中國(guó)公眾參與立法的新路徑探析

陳賽金

摘要：公眾參與立法有利于提升立法的民主性和科學(xué)性，提升立法質(zhì)量。過去十年，中國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界在公眾參與立法方面做過諸多探索，主要聚焦在公民個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)等方面，但效果不佳，面臨諸多困境。人民團(tuán)體是具有中國(guó)特色的政治社團(tuán)，在參與立法方面具有法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)，具有可行性;人民團(tuán)體具有“廣泛性”“人民性”“群眾性”等特征，擁有龐大的組織體系、相關(guān)的法律和理論團(tuán)隊(duì)、較高的政治地位，其參與立法對(duì)民主立法和科學(xué)立法具有一定的價(jià)值。當(dāng)前，人民團(tuán)體參與立法主要依靠政治慣例，需要對(duì)人民團(tuán)體參與立法進(jìn)行制度化建構(gòu)。在賦權(quán)和范圍方面，探索從“局部參與”向“全面參與”轉(zhuǎn)變;在方式和途徑方面，探索從“立法參與”向“立法協(xié)商”轉(zhuǎn)變;在程序和責(zé)任方面，探索從“選擇執(zhí)行”到“剛性規(guī)制”轉(zhuǎn)變。通過增加制度供給發(fā)揮人民團(tuán)體在參與立法中的積極作用，構(gòu)建具有中國(guó)特色的公眾參與立法制度。

關(guān)鍵詞：人民團(tuán)體;公眾參與立法;制度化建構(gòu)

中圖分類號(hào)：DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-8634（2020）06-0025-（09）

“公眾參與立法”與“公民參與立法”是不同的概念。蔡定劍教授認(rèn)為公眾參與立法是“公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共政策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》是中國(guó)第一部公眾參與立法的規(guī)范性文件，其第2條規(guī)定，“本辦法所稱公眾是指自然人、法人和其他組織”。中國(guó)公眾參與立法包括普通公民個(gè)體、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)團(tuán)體等。

公眾參與立法理論是現(xiàn)代西方興起的民主理論范式，從歷史軌跡來看，它有深厚的理論基礎(chǔ)，概括起來主要包括人民主權(quán)理論、參與式民主理論、協(xié)商民主理論等。在西方國(guó)家，立法的公眾參與比較普遍，大到憲法的修訂，小到墮胎等地方政策制定，都有公民、社會(huì)組織積極參與，經(jīng)過理論和實(shí)踐的發(fā)展，逐步形成制度化、規(guī)范化和程序化。中國(guó)學(xué)界也曾掀起一番研究熱潮，學(xué)者們滿腔熱情地期待通過公民個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)等公眾主體參與到立法中來，提升立法的民主性和科學(xué)性，提升立法質(zhì)量，但是運(yùn)行現(xiàn)實(shí)卻給了學(xué)者們沉重的打擊，他們紛紛“改旗易幟”。近年，立法的公眾參與研究明顯降溫。

那么，中國(guó)公眾參與立法的出路在何方呢？在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，這成了一個(gè)不可回避的問題，應(yīng)引起學(xué)界的關(guān)切。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公眾參與立法研究大都聚焦在公民個(gè)體、專家學(xué)者、人大代表、社會(huì)團(tuán)體等角度，幾無從人民團(tuán)體角度對(duì)公眾參與立法進(jìn)行研究。筆者認(rèn)為，人民團(tuán)體是具有特殊政治地位和法律地位的團(tuán)體，或許可以為中國(guó)公眾參與立法困境的解決提供一種新的可能性。但是，中國(guó)人民團(tuán)體參與立法主要依據(jù)的是政治慣例，需要通過制度化的路徑加以解決。

