大中型水利工程農村移民安置方式淺析

劉 軍，胡 堅

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

經過多年移民安置工作的實踐，大中型水利工程移民安置模式多種多樣。按遷移距離劃分，可分為就近后靠、異地近遷和異地遠遷安置；按就業(yè)安置途徑劃分，可分為農業(yè)、自謀職業(yè)、自謀出路和養(yǎng)老保險安置等；按移民群體組合形式劃分，可分為分散和集中安置。上述各種安置方式在內容上可能是相互交織的。選擇移民安置模式，必須考慮移民安置規(guī)劃目標、環(huán)境容量與人力資源等因素，遵循有土安置為主、多種方式并舉、風險最小和可持續(xù)發(fā)展等原則。水利工程移民安置成敗的關鍵在于根據各地的自然條件、社會經濟狀況、勞動力素質，正確選擇移民安置模式。目前，移民安置尚無固定的成功模式，本文對欽寸水庫工程農村移民安置方式進行分析，希望為新形勢下大中型水利工程農村移民安置工作提供經驗和借鑒。

1 工程概況

欽寸水庫工程于2010年9月正式開工建設，工程是《曹娥江流域綜合規(guī)劃》和《曹娥江流域防洪規(guī)劃》中推薦的開發(fā)項目之一，也是《浙江省水資源保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》和《錢塘江河口水資源配置規(guī)劃》確定實現浙東地區(qū)水資源優(yōu)化配置的重點水源工程，是一座以供水、防洪為主，兼顧灌溉和發(fā)電的綜合利用水利工程。

工程建成后，可向本流域下游地區(qū)生活生產供水842萬m3，向嵊州浦口開發(fā)區(qū)供水1 407萬m3，灌溉供水820萬m3，下游生態(tài)環(huán)境用水1 981萬m3，同時多年平均還可向外流域寧波市提供1.26億m3的優(yōu)質水。初步設計概算靜態(tài)總投資30.79億元，動態(tài)總投資32.76億元。其中，征地移民補償投資23.960億元。

根據審批的規(guī)劃報告和設計變更報告，欽寸水庫工程建設征地范圍共涉及新昌縣、嵊州市和奉化市3個縣(市)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，征收土地總面積為917.53 hm2，其中，農用地為637.22 hm2，建設用地為89.9 hm2，未利用地為190.41 hm2；施工臨時占地共計28.53 hm2，其中耕地6.87 hm2，林地21.66 hm2。工程淹沒影響人口共計4 326戶11 018人，其中非農移民332人；財產人口436人，隨遷人口597人，涉及各類房屋拆遷面積共計71.19萬m2。

安置任務由新昌縣和寧波市共同承擔；寧波市采用分散兼顧集中的安置方案，選擇了8個縣(市)區(qū)80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)196個安置點進行安置，計劃安置移民5 080人；新昌縣采用農居房和公寓房相結合的集中兼顧分散的安置方案，選擇了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行安置，計劃安置移民6 360人(不含財產人口436人及隨遷人口597人)；安置點用地總面積為104.89 hm2，其中，新昌安置點用地面積為58.17 hm2，寧波安置點用地面積為46.72 hm2。生產安置人口為13 029人(其中，需生產安置但不搬遷的人口為1 933人)；新昌縣計劃安置8 049人。

2 移民指導思想

(1)移民安置應與區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃相結合，注重環(huán)境保護。

(2)移民安置應貫徹“以人為本”的思想，實行開發(fā)性移民方針，實現移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富，使移民搬遷后生活水平達到或超過原有水平，并且努力為移民和原居民共同奔小康創(chuàng)造一定的條件。

(3)正確處理國家、地方、業(yè)主和移民之間的利益，根據國家有關政策和法規(guī)，按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安置移民生產、生活，保護移民合法權益。

