關(guān)于水電工程移民復(fù)合安置方式的探討

鄒其會(huì)，馮海軍，陳為西

(1.中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122;2.云南省搬遷安置辦公室，云南 昆明 650051)

0 引 言

我國(guó)水電事業(yè)的快速發(fā)展，帶來(lái)了大量的水電工程移民，而如何妥善安置水電工程移民、保障移民生產(chǎn)生活水平逐步提高成為全社會(huì)共同關(guān)注的問題。在我國(guó)，水能資源開發(fā)多集中在西部的高山峽谷地帶，這些地區(qū)可調(diào)劑和可開墾的土地資源嚴(yán)重不足。同時(shí)，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升的大環(huán)境下，務(wù)農(nóng)成本逐年上升，傳統(tǒng)土地耕作方式收益逐步走低；而隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，從事二、三產(chǎn)業(yè)和外出務(wù)工人員劇增，移民對(duì)土地的依附性也大大降低。水電工程移民采用傳統(tǒng)的安置方式已無(wú)法滿足移民的生產(chǎn)和生活需要。因此，要實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的移民政策要求，轉(zhuǎn)換移民安置思路，創(chuàng)新移民安置方式是新形勢(shì)下移民安置工作的必然要求。

2012年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》，農(nóng)村移民安置應(yīng)在堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置基礎(chǔ)上，因地制宜、穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)的逐年貨幣補(bǔ)償?shù)取吧偻痢?、“無(wú)土”安置措施，農(nóng)村移民居民點(diǎn)應(yīng)按新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)布局，有條件的移民可結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)行安置。

1 水電工程移民傳統(tǒng)安置方式及其利弊分析

目前，我國(guó)的水電工程移民安置方式主要包括農(nóng)業(yè)安置、逐年貨幣補(bǔ)償安置、養(yǎng)老保障安置和自行安置等，這些安置方式在我國(guó)水電事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，近年來(lái)我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件發(fā)生了顯著變化，在水電工程移民安置過程中，傳統(tǒng)的移民安置方式也逐漸暴露出了各種問題。

1.1 農(nóng)業(yè)安置

農(nóng)業(yè)安置就是以土地調(diào)劑或土地開發(fā)整理等方式籌措生產(chǎn)用地，按一定的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村移民配置生產(chǎn)用地，使其能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，移民搬遷結(jié)合土地資源籌措情況，實(shí)行集中安置與分散安置相結(jié)合。這種安置模式堅(jiān)持“以土為本，以農(nóng)為主”，適合土地資源相對(duì)豐富，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、商品經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口密度不大、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)。

從目前我國(guó)的水電工程移民實(shí)踐來(lái)看，以農(nóng)業(yè)安置的方式來(lái)安置移民是過去水電工程農(nóng)村移民安置的主要途徑。農(nóng)業(yè)安置方式給移民配置一定的生產(chǎn)用地，讓農(nóng)村移民繼續(xù)以土地為依托，保持原有的生產(chǎn)和生活習(xí)慣；同時(shí)移民可以有基本的生活保障，移民安置的風(fēng)險(xiǎn)較小，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

近年來(lái)，我國(guó)大力開發(fā)水能資源，開發(fā)區(qū)域大部分位于高山峽谷，土地貧瘠的地區(qū)，庫(kù)區(qū)周邊可以調(diào)劑或開墾生產(chǎn)用地有限，移民安置難度也越來(lái)越大，且可用于安置移民的土地資源越來(lái)越少[1]；而且土地開墾也增加了區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力。同時(shí)，隨著我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，移民對(duì)土地的依附性也大大降低，甚至出現(xiàn)部分地區(qū)給移民配置的生產(chǎn)用地大量閑置的情況，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

1.2 逐年貨幣補(bǔ)償安置

逐年貨幣補(bǔ)償安置是對(duì)征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有、承包到戶的耕地長(zhǎng)期逐年進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N安置方式，對(duì)選擇逐年貨幣補(bǔ)償安置的移民按一定數(shù)量的耕地標(biāo)準(zhǔn)以貨幣形式逐年發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用。

