新形勢下水利水電工程移民生產(chǎn)安置模式探討

吳 建，鄒其會，毛學(xué)志

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122; 2.浙江縉云抽水蓄能有限公司，浙江 麗水 321499)

0 引 言

黨的十八屆三中全會提出了一系列城鄉(xiāng)一體化的改革措施，不同的新型城鎮(zhèn)化模式已在全國各地廣泛推行[1]，農(nóng)村人口不斷進(jìn)入城市，中小城市和小城鎮(zhèn)不斷壯大，產(chǎn)業(yè)不斷壯大，就業(yè)人口不斷增加，學(xué)校、醫(yī)院等配套日趨完善，房價明顯增長。隨著一些制度的取消，農(nóng)村人口進(jìn)城后，能夠在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受到與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務(wù)。

另一方面，農(nóng)村從事二、三產(chǎn)業(yè)和具備經(jīng)營能力和執(zhí)業(yè)技能的人口占勞動力人口的比例逐年提高，對土地收入的依賴性逐漸縮??；農(nóng)村人口素質(zhì)不斷提高，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式逐步與城鎮(zhèn)接軌。此外，有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的遷移決策對工資水平具有顯著的促進(jìn)作用，原因可能是良好的就業(yè)機(jī)會與就業(yè)環(huán)境以及在職業(yè)搜索和業(yè)務(wù)培訓(xùn)過程中，農(nóng)村勞動力人力資本有所提高[2]。

根據(jù)我國農(nóng)村發(fā)展改革政策，農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會全面進(jìn)步的必然要求[3]，在這種形勢下，在有條件的地區(qū)，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行水利水電工程移民安置越來越多地成為選項。以浙江某抽水蓄能電站為例，提供的安置選項包括庫周宅基地+有土安置和小城鎮(zhèn)公寓房+無土安置，從實施階段的安置協(xié)議簽訂情況來看，移民明顯意向小城鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)發(fā)展及配套的工業(yè)園區(qū)、鐵路、公路等建設(shè)伴隨著大量征收耕地，致使安置區(qū)人均耕地通常較庫區(qū)低出很多，土地容量有限，調(diào)地難度大；另一方面，移民遷出庫區(qū)后，超出了“耕作半徑”，傳統(tǒng)庫周土地利用的方式難度大。

因此，移民生產(chǎn)安置需在傳統(tǒng)水利水電工程安置方式的基礎(chǔ)上，充分利用城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，創(chuàng)新安置思路，合理確定生產(chǎn)安置模式。

1 根據(jù)項目特點合理界定生產(chǎn)安置任務(wù)

傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置任務(wù)通常是以被征收耕地與村組耕地總量的比例計列生產(chǎn)安置人口的。庫周安置的移民要求利用剩余耕地，不作為生產(chǎn)安置的對象；遠(yuǎn)遷城鎮(zhèn)的移民通過安置區(qū)配置耕地或納入基本社會保障等方式進(jìn)行生產(chǎn)安置。而移民安置實施過程中，庫周安置的移民中老年人口較多，更多地意愿基本社會保障；而遠(yuǎn)遷城鎮(zhèn)的一些具備經(jīng)營意識的移民，有意愿也有能力利用庫周耕地。

隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，我國人地矛盾凸現(xiàn)，以大農(nóng)業(yè)安置為主要手段的傳統(tǒng)水電建設(shè)移民生產(chǎn)安置方式受到挑戰(zhàn)[4]。因此，在確定生產(chǎn)安置任務(wù)時，應(yīng)以移民意愿為基礎(chǔ)，不應(yīng)局限于計列的生產(chǎn)安置人口，多途徑、多方式安置移民，以減少城鎮(zhèn)生產(chǎn)安置任務(wù)及合理利用庫周耕地。以浙江某抽水蓄能電站為例，其上庫漕頭村和下庫聯(lián)合村均整體搬遷，庫周剩余了大量土地。可研階段制訂的生產(chǎn)安置方案不以生產(chǎn)安置人口為單位，而以全村人口為單位，統(tǒng)籌進(jìn)行生產(chǎn)安置規(guī)劃。有意愿的移民可選擇繼續(xù)利用庫周耕地，沒有意愿的移民可選擇安置區(qū)調(diào)地、享受社保等。地方在實施過程中進(jìn)一步細(xì)化，將庫周土地、庫區(qū)土地補(bǔ)償款及社保指標(biāo)等按一定比例統(tǒng)籌后交由村組決策分配。在采取相應(yīng)措施后，移民安置工作已順利完成。此移民安置方式既得到了廣大移民的支持和擁護(hù)，又有效促進(jìn)了移民安置實施工作。