(4)農村移民生產安置在優(yōu)先考慮種植業(yè)安置的基礎上，根據移民自身的條件和所擁有的勞動技能，由移民提出申請，選擇自謀職業(yè)、自謀出路、社會保障等其他安置方式。安置區(qū)選擇按照由近到遠的順序進行。搬遷安置與生產安置緊密結合，建房方式根據安置地的實際情況，遵循有利生產、方便生活、保護生態(tài)的原則。

3 移民安置目標及原則

3.1 安置目標

通過興建水庫對當地社會經濟的發(fā)展起到促進作用，在建設過程中，如何安置水庫移民是水庫建設的關鍵。水庫建設淹沒了大片耕地、園地及房屋，使移民失去了生產和生活的基礎，安置目標就是使移民的生產、生活水平逐步達到或超過原有水平。

3.2 安置原則

(1)采取公正、公平、公開，以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存和發(fā)展的需求。

(2)顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益。

(3)根據安置區(qū)的資源特性和安置容量，合理選擇安置方式。

(4)通過對安置區(qū)土地資源的調查研究和環(huán)境容量分析，從實際出發(fā)，充分利用當地自然資源優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展地方經濟，使安置后移民達到或超過原有水平。

4 欽寸水庫工程移民安置方式分析

如何解決農村移民搬遷安置后的生產生活和經濟收入來源是農村移民工作的重中之重。農村移民生產安置方式是水庫移民安置的關鍵問題，也是移民安置規(guī)劃中首先需要解決的問題，移民安置方式選擇是否合適關系到移民安置實施后移民的生產生活水平能否恢復或提高，關系到能否真正實現移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。

欽寸水庫工程在移民安置規(guī)劃及實施階段，為了保證移民盡可能多地獲得土地，為今后的發(fā)展留有余地，根據國家有關政策，在充分尊重移民意愿的基礎上，對部分移民采取社會保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式。結合欽寸水庫農村移民實際情況，經各方多次磋商，初步擬定采用以農業(yè)安置為主，社會保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式為輔的安置方式，同時明確社會保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式的界定條件。

4.1 農業(yè)安置

農業(yè)安置是指統一配置與安置區(qū)居民同等數量和同等質量的農業(yè)生產資料，保證農村移民有必要的農業(yè)生產資料，使其能繼續(xù)從事農業(yè)生產以獲得保證其生活水平不降低的收入。這些農業(yè)生產資料主要來源于農村集體機動生產資料、其他承包戶自愿流轉的生產資料以及通過土地開發(fā)、整理獲取的新增加的生產資料。

大多數水庫移民為傳統的農業(yè)勞動者，移民安置最理想的自然是繼續(xù)從事農業(yè)生產，對農村居民來說這也是最主要采用的安置方式。采用這種安置方式進行基本安置的同時，還需要進行扶持和引導，對安置區(qū)進行各種資源的開發(fā)，并鼓勵發(fā)展林木、果木等種植業(yè)，以及積極發(fā)展其他新型農業(yè)，使移民在各方面有良好的前景和發(fā)展。

農業(yè)安置的優(yōu)點是移民易于接受，不需要經歷一段時間的過渡和適應即可開展生產，但農業(yè)安置可能存在耕作結構的調整，土地產出的不一致等諸多問題，移民的知識面與能力都不可能達到自身的改變，需要移民的主管部門、政府、社會進行各種幫助，這就需要地方政府根據移民的特殊性多下功夫，如進行定期生產技能的培訓，移民與安置區(qū)居民一對一的幫扶，政府優(yōu)惠政策扶持各種生產技能的培訓等一系列措施，實現以點帶面，讓移民自己主動實現種植結構的調整，同時，各級政府專業(yè)部門在實現調整后需要投入一定的時間與精力進行技術、產品銷售等各種服務，確保這種調整能使移民得到實惠。

4.2 自謀職業(yè)安置

自謀職業(yè)是指移民在統一規(guī)劃的移民安置點內以戶為單位取得宅基地建房，自愿不要生產用地，從事二、三產業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)的移民戶需具備以下條件：