目前，我國(guó)水電工程移民逐年貨幣補(bǔ)償安置的操作模式尚不統(tǒng)一。相對(duì)于農(nóng)業(yè)安置方式，水電工程移民逐年貨幣補(bǔ)償安置方式能夠有效地緩解土地資源匱乏的矛盾，減輕有土安置壓力，為移民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)提供條件，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；同時(shí)，這可降低移民安置難度，減輕政府工作壓力。但是，逐年貨幣補(bǔ)償安置容易讓移民對(duì)企業(yè)和政府產(chǎn)生依賴性，對(duì)于文化程度較低，思想觀念陳舊的移民來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)職業(yè)技術(shù)、尋找其他就業(yè)門路的意識(shí)較差，使得移民缺乏后續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障[2]；因而，不利于移民生產(chǎn)生活的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 養(yǎng)老保障安置

養(yǎng)老保障安置是對(duì)規(guī)劃水平年男性年齡達(dá)到60周歲(含60周歲)、女性年齡達(dá)到55周歲(含55周歲)的農(nóng)村移民不配置土地資源，采用通過定期、定額發(fā)放養(yǎng)老保障金解決生活來(lái)源的安置方式。養(yǎng)老保障安置的移民一次性繳納養(yǎng)老保障費(fèi)用后，由安置地養(yǎng)老保障主管部門按一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老保障金，費(fèi)用發(fā)放期限自搬遷之日起至離世之日止，由安置地養(yǎng)老保障主管部門按月發(fā)放。移民在養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)發(fā)放完畢之前離世的，養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)的余額一次性發(fā)放給其合法繼承人。

養(yǎng)老保障安置方式能夠有效緩解一些地區(qū)土地資源緊張和移民安置容量不足的矛盾，擁有的收益相對(duì)穩(wěn)定，生活有基本保障。但養(yǎng)老保障安置對(duì)移民具有嚴(yán)格的年齡限制，只適用于年齡較大的移民群體，且現(xiàn)行的水電工程移民養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，對(duì)移民的吸引力不足。

1.4 自行安置

自行安置是指由農(nóng)村移民根據(jù)自身?xiàng)l件自行落實(shí)生產(chǎn)出路和生活來(lái)源的安置方式。自行安置包括自謀出路(包括投親靠友)和自謀職業(yè)等安置方式。目前，關(guān)于自行安置的幾種安置方式未有明確定義，張博[3]提出自謀出路是指在得到了各種補(bǔ)償補(bǔ)助之后，在符合一定條件的前提下能夠從自身實(shí)際出發(fā)自主選擇安置的安置方式和安置的位置；趙金虎[4]提出自謀職業(yè)即是對(duì)移民中部分有一技之長(zhǎng)，或有經(jīng)商、辦廠經(jīng)驗(yàn)，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兌付相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用后由其自主就業(yè)的安置方式。筆者結(jié)合已實(shí)施的某水電工程移民生產(chǎn)安置方式提出，自謀出路安置是指農(nóng)村移民自愿放棄政府安排的建房及生產(chǎn)用地，依托自身實(shí)際情況，自行解決生產(chǎn)生活出路的安置方式；自謀職業(yè)安置是指農(nóng)村移民在政府統(tǒng)一劃定的安置地，由政府統(tǒng)一安排建房用地，移民自主從事第二、第三非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的安置方式。

