論瀾滄江流域(西藏部分)水電工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施

郭磊磊

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

西藏自治區(qū)是我國(guó)水能資源大省，其水能資源豐富，全區(qū)水能資源理論蘊(yùn)藏量超過(guò)2億kW，居全國(guó)首位，技術(shù)可開(kāi)發(fā)量1.1億kW，居全國(guó)第2[1]。由于西藏偏遠(yuǎn)的地理位置、落后的基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)條件，水電開(kāi)發(fā)的規(guī)模和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)內(nèi)平均水平，移民安置涉及的政策體系、經(jīng)驗(yàn)積累、人才建設(shè)等較內(nèi)地也有較大差距。隨著西藏自治區(qū)水電開(kāi)發(fā)的大步伐，藏區(qū)移民安置實(shí)施工作也將廣泛展開(kāi)。瀾滄江西藏境內(nèi)，從昌都市卡若區(qū)扎曲與昂曲匯合口開(kāi)始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉(xiāng)古學(xué)村附近為止，干流長(zhǎng)317 km，落差877 m，規(guī)劃采用“一庫(kù)七級(jí)”方案開(kāi)發(fā)，分別為側(cè)格水電站、約龍水電站、卡貢水電站、班達(dá)水電站、如美水電站、邦多水電站和古學(xué)水電站，規(guī)劃總裝機(jī)總?cè)萘?84萬(wàn)kW，多年平均年發(fā)電量294億kW·h。瀾滄江流域(西藏部分)水電開(kāi)發(fā)及移民安置工作也呈枕戈待旦之勢(shì)，充分做好轄區(qū)內(nèi)移民安置相關(guān)工作受到西藏自治區(qū)各級(jí)人民政府和水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目法人的高度重視。

1 瀾滄江(西藏部分)水電開(kāi)發(fā)及移民安置特點(diǎn)

1.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)

(1)區(qū)域自然環(huán)境惡劣。瀾滄江流域(西藏境內(nèi))主要位于西藏昌都市區(qū)域內(nèi)，屬高原溫帶氣候，氣候寒冷，具有垂直分布明顯和區(qū)域性差異大的特點(diǎn)；區(qū)域以高原、山地地形為主，平原面積較少，耕地資源較為欠缺和寶貴，地形地貌復(fù)雜；區(qū)域植被稀少、景觀單一，缺少生態(tài)屏障，降雨稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，水土流失、荒漠化、土壤鹽漬化等土質(zhì)退化現(xiàn)象嚴(yán)重，自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱[2]。生態(tài)環(huán)境的脆弱性等環(huán)境狀況，對(duì)于瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電開(kāi)發(fā)移民安置的安置區(qū)域、安置方式等都具有深遠(yuǎn)的影響。

(2)區(qū)域民族特點(diǎn)濃厚。在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，藏族受其他民族的影響較小。由于藏區(qū)特有的地理環(huán)境，從原古社會(huì)時(shí)期藏族就逐漸形成了依靠打獵和逐漸的畜養(yǎng)牛羊的游牧文化。同時(shí)，佛教文化在藏區(qū)發(fā)展的淵源呈現(xiàn)佛教已與藏民族和文化無(wú)法分割的現(xiàn)象，形成了獨(dú)特的藏傳佛教。

(3)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)低。“十二五”期間，昌都市(原昌都行署)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，大力實(shí)施“強(qiáng)工興市、東西發(fā)展，創(chuàng)建基地、夯實(shí)三基”的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷發(fā)展改善交通基礎(chǔ)設(shè)施、綜合能源體系、通訊保障體系和特色產(chǎn)業(yè)等，并取得了較好成效。期間，總投資66.3億元的川藏聯(lián)網(wǎng)工程竣工投運(yùn)；果多、覺(jué)巴水電站首臺(tái)機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電，昌都市電力總裝機(jī)容量達(dá)20.3萬(wàn)kW。由于特殊的歷史和自然原因，昌都地區(qū)也有西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、底子薄、實(shí)力弱、欠賬多，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不足、不平衡、不協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)不同步等特點(diǎn)。但目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展已為區(qū)域內(nèi)積累了大量的可借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

