大中型水電工程建設(shè)征地有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)探討

周 清，郭磊磊

(中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

隨著大中型水電工程建設(shè)的大力推進(jìn)，水電工程移民安置規(guī)模及實(shí)施任務(wù)逐步加大，實(shí)施過程中政策與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、界河電站涉及的有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異等矛盾日益突出。為順利推進(jìn)大中型水電工程移民安置工作，有效應(yīng)對界河電站有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異難題，有必要對大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償有關(guān)稅費(fèi)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。

通過對國家、四川、云南水電資源大省的水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置政策進(jìn)行分析，結(jié)合大中型水電開發(fā)建設(shè)征地移民安置工作實(shí)際，提出大中型水電工程耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等有關(guān)稅費(fèi)繳納和征(占)用未利用地等有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策建議，以促進(jìn)大中型水電工程移民安置工作的順利開展。

1 水電工程建設(shè)征地有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.1 有關(guān)稅費(fèi)

1.1.1耕地占用稅

(1)政策法規(guī)。國家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》(國務(wù)院令第511號)、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》(財(cái)政部、國家稅務(wù)總局令[2008]第49號)等。地方層面的政策法規(guī)主要包括各省、自治區(qū)、直轄市出臺的有關(guān)耕地占用稅的具體實(shí)施辦法。

(2)出臺背景。國務(wù)院于1987年頒布了《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，在全國開始征收耕地占用稅。實(shí)施之初，通過稅收調(diào)節(jié)土地資源開發(fā)利用的作用十分顯著。但隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，耕地占用稅在用地成本中所占比例越來越低，征收范圍也相對偏窄，耕地占用稅保護(hù)耕地的作用日益弱化，調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮受到了制約。為實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，用稅收政策嚴(yán)格保護(hù)耕地，國務(wù)院于2007年12月1日頒布了新的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，并于2008年1月1日起開始正式實(shí)施。修訂的條例主要有以下幾個(gè)方面的修改：①提高了耕地占用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。考慮到物價(jià)和地價(jià)上漲的原因，將原條例規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)提高了4倍左右，并根據(jù)人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定了各省(區(qū)、市)每平方米平均稅額。②調(diào)整耕地占用稅減免稅項(xiàng)目。③明確了耕地占用稅征稅范圍。根據(jù)修訂后的條例，其征稅范圍涵蓋了農(nóng)用地的全部地類，還包括一些未利用地。

(3)基本定義。耕地占用稅是國家為合理利用土地資源，加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地，對單位或個(gè)人占用耕地建房或從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的行為征收的一種稅。

(4)適用范圍。納稅人為建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)而占用的國家所有和集體所有的耕地均需繳納耕地占用稅。同時(shí)，為建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的園地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地也屬于耕地占用稅的適用范圍。

(5)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市耕地占用稅的平均稅額為12.5～45元/m2，縣級行政區(qū)域的適用稅額，按照各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定執(zhí)行。

1.1.2耕地開墾費(fèi)

(1)政策法規(guī)。國家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(國務(wù)院令第256號)等。地方層面的政策法規(guī)主要包括各省、自治區(qū)、直轄市出臺的有關(guān)土地管理法的實(shí)施辦法及耕地開墾費(fèi)征收辦法。

(2)出臺背景。1996年6月19日，時(shí)任國家土地管理局局長鄒玉川在全國土地管理廳局長會議上正式提出了實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡和建立耕地?fù)p失補(bǔ)償制度。1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中明確提出國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。1999年2月4日原國土資源部發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》(國土資發(fā)〔1999〕39號)明確提出了耕地占補(bǔ)平衡的概念，耕地占補(bǔ)平衡策略開始在全國各地實(shí)施。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，若在本行政區(qū)域內(nèi)無耕地后備資源可開發(fā)整理，則可按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，由所屬的省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排開發(fā)整理補(bǔ)充耕地。

(3)基本定義。耕地開墾費(fèi)與耕地占補(bǔ)平衡政策緊密相關(guān)。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。

(4)適用范圍。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，占用耕地的單位如果沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求均需繳納耕地開墾費(fèi)。

(5)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于耕地開墾費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)不同。根據(jù)《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2001〕355號)的有關(guān)規(guī)定：“壩區(qū)、移民遷建和專項(xiàng)設(shè)施遷建占用耕地，按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)全額收取；以發(fā)電效益為主的工程庫區(qū)淹沒耕地，可按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)的80%收?。灰苑篮?、供水(含灌溉)效益為主的工程庫區(qū)淹沒耕地，可按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)的70%收取”。

1.2 未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(1)政策法規(guī)。國家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)等。

(2)基本定義。按照《中華人民共和國土地管理法》，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。根據(jù)GB/T 21010—2017《土地利用現(xiàn)狀分類》，未利用地包括《土地利用現(xiàn)狀分類》中的其他草地、河流水面、水庫水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、冰川及永久積雪、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等。根據(jù)大中型水電工程建設(shè)征地影響土地類型的特點(diǎn)，本文未利用地主要包括其他草地、河流水面、水庫水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地。

(3)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。一般應(yīng)按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計(jì)算。同時(shí)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)規(guī)定，使用未確定給單位或個(gè)人使用的國有未利用地，不予補(bǔ)償。

2 四川省和云南省政策及差異

2.1 有關(guān)稅費(fèi)