自行安置是將移民生產(chǎn)安置補(bǔ)償費(fèi)用一次性以貨幣的形式發(fā)放，由移民戶自行落實(shí)生產(chǎn)資料及配套設(shè)施或用于就業(yè)。自行安置方式在一定程度上有效地緩解了一些地區(qū)土地資源緊張和移民安置容量不足的矛盾，減輕了移民生產(chǎn)安置難度。自行安置的最大特點(diǎn)是移民可以充分調(diào)動(dòng)自有資源，發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，選擇適合自己的安置方式，原有的生產(chǎn)生活方式、種植結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣得到延續(xù)，有利于移民盡快適應(yīng)搬遷后的新生活，從而盡快恢復(fù)原有的生產(chǎn)生活水平。但是自行安置需要移民具備一定的生產(chǎn)技能、風(fēng)險(xiǎn)承受能力和特定的社交關(guān)系與條件，部分移民受自身文化水平所限，對(duì)今后的生產(chǎn)生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能將補(bǔ)償資金有效的用于落實(shí)安置措施，將為其今后的安穩(wěn)致富埋下巨大的隱患[5]。同時(shí)，自行安置的移民落戶和跟蹤幫扶問題也比較突出。

2 水電工程移民復(fù)合安置方式

我國(guó)水電工程移民傳統(tǒng)安置方式及其利弊的分析結(jié)果表明，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)安置、逐年貨幣補(bǔ)償安置、養(yǎng)老保障安置和自行安置等安置方式在實(shí)施的過程中都存在著一定的局限性和矛盾。因此，對(duì)水電工程農(nóng)村移民必須實(shí)事求是，因地制宜，創(chuàng)新移民安置思路，多渠道、多形式地進(jìn)行妥善安置。

由于歷史的原因，中國(guó)特有的戶籍制度和土地權(quán)屬制度，將農(nóng)民長(zhǎng)期束縛于世代繁衍生息的土地上，不能自由遷徙。土地幾乎成為農(nóng)民唯一的資源稟賦，擔(dān)負(fù)了很難替代的作用[6]。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然大部分水電工程移民對(duì)土地的依附性有所降低，但土地的生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、直接經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)方面的主要價(jià)值功能仍然在移民安置過程中起著至關(guān)重要的作用。所以，對(duì)于大部分水電工程移民來(lái)說(shuō)，土地是基本保障，哪怕是“少土”安置也是很有必要的。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展改革政策，農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求[7]。因此，將水電工程移民的“少土”安置與我國(guó)農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)有效的結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新水電工程移民生產(chǎn)安置方式顯得很有必要，于是水電工程移民“復(fù)合安置”方式應(yīng)運(yùn)而生。

2.1 復(fù)合安置概念

復(fù)合安置是針對(duì)農(nóng)村移民搬遷至城鎮(zhèn)安置，通過土地調(diào)整、調(diào)劑或土地開發(fā)整理等方式，在城鎮(zhèn)周邊籌措一定數(shù)量的生產(chǎn)用地，在給移民配置少量土地的基礎(chǔ)上，依托城集鎮(zhèn)自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或自行外出務(wù)工的安置方式。

復(fù)合安置方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分兩部分組成：配置生產(chǎn)用地部分和一次性資金補(bǔ)償部分。移民復(fù)合安置將給移民配置少量的生產(chǎn)用地，同時(shí)一次性發(fā)放補(bǔ)償資金用于移民自身發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

2.2 復(fù)合安置的可行性分析

2.2.1復(fù)合安置是與城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效融合

復(fù)合安置使農(nóng)村移民借助水電站建設(shè)的東風(fēng)，完成了從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種必然趨勢(shì)，而水電工程移民復(fù)合安置促進(jìn)了這一發(fā)展趨勢(shì)。移民復(fù)合安置后的生活方式的變革、生活水平的提高必將帶來(lái)城鎮(zhèn)創(chuàng)新要素的集聚、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[8]。同時(shí)，復(fù)合安置為移民配置了少量的土地資源，可以保障移民的基本的生活需求，也為移民進(jìn)城安置提供了發(fā)展空間，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和移民后期發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的融合作用。

2.2.2復(fù)合安置能有效緩解籌措土地資源的壓力

我國(guó)的水電開發(fā)的區(qū)域，基本都處于高山峽谷地帶，土地資源比較匱乏。特別是實(shí)施退耕還林工程以后，人多地少的矛盾十分突出。由于水電站庫(kù)區(qū)將淹沒大量的土地資源，使原本土地資源緊張的山區(qū)更是雪上加霜。然而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式，卻需要給移民籌措大量的生產(chǎn)用地，以滿足其生產(chǎn)生活的需求。這使得農(nóng)業(yè)安置籌措土地資源的壓力非常巨大。復(fù)合安置方式只需為移民配置少量的生產(chǎn)用地，同時(shí)為移民一次性發(fā)放補(bǔ)償資金將有助于移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，這樣就有效地緩解了籌措土地資源的巨大壓力，使移民安置難度大大降低。