一、中國(guó)公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)困境

黨和政府重視公民有序參與立法，黨的十八大報(bào)告指出，要“拓展人民有序參與立法途徑”，十九大報(bào)告指出，要“創(chuàng)新公眾參與立法方式”。《立法法》也明確要求保障公眾參與立法的各項(xiàng)民主權(quán)利。但中國(guó)公眾參與立法總體發(fā)展不甚理想，公民個(gè)體參與立法缺乏積極性，社會(huì)團(tuán)體參與立法缺乏穩(wěn)定性，利益集團(tuán)參與立法影響公平性，探索公眾參與立法新路徑成為亟須解決的難題。

1.公民個(gè)體參與立法缺乏積極性

中國(guó)法律雖然對(duì)公民個(gè)體參與立法做了相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)踐中，公民參與立法的積極性不高，中國(guó)人大網(wǎng)2020年1月26日結(jié)束征求意見的6部法律，除了《民法典（草案）》超過1萬人參與，其他有4部少于100人參與，1部103人參與。公民參與立法的積極性不高，主要原因有三個(gè)：一是中國(guó)公民有序參與政治的意識(shí)還不強(qiáng)。法治肇始于古希臘城邦制度，希臘城邦是公民共同體，實(shí)施直接民主制度，公民大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，充分保障公民參與政治的權(quán)利。西方有法治傳統(tǒng)，西方公民的法治意識(shí)較強(qiáng)，而中國(guó)是中央集權(quán)的傳統(tǒng)，是“順民”“臣民”的文化傳統(tǒng)，公民的地位身份和角色認(rèn)知還較淡薄，公民參與政治意識(shí)不強(qiáng)，參與立法的積極性不高。二是立法機(jī)關(guān)沒有充分調(diào)動(dòng)公民參與立法的積極性，沒有與公民建立良好的互動(dòng)機(jī)制，公民的建議無法得到及時(shí)的反饋，挫傷公民參與立法的積極性。三是公民參與立法的基礎(chǔ)性制度、程序性制度、支持性制度供給不足，信息發(fā)布的公開和透明度、公民參與的便捷途徑和形式、合理的評(píng)議機(jī)制、強(qiáng)制力保障的互動(dòng)機(jī)制等方面還欠完善，也影響了公民參與立法的積極性。除了積極性外，公民個(gè)體身單力薄，影響力有限，其聲音在立法過程中往往石沉大海，無法引起立法機(jī)構(gòu)的重視。

2.社會(huì)團(tuán)體參與立法缺乏穩(wěn)定性

社會(huì)團(tuán)體通過組織化的運(yùn)行，把分散的公民個(gè)體訴求整合成集體的聲音，比公民個(gè)體具有更好的立法參與效果。實(shí)踐中，部分社會(huì)團(tuán)體積極參與立法，推動(dòng)了一些法律的出臺(tái)和修改。比如中國(guó)最早成立的全國(guó)性民間環(huán)保組織——自然之友，深度參與了《環(huán)境保護(hù)法》的修改，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟主體范圍擴(kuò)大。長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府希望開放社會(huì)“場(chǎng)域”，賦予民眾更多的結(jié)社自由權(quán)利，成立更多的社會(huì)組織來承接政府退出的社會(huì)管理事務(wù)。但是，一些境外勢(shì)力借助環(huán)保、女權(quán)等NGO組織，以期形成一定的政治力量，對(duì)中國(guó)開展意識(shí)形態(tài)滲透工作。社會(huì)團(tuán)體力量的蓬勃發(fā)展，境外敵對(duì)勢(shì)力的持續(xù)滲透，對(duì)黨的執(zhí)政形成一定壓力，這種壓力也會(huì)傳導(dǎo)到黨對(duì)社會(huì)團(tuán)體的管控政策上。新中國(guó)成立后，社會(huì)團(tuán)體發(fā)展處于鼓勵(lì)-控制-再鼓勵(lì)-再控制的狀態(tài)，數(shù)量也經(jīng)歷擴(kuò)張-清理-再擴(kuò)張-再清理的循環(huán)格局。黨對(duì)社會(huì)團(tuán)體管控的變化和猶豫，使社會(huì)團(tuán)體參與立法缺乏穩(wěn)定性，社會(huì)團(tuán)體力量的不可控性，也會(huì)影響社會(huì)團(tuán)體參與立法的深度、廣度、有效性。