2 拓寬環(huán)境容量，創(chuàng)新分析方法

傳統(tǒng)的環(huán)境容量分析通常立足于土地資源條件，通過調(diào)查分析村組剩余耕地或安置區(qū)可調(diào)劑耕地數(shù)量計算，按此分析，城鎮(zhèn)化安置的環(huán)境容量十分有限，生產(chǎn)安置難度很大。城鎮(zhèn)化是人口從以農(nóng)業(yè)活動為主的農(nóng)村向以非農(nóng)業(yè)活動為主的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，其核心是發(fā)揮城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)勢，利用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展等帶動移民就業(yè)。因此，在分析環(huán)境容量時，應(yīng)充分利用二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利條件，銜接區(qū)域工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等，重點分析二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)容量。以浙江某抽水蓄能電站為例。某小城鎮(zhèn)擁有規(guī)模以上企業(yè)17家，主要從事工模具、閥門鑄件、電光源產(chǎn)品、汽摩配件、電力電子產(chǎn)品和服裝加工等生產(chǎn)。其中，5家提出用工需求，可提供的就業(yè)崗位人數(shù)為328人，能夠吸納移民就業(yè)的崗位人數(shù)為323人，就業(yè)崗位主要為一般技術(shù)工、車間生產(chǎn)人員、后勤服務(wù)人員等。

水庫建成后，大壩等工程景觀、水庫水文景觀、周邊環(huán)境的地文景觀等均為重要的旅游資源，庫區(qū)旅游業(yè)發(fā)展新增的就業(yè)容量易在環(huán)境容量分析過程中被忽略。從市場條件來看，庫區(qū)多屬于城市的近郊休閑區(qū)，以周末或季節(jié)性旅游為主其餐飲、住宿等帶有濃郁的地方特色，價格不高；隨著周邊城鄉(xiāng)居民收入水平提高、出游條件改善及旅游觀念改變，自駕出游、遠(yuǎn)離鬧市越來越多地成為旅游出行方式。以浙江早期建成的某中型水庫為例，其距縣城公路里程約40 km，水庫周邊分布有40余家農(nóng)家樂，從業(yè)人口約130人。對于安置后達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡、能夠直接領(lǐng)取養(yǎng)老金的移民，在符合安置政策的前提下，可直接作為被征地農(nóng)民基本生活保障的環(huán)境容量。此外，環(huán)境容量還應(yīng)通過調(diào)查被征地村組人口的從業(yè)結(jié)構(gòu)，分析具備自謀職業(yè)能力的人口數(shù)量，以與二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量相銜接。

3 因地制宜，銜接當(dāng)?shù)卣?/h2>

3.1 銜接被征地農(nóng)民社會保障政策

浙江、江蘇、江西、安徽等東部省份，被征地農(nóng)民社會保障是近些年各類征地工作普遍執(zhí)行的政策，集體土地被征收后，政府給予被征地農(nóng)民基本生活保障指標(biāo)并配套部分費用?；旧畋Ｕ辖鹩赏恋匮a(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費等征地補(bǔ)償費用與政府配套費用共同構(gòu)成；參加基本生活保障的被征地農(nóng)民，達(dá)到60或55周歲的領(lǐng)取年齡后，按月領(lǐng)取基本生活保障金。經(jīng)核定屬于被征地農(nóng)民基本生活保障范圍的新增被征地農(nóng)民，可選擇參加職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等。

按照被征地農(nóng)民基本生活保障政策，參保后達(dá)到保障金領(lǐng)取年齡的移民可直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，其保障方式與水利水電工程傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障方式類似；參保后達(dá)不到保障金領(lǐng)取年齡的移民實質(zhì)上屬自謀職業(yè)的方式，需要結(jié)合創(chuàng)辦企業(yè)、從事個體經(jīng)營、企事業(yè)單位就業(yè)等渠道自謀職業(yè)。與其他工程有所不同，被征地基本生活保障作為安置方式的話，需要嚴(yán)格把關(guān)未達(dá)到領(lǐng)取年齡的移民選擇條件，在安置區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量的前提下，確保其具備自謀職業(yè)的能力，同時輔以創(chuàng)業(yè)、就業(yè)保障政策。

對于安置在城鎮(zhèn)、采取有土安置方式安置的移民，調(diào)地村組雖土地未征收，但其失地后的參保指標(biāo)在調(diào)地過程中也需要進(jìn)行解決，通常應(yīng)從選擇有土安置的移民所在村組的被征地指標(biāo)中統(tǒng)籌，但受制實施過程中的調(diào)劑難度，一些工程單獨計列了參保指標(biāo)。