2.2.3復(fù)合安置符合移民安置的意愿

移民搬遷安置目標(biāo)是，至規(guī)劃水平年，移民的生活水平達(dá)到或超過安置前的水平，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，城鎮(zhèn)的交通、教育、醫(yī)療、用水、用電、通信和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)比較完善且標(biāo)準(zhǔn)較高，使居民生活更加便利、舒適。復(fù)合安置方式可以使農(nóng)村移民進(jìn)入城鎮(zhèn)安置，移民安置點(diǎn)的建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套，既加快了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又使移民可以享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的生活品質(zhì)的提高。這也是農(nóng)村移民非常渴望的。因此，復(fù)合安置是符合移民安置意愿的，也更有利于搬遷安置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.4復(fù)合安置能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

復(fù)合安置增加了城鎮(zhèn)的人口規(guī)模，利于形成城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。移民安置建設(shè)期和移民人口的聚集后有助于增加商機(jī)和就業(yè)機(jī)會(huì)，也有助于完善城鎮(zhèn)功能，輻射鄰近區(qū)域，與新增的城鎮(zhèn)相互促進(jìn)，帶動(dòng)與推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)文化水平和生活質(zhì)量[9]。復(fù)合安置為移民配置的少量土地資源，可以使借助城鎮(zhèn)化建設(shè)中的先進(jìn)理念和技術(shù)來(lái)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使庫(kù)區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村移民融入現(xiàn)代化城市生活，進(jìn)而對(duì)水電可持續(xù)開發(fā)帶來(lái)積極的影響。

2.3 復(fù)合安置存在的問題分析

復(fù)合安置在城鎮(zhèn)周邊籌措一定數(shù)量的生產(chǎn)用地，在給移民配置少量土地的基礎(chǔ)上，依托城集鎮(zhèn)自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或自行外出務(wù)工的安置方式。但在移民安置實(shí)施過程中，因部分移民盲目跟風(fēng)選擇復(fù)合安置，沒有自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工的能力，又沒有配置足夠的生產(chǎn)用地，致使安置后生產(chǎn)生活水平無(wú)法得到恢復(fù)。因此，移民安置實(shí)施相關(guān)方要因地制宜地制定復(fù)合安置的準(zhǔn)入條件，并在實(shí)施過程中嚴(yán)格審核移民提交的相關(guān)證明材料，在充分發(fā)揮復(fù)合安置方式優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，盡可能規(guī)避復(fù)合安置帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3 結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)移民安置工作是一項(xiàng)涉及面廣而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。安置區(qū)移民長(zhǎng)期面臨經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會(huì)關(guān)系重建與適應(yīng)的問題。復(fù)合安置方式是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及水電大開發(fā)的推進(jìn)而出現(xiàn)的一種新的移民安置思路，這一思路具有一定的前瞻性，是移民城鎮(zhèn)化安置的一種有益探索。復(fù)合安置是與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效融合，能夠有效緩解籌措土地資源的壓力并促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，復(fù)合安置也可能會(huì)出現(xiàn)不同程度的問題和矛盾，在移民復(fù)合安置過程中要重視移民的社會(huì)適應(yīng)性和城市融入度，需要建立移民區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)支撐的制度，科學(xué)制訂與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步的移民安置規(guī)劃，建立移民后期扶持可持續(xù)的工作機(jī)制。因此，每一個(gè)水電站工程移民安置都要堅(jiān)持一切從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，因地制宜地確定移民安置方式，促進(jìn)社會(huì)全面、健康、可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)達(dá)到改善移民人居環(huán)境的目的。