(1)移民至少具有一項職業(yè)技能(出具資質證明)或搬遷前已從事二、三產業(yè)經營且辦理了相關證照，并有穩(wěn)定的經濟來源或家庭主要成員是國家工作人員。

(2)選擇自謀職業(yè)安置時所有家庭成員必須按政策自行辦理社會保險手續(xù)。

自謀職業(yè)安置主要針對移民中部分有一技之長，或有經商、辦廠經驗，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長期相對穩(wěn)定收入的移民，在移民自愿的前提下，向其兌付相應的土地補償費用后由其自主就業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)適合已從事多年非農經營活動，有固定職業(yè)和技術專長的移民，或主要家庭成員是國家工作人員、大中型企業(yè)職業(yè)的移民，以戶為單位，在統一規(guī)劃的移民安置點內自行建房，且移民自愿申請不要生產用地，從事二、三產業(yè)經營，自行解決生產安置。欽寸水庫工程1萬多移民中有將近30%選擇自謀職業(yè)安置。

該種安置方式的主要缺點是抗風險能力差，由于現今產業(yè)結構調整及競爭因素，企業(yè)吸納農民就業(yè)的能力在減弱，而移民的自身素質又參差不齊，加之缺乏經驗等，可能會造成自謀職業(yè)的移民謀生困難，收入得不到恢復。

4.3 自謀出路安置

自謀出路是指移民以戶為單位自愿選擇不要宅基地和生產用地，自行安排生產生活出路的安置方式，選擇自謀出路的移民戶需同時具備以下條件：

(1)移民至少具有一項職業(yè)技能(出具資質證明)或搬遷前已從事二、三產業(yè)經營且辦理了相關證照，并有穩(wěn)定的經濟來源或家庭主要成員是國家工作人員。

(2)在庫區(qū)外有不受建設征地和移民安置工程建設影響的自有房產。

(3)選擇自謀出路安置時所有家庭成員必須按政策自行辦理社會保險手續(xù)。

該種安置方式和自謀職業(yè)安置的主要缺點基本一致，主要是抗風險能力差，由于現今產業(yè)結構調整及競爭因素，選擇自謀出路安置的移民所在企業(yè)可能會出現裁員或者倒閉的情況，可能會造成自謀出路的移民謀生困難，收入得不到恢復。

4.4 社會保障安置

欽寸水庫工程采取社會保障安置的政策如下：根據浙江省被征地農民社會保障政策，結合地方相關社會保障文件，本工程在移民自愿的原則下，男年滿55周歲、女年滿50周歲的移民確定為社會保障對象，可采用社會保障安置。這種安置方式的移民可通過將土地補償費用于繳納社會保障基金，政府定期定額發(fā)放社會保障金以獲取生活來源。

社會保障安置即對滿足一定條件的農村移民，實行養(yǎng)老保險等社會保障措施安置，經地方政府審查同意，上級移民主管機構批準后，由移民本人、遷入地政府、保險公司三方簽訂養(yǎng)老保險合同，將其生產安置經費作為投?；穑瑩芨督o保險公司，由保險公司按規(guī)定核發(fā)養(yǎng)險證，每月支付養(yǎng)老金數額。并且該安置方式根據地方政策，通過補充繳納部分費用，可與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老并軌。

社會保障安置的優(yōu)點是：①點基本可以解決適齡移民的溫飽問題，可持續(xù)性強，有利于維護和促進這部分移民的穩(wěn)定。②點操作相對簡便，以土地補償費、安置補助費和集體補償中的部分資金作為養(yǎng)老金上交，定期獲得補助的方式安置移民，操作相對簡便，后續(xù)問題較少。

