容、對象以及移民工程管理體制等特殊性，相比工程監(jiān)理工作來說更加復雜。移民綜合監(jiān)理工作受到各方影響因素較大，在開展“三控制”工作過程中，其實更多的是對移民工程實施過程的監(jiān)督、咨詢和建議，很難完全做到控制這個層面。

(2)水電業(yè)主及移民實施各級政府部門應正確理解建設征地移民綜合監(jiān)理單位的性質(zhì)及工作內(nèi)容，移民綜合監(jiān)理單位才能在移民安置實施過程中更好的開展相關工作。

(3)在開展水電工程建設征地移民工作中，為更好的開展移民綜合監(jiān)理工作，移民綜合監(jiān)理單位首先應找準角色定位，協(xié)調(diào)處理好與各方的關系(與項目業(yè)主、移民實施機構、設計單位等各方)；其次，移民監(jiān)理單位應始終堅持“獨立、客觀、公正、科學”的原則。面對錯綜復雜的移民問題，移民監(jiān)理應維護項目相關方的合法權益，秉持科學的工作態(tài)度和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，實事求是、創(chuàng)造性地開展工作；再次，從業(yè)移民綜合監(jiān)理的單位及人員，應熟悉掌握移民規(guī)劃相關知識，了解移民項目規(guī)劃設計的思路，理解移民安置實施規(guī)劃報告中各項內(nèi)容以及移民概算構成。

(4)在移民實施工作中，協(xié)調(diào)是解決存在問題的主要方式和途徑。移民綜合監(jiān)理在參加各類協(xié)調(diào)會議之前，務必對即將上會討論的問題了解清楚，此時，既要把握宏觀意識，也要有微觀的探求精神。尤其針對那些歷史遺留問題，應對當時的背景，問題的產(chǎn)生以及對移民工作造成的影響等方面進行積極的思考，并結(jié)合現(xiàn)行的政策法規(guī)，提出處理意見供委托方及各方參考。