2.1.1耕地占用稅

(1)四川省。根據(jù)《四川省耕地占用稅實(shí)施辦法》(川府發(fā)〔2008〕27號)，四川省各市(州)耕地占用稅的平均稅額為15～33元/m2。

(2)云南省。根據(jù)《云南省耕地占用稅實(shí)施辦法》(云南省政府第149號令)規(guī)定：“大型水電站工程建設(shè)占用耕地，按照每平方米24元的適用稅額征收耕地占用稅；其他水利水電工程建設(shè)占用耕地，按照每平方米20元的適用稅額征收耕地占用稅，當(dāng)?shù)剡m用稅額低于每平方米20元的，按照當(dāng)?shù)剡m用稅額征收耕地占用稅”。

2.1.2耕地開墾費(fèi)

(1)四川省?！端拇ㄊ　粗腥A人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》(2012年7月27日四川省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第31次會議《關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》第4次修正)關(guān)于耕地開墾費(fèi)的有關(guān)規(guī)定：“耕地開墾費(fèi)為征用該耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍”。

(2)云南省?！对颇鲜「亻_墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)征收使用辦法》(云政辦發(fā)〔2009〕34號)關(guān)于土地開墾費(fèi)的有關(guān)規(guī)定：“耕地開墾費(fèi)征收額度依據(jù)被占耕地所在區(qū)域平均綜合年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的6～8倍及被占耕地的質(zhì)量狀況等因素確定”。

根據(jù)四川、云南兩省出臺的相關(guān)實(shí)施辦法，耕地開墾費(fèi)均以耕地年產(chǎn)值為基礎(chǔ)乘以規(guī)定的倍數(shù)確定。但四川省的耕地開墾費(fèi)為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍，按照《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知》要求取下限為1倍，即為耕地年產(chǎn)值的16倍(被征地集體經(jīng)濟(jì)組織人均耕地0.067 hm2以上)，大于云南省耕地開墾費(fèi)平均綜合年產(chǎn)值的6～8倍。

2.2 未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(1)四川省。《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實(shí)施辦法》(2012年修正本)規(guī)定：“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)，按征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的一半計(jì)算；征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算。”

(2)云南省?！对颇鲜∪嗣裾P(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例的實(shí)施意見》(云政發(fā)〔2008〕24號)規(guī)定：“征收未利用地土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照該項(xiàng)目占用旱地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/2執(zhí)行”。

因此，四川、云南兩省征收其他草地、河流水面、水庫水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)按照征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算。其中，國有未利用地不予補(bǔ)償。

3 有關(guān)建議

3.1 計(jì)稅稅率中考慮耕地質(zhì)量因素

耕地占補(bǔ)平衡政策是為了保持國家耕地總面積不減少，保持耕地總數(shù)量。但在實(shí)施過程中，大中型水電工程淹沒的耕地大多數(shù)是河谷下部較為平坦的良田，新開墾的耕地相較于原有耕地質(zhì)量較差，無法與原有耕地的生產(chǎn)能力相比，數(shù)量上的占補(bǔ)平衡因?yàn)楦刭|(zhì)量的差異無法達(dá)到生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡，實(shí)施的效果也會大打折扣。此外，位于界河的水電工程，因?yàn)閮墒?自治區(qū)、直轄市)計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)不同，耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)差異較大。

耕地作為資源，最根本、不可替代的價(jià)值是生產(chǎn)糧食、保障國家糧食安全。耕地質(zhì)量是除數(shù)量外耕地的重要稟賦特征，也是決定耕地生產(chǎn)能力高低的關(guān)鍵因素。因此，耕地質(zhì)量應(yīng)成為耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)計(jì)稅稅率的重要依據(jù)。

2009年12月，國土資源部發(fā)布了《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》。根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及投入等因素綜合調(diào)查與評定，我國耕地被評定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全面摸清了我國耕地質(zhì)量等級與分布狀況，實(shí)現(xiàn)了全國耕地質(zhì)量等級的統(tǒng)一可比，為耕地質(zhì)量因素納入稅率設(shè)定提供了準(zhǔn)確、科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.2 將耕地占用稅更名為農(nóng)用地占用稅

現(xiàn)行的耕地開墾費(fèi)的征稅范圍為非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用的耕地，而耕地占用稅的征稅適用范圍除了占用的耕地，還包括園地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地。同時(shí)，非耕地類的其他農(nóng)用地是耕地的后備資源。為合理利用土地資源，加強(qiáng)土地管理，建議耕地占用稅更名為農(nóng)用地占用稅更加名副其實(shí)。

3.3 規(guī)范未利用地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，一般按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計(jì)算，有一些很難計(jì)算平均年產(chǎn)值的，可以參照相似的土地確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中，未利用地包含在其他土地中。

根據(jù)四川省、云南省關(guān)于其他土地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，征收其他草地、河流水面、水庫水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)按征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算。而《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》明確規(guī)定：“征用未利用地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為鄰近耕地前3年平均年產(chǎn)值的2倍”。由此可見，各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異較大，特別是位于界河的大中型水電工程，如未利用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過大，且補(bǔ)償按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，易造成政策不平衡，影響工程的順利推進(jìn)。因此，建議從更高層面協(xié)調(diào)并規(guī)范未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。