3.利益集團(tuán)參與立法影響公平性

德國(guó)學(xué)者諾依曼的“沉默的螺旋”理論認(rèn)為，在傳播中，處于強(qiáng)勢(shì)一方的傳播者或輿論，往往會(huì)使處于弱勢(shì)的傳播者或輿論由于害怕被孤立而選擇沉默。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)大眾的利益開始出現(xiàn)分化，既得利益集團(tuán)開始謀求通過參與政治、參與立法來鞏固自身的利益。各級(jí)人大代表、政協(xié)委員中企業(yè)家和社會(huì)名流的數(shù)量遠(yuǎn)超普通工人和農(nóng)民，企業(yè)家和社會(huì)名流在輿論場(chǎng)域中具有明顯的強(qiáng)勢(shì)地位，在立法參與中，其利益表達(dá)更具充分性和影響力，部分企業(yè)家代表利用“兩會(huì)”為自家企業(yè)代言，影響涉及自身利益的立法，甚至干預(yù)涉及自身利益的法律訴訟。部分社會(huì)名流與企業(yè)家聯(lián)盟，使既得利益更加固化。某種程度上說，當(dāng)下的中國(guó)是存在利益集團(tuán)的，既得利益集團(tuán)在參與立法中的強(qiáng)勢(shì)地位，工人、農(nóng)民、婦女、青少年等群體在參與立法中的“沉默”，使立法無法充分博弈，有礙立法公平。在既得利益集團(tuán)廣泛參與立法，并且短期內(nèi)無法有效遏制的情況下，保障人民團(tuán)體參與立法，保障“沉默的大多數(shù)”的聲音被立法機(jī)關(guān)聽到，顯得尤為重要。

二、人民團(tuán)體參與立法的可行性

人民團(tuán)體是具有中國(guó)特色的政治社團(tuán)，兼具“政治性”“行政性”“社會(huì)性”，可以克服公民個(gè)體、普通社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)等公眾主體在參與立法中的缺陷。與公民個(gè)體相比，維護(hù)所代表群體的合法利益是人民團(tuán)體的職能要求，是黨賦予人民團(tuán)體重要的工作任務(wù)，立法是源頭維權(quán)的方式，參與立法是人民團(tuán)體的職責(zé)和義務(wù)，不存在積極性不高的問題;與社會(huì)團(tuán)體相比，人民團(tuán)體與黨具有特殊的淵源關(guān)系，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織，是黨的外圍組織，政治目標(biāo)與黨一致，以“內(nèi)部人”的方式“嵌入”體制，參與到國(guó)家政治活動(dòng)中去，包括參與立法，其立法主張更容易獲得黨和政府的支持，更容易被立法機(jī)關(guān)吸收，不存在信任度和穩(wěn)定性問題：與利益集團(tuán)相比，人民團(tuán)體是在維護(hù)全體人民利益的前提下維護(hù)所代表群體的利益，其利益與全體人民的利益是一致的，不存在公平性問題。此外，人民團(tuán)體參與立法具有法律依據(jù)，也有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，具有正當(dāng)性，是中國(guó)公眾參與立法的可行性路徑。

1.人民團(tuán)體參與立法的法律依據(jù)

第一，《立法法》的依據(jù)?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定，各立法主體在立法過程中，涉及重大意見分歧或者重大利益關(guān)系調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽證的，應(yīng)聽取包括人民團(tuán)體在內(nèi)的意見，聽證情況應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。本項(xiàng)規(guī)定確立了立法聽證制度在中國(guó)的法律地位，同時(shí)也使人民團(tuán)體參與立法聽證會(huì)這一立法活動(dòng)于法有據(jù)。