3.2 銜接留用地政策

留用地政策是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被征收后，按照征地面積或集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模，安排一定比例的村級留用地，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過收益分紅的形式分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，增加農(nóng)民收入。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)、工業(yè)園區(qū)等征地區(qū)域，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地投資建設(shè)廠房、倉庫出租或開發(fā)其他經(jīng)營項目，能夠獲得良好的投資匯報和長期穩(wěn)定的收入。而對于其他一些地區(qū)，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地開發(fā)建設(shè)后，出現(xiàn)了虧本經(jīng)營的情況，反而削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，因此一些地方政府在推行留用地政策時，采取了回購建設(shè)用地指標(biāo)的方式，按照征地面積兌付留地貨幣化補(bǔ)助。

對于涉及留用地政策的水利水電工程建設(shè)征地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可利用庫區(qū)產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)建設(shè)農(nóng)家樂、民宿和觀光旅游等項目，或立足安置區(qū)產(chǎn)業(yè)條件，利用留地補(bǔ)助發(fā)展門面、庫房、出租房等自有物業(yè)，解決移民失地后的生產(chǎn)安置問題。

目前，留用地政策作為水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式的情況不多，除地區(qū)產(chǎn)業(yè)條件外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的弱勢市場化地位也是重要原因，其難以在市場經(jīng)濟(jì)中獲益，但隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村級集體經(jīng)濟(jì)的壯大、移民經(jīng)營意識的提升，以及城市拆遷等其他工程的嘗試，留用地政策將是水利水電工程移民城鎮(zhèn)化后的重要生產(chǎn)安置措施。

4 結(jié) 語

水利水電移民的搬遷和生產(chǎn)安置方式應(yīng)根據(jù)移民人口的年齡結(jié)構(gòu)、民族組成、職業(yè)結(jié)構(gòu)、文化程度以及移民法規(guī)政策等因素綜合確定，也直接影響著移民能否實現(xiàn)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展等敏感問題[5]。近年來的一些水利水電工程實踐證明，城鎮(zhèn)化移民安置效果總體較好，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的合理流動和有效配置：一是安置城鎮(zhèn)本身經(jīng)濟(jì)位置好，具備良好的二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或具有發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的潛力；二是配套了基本生活保障政策、留用地政策等，為移民發(fā)展提供了保障；三是在就學(xué)、就醫(yī)等方面給予了城鎮(zhèn)人口同等的條件，并采取了一系列創(chuàng)業(yè)、就業(yè)扶持政策，提高移民自我發(fā)展能力。此外，移民多年的創(chuàng)業(yè)及務(wù)工經(jīng)歷，使其擁有較好的經(jīng)營意識和自謀職業(yè)技能，也為城鎮(zhèn)化安置創(chuàng)造了良好的條件。

水利水電工程移民安置規(guī)劃是做好移民安置工作的基礎(chǔ)，生產(chǎn)安置規(guī)劃是農(nóng)村移民安置規(guī)劃中重要的組成部分[6]。因此，在確定移民生產(chǎn)安置模式時，需要突破土地容量的束縛，多方式、多途徑、因地制宜地確定方案。在分析安置區(qū)環(huán)境容量過程中，應(yīng)立足城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢，充分利用二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利條件，銜接區(qū)域工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等，并結(jié)合移民自身年齡結(jié)構(gòu)、從業(yè)結(jié)構(gòu)等特點，重點分析二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)容量。在移民生產(chǎn)安置方案擬定過程中，首先應(yīng)對庫區(qū)資源條件、經(jīng)濟(jì)構(gòu)成及移民人力資源情況進(jìn)行分析；其次根據(jù)安置區(qū)土地資源、城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等，充分對照安置區(qū)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等上位規(guī)劃，銜接被征地農(nóng)民基本生活保障、留用地等政策，并考慮各類移民群體的不同需求，注重聽取移民意見；最后，根據(jù)意見聽取成果和各級地方政府的合理意見和建議，綜合分析擬定安置方案。

城鎮(zhèn)化安置不需要大規(guī)模開墾和調(diào)劑土地，移民生產(chǎn)和搬遷安置進(jìn)度加快，有利的促進(jìn)了水電工程建設(shè)，在這種形勢下，根據(jù)移民自身特點和城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢，創(chuàng)新移民安置模式后，能夠較好地平衡各方利益，移民能獲得長期、穩(wěn)定收益，為水電事業(yè)和諧開發(fā)創(chuàng)造了有利條件。