其缺點主要是對資金投入要求較高，一般來說，單靠土地補償費和安置補助費解決不了資金籌措問題，要求地方政府具有較強的經濟實力和投入，實際操作有一定的困難。

4.5 投親靠友安置

指移民戶在非規(guī)劃區(qū)有親友，并能利用補償資金在親友所在地解決生產出路的安置方式。這種安置方式可分為依賴土地進行生產安置和通過贍養(yǎng)或撫養(yǎng)關系進行生產安置。選擇投親靠友安置的移民需具備下列條件：①所投靠的親友有供移民生活居住的條件；②所投靠的親友要作出書面承諾；③經所投靠的親友所在組、村(或單位)核實認可，所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(或單位)審查同意，移民實施機構審核，縣人民政府批準；④所投靠的親友必須是直系親屬(即父母、配偶)，且有固定的職業(yè)或有穩(wěn)定的經濟來源(出具相關合法有效證明)。投靠親友農業(yè)生產安置的，需同時符合以上①②③款；投靠親友贍養(yǎng)、撫養(yǎng)生產安置的，需同時符合①②③④款。

投親靠友安置在實施過程中所占比例較少，這種安置方式主要缺點是限制條件較多，操作起來有一定的難度，且手續(xù)繁瑣，需要親友所在地的政府積極配合和協調。此外，這種安置方式適合人群主要為被投靠方要求經濟能力較好，素質能力較高的家庭戶，能帶動投靠方共同致富，并且與投靠方關系密切，最好是直系的親屬。這種安置方式主要在欽寸水庫工程中主要作為配套的安置方式采用。

5 結 語

欽寸水庫工程根據農村移民生產安置規(guī)劃的原則，通過農村移民生產安置任務、移民環(huán)境容量分析成果和結論，在移民和移民安置點居民意愿調查的基礎上，考慮移民安置實施的要求、用于安置移民的耕地質量、安置點人均土地資源占有量以及移民與安置點居民的關系等因素，為保證移民的生產生活水平不降低，在充分利用建設征地涉及各村組剩余耕地和耕地后備土地資源的前提下，結合國家現行有關政策，按照以農為主、以土為本的原則，進行土地開發(fā)整理和安置點就近土地資源調劑，同時結合移民意愿，對具備一定條件的移民進行自謀職業(yè)、自謀出路、社會保障、投親靠友等其他方式安置。通過移民安置實施，總的來說成效顯著，能為新形勢下的新建大中型水利工程開展移民工作時提供安置方式借鑒和參考。在新的形勢下，移民安置工作任務重，難度大，建議在制定安置方式時考慮以下幾點：

(1)新建大中型水利工程在對農村移民安置進行規(guī)劃時，應當堅持以農業(yè)生產安置為主，遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態(tài)的原則，使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當的土地等農業(yè)生產資料。本文提及的多種安置方式在局部地區(qū)的部分工程上取得了一定的經驗，但也存在著一定的局限性，為此，應以保障移民的合法利益為出發(fā)點，深入研究調查庫區(qū)實際情況，分析論證“無土安置”存在的風險，實事求是，因地制宜，制定切實可行的移民安置實施方案，選擇切實可行的移民安置方式，并在實施過程中進行必要的調整。

(2)編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃時，應當廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見；移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級人民政府應當將安置方案向群眾公布，及時向群眾解釋，接受群眾監(jiān)督。為了保證移民的要求和意愿得到及時反映，擴大移民的知情權、參與權和監(jiān)督權，減少糾紛、化解矛盾，在制定移民安置實施方案中，應尊重移民意愿，廣泛聽取移民群眾的意見和建議。移民安置不能搞一刀切，必須根據移民的實際情況，采用較為妥當的安置方式，確保移民安置后生活水平能達到或超過原有水平。

(3)開展移民安置工作時，需結合移民安置區(qū)所在地區(qū)域規(guī)劃及庫區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極引導移民產業(yè)化安置。利用移民遷出地或安置地已經形成并具備一定規(guī)模的農業(yè)產業(yè)，通過采取一定的、合理的、有效的措施，促進當地形成該種產業(yè)的產業(yè)鏈，從原料生產、來料加工、深加工直至產品的更進一步升級。