第二，《選舉法》的依據(jù)。《選舉法》第29條規(guī)定，人民團(tuán)體可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦人大代表的候選人，并通過其推薦的代表參與到國(guó)家立法中去。按照全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，人大代表不僅可以參與立法的審議，也可以參與立法的前期工作，包括立法調(diào)研、提案、論證等。第6條對(duì)人大代表的廣泛性問題做出規(guī)定，要求有適量的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、華僑、婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例，這些人員正是工會(huì)、婦聯(lián)、僑聯(lián)、科協(xié)等人民團(tuán)體的主要聯(lián)系對(duì)象，也是其組織的主要成員，一定程度上保障了人民團(tuán)體在全國(guó)人大代表中的比例，人民團(tuán)體可通過其代表在立法中發(fā)揮作用。

第三，其他法律依據(jù)?！豆?huì)法》第2條和第6條規(guī)定了工會(huì)是職工利益的代表，維護(hù)職工權(quán)益不僅是法律賦予工會(huì)的權(quán)利，也是工會(huì)的基本職責(zé)。維護(hù)職工合法權(quán)益的最好辦法是參與立法，從源頭上保障職工的權(quán)益，這兩個(gè)條文為工會(huì)參與立法提供了法律依據(jù)?！秳趧?dòng)法》第7條明確賦予工會(huì)代表維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，依法獨(dú)立自主地開展活動(dòng)的職能，明確了工會(huì)作為勞動(dòng)者的民意代表，可以代表勞動(dòng)者進(jìn)行利益表達(dá)?！秼D女權(quán)益保障法》第7條明確授予婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)維護(hù)婦女權(quán)益的職能;第10條規(guī)定，婦女組織有向國(guó)家機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)提出建議和意見的權(quán)利，在涉及婦女重大權(quán)益的立法程序中，應(yīng)當(dāng)征集婦聯(lián)意見。第13條規(guī)定，中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)和地方各級(jí)婦女聯(lián)合會(huì)代表婦女積極參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！稓w僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第8條，明確了僑聯(lián)代表歸僑、僑眷維護(hù)合法權(quán)益的權(quán)利，僑聯(lián)通過參與立法從源頭維護(hù)歸僑、僑眷的合法權(quán)益。

2.人民團(tuán)體參與立法的實(shí)踐基礎(chǔ)

1949年，工會(huì)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體參與了《共同綱領(lǐng)》的制定。新中國(guó)成立后，由于中國(guó)法制不健全，頒布實(shí)施的法律非常有限，大都依靠政策文件的形式進(jìn)行國(guó)家治理，因此，人民團(tuán)體參與的立法并不多，這期間的代表性參與立法是全國(guó)總工會(huì)參與制定了《工會(huì)法》（1950年）。1966年，爆發(fā)“文革”，人民團(tuán)體幾乎停滯了工作，整個(gè)國(guó)家的法制也遭到嚴(yán)重破壞，持續(xù)十年，人民團(tuán)體沒有參與國(guó)家立法。1978-1992年中國(guó)迎來立法高峰，期間，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定并通過了1982年憲法等重要法律多達(dá)93部，這一立法高峰的出現(xiàn)逐步形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但人民團(tuán)體參與立法的高潮出現(xiàn)在1992年之后。1992年，全國(guó)總工會(huì)推動(dòng)《工會(huì)法》修訂，共青團(tuán)中央推動(dòng)《未成年人保護(hù)法》實(shí)施，全國(guó)婦聯(lián)推動(dòng)《婦女權(quán)益保障法》出臺(tái)。截至2019年10月，全國(guó)總工會(huì)先后參與了《勞動(dòng)合同法》等23部法律的制定，共青團(tuán)參與了《預(yù)防未成年人犯罪法》等3部，婦聯(lián)參與了《反家庭暴力法》等11部，僑聯(lián)參與了《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》等3部，科協(xié)參與了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等4部，工商聯(lián)參與了《社會(huì)保險(xiǎn)法》等6部的立法工作。