1.2 區(qū)域水電開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水資源極為豐富，根據(jù)瀾滄江上游“一庫(kù)七級(jí)”梯級(jí)布局及資源規(guī)劃方案，區(qū)域范圍自昌都市卡若區(qū)扎曲與昂曲匯合口開(kāi)始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉(xiāng)古學(xué)村附近止，干流長(zhǎng)317 km，落差877 m，總裝機(jī)總?cè)萘?84萬(wàn)kW，多年平均年發(fā)電量294億kW·h，涉及直遷人口2 980人。目前，瀾滄江干流(西藏境內(nèi))水電工程尚未開(kāi)發(fā)，暫處于前期規(guī)劃階段。

隨著四川、云南等地區(qū)水能資源深入開(kāi)發(fā)，西藏自治區(qū)將是今后我國(guó)持續(xù)“西電東送”的主要能源基地。由于西藏偏遠(yuǎn)的地理位置、落后的基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)條件，水電開(kāi)發(fā)的規(guī)模和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到云南、四川等其他水能資源大省的水平。從國(guó)家能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和西藏地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)看，西藏地區(qū)水電開(kāi)發(fā)高峰期即將到來(lái)[3]，瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電開(kāi)發(fā)日趨臨近。

1.3 區(qū)域水電開(kāi)發(fā)移民安置特點(diǎn)

由于瀾滄江干流(西藏境內(nèi))水電工程暫處于前期規(guī)劃階段，涉及的移民安置實(shí)施工作暫未展開(kāi)。僅其支流登曲河覺(jué)巴水電站和如美水電站業(yè)主營(yíng)地涉及的約246人正在實(shí)施。

目前昌都地區(qū)水電移民管理工作在西藏地區(qū)走在前列，率先成了地級(jí)政府層面的專(zhuān)門(mén)移民管理機(jī)構(gòu)。但在具體政策制度、管理體制、水電移民安置經(jīng)驗(yàn)積累、縣級(jí)移民管理等方面仍較為薄弱。

2 區(qū)域內(nèi)水電移民安置難點(diǎn)及不足

結(jié)合瀾滄江上游西藏部分主要位于昌都市境內(nèi)及昌都市在建的水電工程移民安置實(shí)施相關(guān)情況，區(qū)域范圍內(nèi)的水電移民安置有以下幾方面特點(diǎn)：

(1)組織機(jī)構(gòu)不夠健全。目前，昌都市在西藏地區(qū)率先成立專(zhuān)門(mén)的移民安置管理機(jī)構(gòu)，但瀾滄江流域(西藏境內(nèi))涉及的幾個(gè)縣區(qū)則無(wú)相應(yīng)的移民安置機(jī)構(gòu)，往往是采用政府抽調(diào)人員方式來(lái)應(yīng)對(duì)移民工作，機(jī)構(gòu)臨時(shí)、人員不穩(wěn)定。移民安置是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，從前期的預(yù)可研、可研至后期扶持工作，是一項(xiàng)連續(xù)性較強(qiáng)的工作，臨時(shí)機(jī)構(gòu)可以解決部分問(wèn)題，但不能夠系統(tǒng)解決移民安置所有問(wèn)題。

(2)政策法規(guī)體系不完善。參考國(guó)內(nèi)一些水電開(kāi)發(fā)成熟省份的做法，西藏自治區(qū)關(guān)于移民安置的缺乏相關(guān)政策法規(guī)，關(guān)于資金管理、設(shè)計(jì)變更管理、綜合設(shè)計(jì)管理、綜合監(jiān)理管理、獨(dú)立評(píng)估管理、移民安置進(jìn)度考核等一系列的政策文件建設(shè)未成體系；同時(shí)，針對(duì)具體項(xiàng)目，四川和云南兩省份涉及的縣區(qū)也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的政策文件或管理辦法，以規(guī)范移民安置管理、實(shí)施和資金使用等，例如縣級(jí)移民資金管理辦法、移民安置實(shí)施管理費(fèi)管理暫行規(guī)定、機(jī)關(guān)工作手冊(cè)等一系列政策文件。而昌都市各水電工程涉及的縣區(qū)層面缺少制度建設(shè)。

(3)相關(guān)移民安置管理經(jīng)驗(yàn)不足。目前，瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目較少，在水電開(kāi)發(fā)方面，各級(jí)政府在移民安置管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員。此外，地方從事移民安置的領(lǐng)導(dǎo)和工作者往往不固定，多數(shù)成員有其他工作，難以全面投入到移民安置實(shí)施工作中。同時(shí)，因移民安置工作是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的工作，如果人員不夠固定，則應(yīng)對(duì)具體工作人員進(jìn)行系統(tǒng)有效的培訓(xùn)。移民工作者專(zhuān)業(yè)能力的不足，往往會(huì)給工作帶來(lái)巨大影響。如，地方在處理移民搬遷臨時(shí)過(guò)渡事宜，由于知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足，采用臨時(shí)過(guò)渡標(biāo)準(zhǔn)顯著高于永久性的逐年補(bǔ)償，導(dǎo)致移民搬遷安置進(jìn)度滯后、過(guò)渡階段生產(chǎn)生活不便、工程投資增加、移民政策難銜接等問(wèn)題。