人民團(tuán)體在參與立法方面，具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，儲(chǔ)備了豐富的理論、人力資源和立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域法律的出臺(tái)，為法治建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。人民團(tuán)體參與立法的實(shí)踐證明，人民通過人民團(tuán)體參與國(guó)家立法是切實(shí)可行的途徑。

三、人民團(tuán)體參與立法的價(jià)值

“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?！泵裰餍院涂茖W(xué)性是判斷立法質(zhì)量的核心指標(biāo)，也是衡量人民團(tuán)體參與立法價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。人民團(tuán)體參與立法有利于提升立法的民主性和科學(xué)性。

1.有利于提升立法的民主性

提升立法的民主性，包括以下三層含義：一是保障參與立法主體的廣泛性，人民是立法的主人，立法權(quán)根本上屬于人民，由人民行使;二是立法的內(nèi)容具有人民性，以維護(hù)人民的利益為宗旨，非少數(shù)人的利益或僅是政府的意志：三是立法的程序和過程需要走群眾路線，保障人民群眾有效地參與到立法中去，進(jìn)行利益表達(dá)。具體來說：

第一，人民團(tuán)體是具有“廣泛性”的團(tuán)體，參與立法可保障參與立法主體的廣泛代表性。人民是一個(gè)數(shù)量范疇，在一個(gè)國(guó)家的人口中占絕大多數(shù)，具有廣泛的代表性。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等八大人民團(tuán)體，擁有從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整的獨(dú)立組織體系，基層組織數(shù)量龐大，聯(lián)系和代表的群體也十分廣泛，比如工會(huì)會(huì)員有2.8億人，基層組織266.5萬個(gè)：共青團(tuán)員有7858.8萬人，基層組織294.6萬人;婦聯(lián)聯(lián)系占全國(guó)人口一半的婦女，基層組織85萬個(gè)。人民團(tuán)體所代表的群體具有廣泛性，可以保障最廣泛的主體通過人民團(tuán)體這一途徑參與到立法中來。

第二，人民團(tuán)體是具有“人民性”的團(tuán)體，參與立法可保障立法內(nèi)容以維護(hù)人民利益為宗旨。人民與“敵人”相對(duì)，是一個(gè)階級(jí)概念，強(qiáng)調(diào)了主體擁有權(quán)力，具有統(tǒng)治地位。人民團(tuán)體作為“人民”的團(tuán)體，參與立法可保障立法內(nèi)容以維護(hù)人民利益為宗旨，有以下幾個(gè)原因：首先，人民團(tuán)體所聯(lián)系的群體與“人民”構(gòu)成群體的耦合。人民團(tuán)體所聯(lián)系的工人、婦女、青年、科技工作者、歸僑、僑眷、臺(tái)灣同胞等群體是現(xiàn)階段中國(guó)主要的勞動(dòng)者、建設(shè)者和愛國(guó)者，這些群體也是“人民”的主要組成部分，兩者發(fā)生耦合，是國(guó)家的主人，是統(tǒng)治階級(jí);其次，人民團(tuán)體是政權(quán)的組成部分，是人民參與政權(quán)的有效途徑之一。人民團(tuán)體在中國(guó)的政治圖譜中具有突出的政治地位，包括政治級(jí)別、編制經(jīng)費(fèi)、組織架構(gòu)等，保障人民團(tuán)體參與立法，實(shí)際上就是保障人民擁有立法權(quán)和行使立法權(quán);再次，人民團(tuán)體的利益與“人民”的整體利益具有一致性。八大人民團(tuán)體都在各自的章程里寫明，在維護(hù)全國(guó)人民總體利益的同時(shí)，表達(dá)和維護(hù)其所代表群體的利益。人民團(tuán)體這一價(jià)值追求決定了，其推動(dòng)的立法內(nèi)容必然具有人民性，必然以維護(hù)全體人民的利益為宗旨，避免代言少數(shù)人的利益。人民團(tuán)體是集體化的人民，人民既可以直接向立法機(jī)關(guān)提出意見建議，監(jiān)督其履職行為，也可以通過其利益代表組織——人民團(tuán)體來實(shí)行。