3 相關(guān)建議

3.1 明確移民安置實(shí)施任務(wù)

現(xiàn)階段水電工程移民安置實(shí)施工作的任務(wù)已有較為明確的界定。從內(nèi)容角度，移民安置實(shí)施工作涉及面廣，涵蓋人口、資金、專(zhuān)項(xiàng)、庫(kù)底清理、環(huán)水保、檔案、信訪、后扶及監(jiān)督管理等多個(gè)方面；從時(shí)間角度，移民安置實(shí)施工作貫穿項(xiàng)目全過(guò)程，時(shí)間跨度較長(zhǎng)；從專(zhuān)業(yè)角度，移民安置實(shí)施工作涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)，需要各方單位和專(zhuān)業(yè)人員協(xié)同配合。

結(jié)合瀾滄江流域(西藏境內(nèi))移民安置工作實(shí)際，主要可以歸納為簽訂移民安置工作協(xié)議、組建移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)、制訂實(shí)施工作計(jì)劃、實(shí)物指標(biāo)復(fù)核與分解、落實(shí)移民安置方案、兌付補(bǔ)償補(bǔ)助資金、臨時(shí)用地復(fù)墾、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理、庫(kù)底清理、環(huán)境保護(hù)和水土保持、設(shè)計(jì)變更處理、移民工作檔案管理、移民培訓(xùn)、政策宣傳與信訪接待、移民資金管理、后期扶持、監(jiān)督管理、移民安置驗(yàn)收等。

3.2 理清移民安置實(shí)施工作程序

根據(jù)流域移民安置任務(wù)、內(nèi)容及特點(diǎn)，可將實(shí)施工作分為實(shí)施計(jì)劃編制、組織開(kāi)展實(shí)施工作、進(jìn)行設(shè)計(jì)變成處理、監(jiān)督檢查移民安置實(shí)施工作和組織建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收5個(gè)步驟。

3.3 設(shè)立移民管理機(jī)構(gòu)并明確相關(guān)方職責(zé)

為了維護(hù)國(guó)家移民政策的嚴(yán)肅性，保障移民合法權(quán)益，推動(dòng)移民安置工作順利進(jìn)行，破除當(dāng)前臨時(shí)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)人員等現(xiàn)象，做好瀾滄江流域(西藏境內(nèi))管理體制建設(shè)是必要的。移民機(jī)構(gòu)是移民安置實(shí)施的組織保證手段，建立和完善市、縣移民實(shí)施機(jī)構(gòu)，有移民安置任務(wù)的縣設(shè)立科級(jí)移民管理局，對(duì)于移民安置工作來(lái)說(shuō)是發(fā)展的必然趨勢(shì)。移民工作的責(zé)任主體是縣級(jí)人民政府，明確縣級(jí)人民政府及縣級(jí)移民機(jī)構(gòu)職責(zé)[5]，并賦予相應(yīng)的管理權(quán)限和執(zhí)法職能也是瀾滄江流域(西藏境內(nèi))的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

3.4 完善移民安置實(shí)施管理體制和機(jī)制

體制是一個(gè)系統(tǒng)的概念，是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)組織、制度和機(jī)制的綜合，可以理解為體系結(jié)構(gòu)、體系機(jī)制和體系制度的有機(jī)組合體[6]。目前，無(wú)論是西藏自治區(qū)層面，還是地級(jí)市和縣級(jí)人民政府層面，水電工程移民安置管理工作體制和機(jī)制都是缺乏的。往往是通過(guò)水電開(kāi)發(fā)企業(yè)帶進(jìn)去的做法、主體設(shè)計(jì)單位的慣性做法、部分援藏干部的管理經(jīng)驗(yàn)等被動(dòng)地開(kāi)展區(qū)域水電移民安置工作?？梢哉f(shuō)，系涵蓋組織構(gòu)建、制度建設(shè)和機(jī)制設(shè)立等體制建設(shè)工作應(yīng)盡早啟動(dòng)和完善，化被動(dòng)移民管理為主動(dòng)移民管理。