第三，人民團(tuán)體是具有“群眾性”的組織，參與立法可保障立法工作依靠群眾、走群眾路線。人民團(tuán)體本質(zhì)上是群團(tuán)組織的一種，“在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”。人民團(tuán)體的這一屬性決定了其參與立法必然堅(jiān)持走群眾路線，依靠人民群眾，保障人民群眾參與立法的權(quán)利，為人民群眾進(jìn)行利益表達(dá)。2015年，中共中央加強(qiáng)群團(tuán)組織改革，要求群團(tuán)組織強(qiáng)化“政治性”“先進(jìn)性”“群眾性”。人民團(tuán)體作為群團(tuán)組織，強(qiáng)化“群眾性”，在參與立法領(lǐng)域表現(xiàn)為：在參與立法的力量源泉方面依靠人民：在參與立法的方式方法方面同人民密切聯(lián)系，傾聽人民的意見建議：在立法的約束方面主動(dòng)接受人民的監(jiān)督：在立法的宗旨方面樹立“立法為民”的立法思想，最大限度地保障人民群眾可以有效地參與到立法中去。

2.有利于提升立法的科學(xué)性

科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，包含了以下三層含義：一是立法理念的科學(xué)性;二是立法內(nèi)容的科學(xué)性;三是立法技術(shù)的科學(xué)性。人民團(tuán)體參與立法有利于立法科學(xué)性的提升，使立法的理念、內(nèi)容、技術(shù)體現(xiàn)客觀規(guī)律。

第一，人民團(tuán)體參與立法可以促進(jìn)立法決策的客觀公正。現(xiàn)代立法活動(dòng)具有高度的復(fù)雜性和專業(yè)性，科學(xué)立法的前提是立法信息的廣泛獲取和充分評(píng)議、互動(dòng)和論證。人民團(tuán)體作為群團(tuán)組織，具有“橫向到邊，縱向到底”的龐大組織體系，深入到社會(huì)的每個(gè)毛細(xì)血管，長(zhǎng)期活躍在人民中，與人民保持著緊密的互動(dòng)關(guān)系，具有較強(qiáng)的民意代表能力，是立法機(jī)關(guān)獲得立法信息的重要渠道。人民通過人民團(tuán)體，與立法機(jī)關(guān)建立了直接、及時(shí)和多方位的信息溝通傳輸機(jī)制，與官方立法信息通道形成互補(bǔ)。人民通過人民團(tuán)體參與立法可以促進(jìn)立法決策以多數(shù)人的意見為基礎(chǔ)，最大限度地減少立法決策的失誤和錯(cuò)誤，盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。

第二，人民團(tuán)體參與立法可以促進(jìn)權(quán)利與權(quán)力的更佳配置。公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，容易造成對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的侵害，立法的過程實(shí)際上是權(quán)力和權(quán)利的配置過程，公權(quán)力和個(gè)人權(quán)利難免發(fā)生沖突。長(zhǎng)期以來，國(guó)務(wù)院各部委是中國(guó)法律草案的起草部門和推動(dòng)力量。部門立法有其優(yōu)勢(shì)，但是“立法擴(kuò)權(quán)”“立法借權(quán)”“立法卸責(zé)”等部門利益問題的存在，侵害了公民的個(gè)體權(quán)利，影響立法的質(zhì)量，損害了法治的權(quán)威。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出了“立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的問題，并針對(duì)性地提出，要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。人民團(tuán)體是所聯(lián)系群體的利益表達(dá)者和維護(hù)者，具有較高的政治地位和行政級(jí)別，參與立法可以代表所聯(lián)系群體與國(guó)務(wù)院各部委進(jìn)行立法博弈，成為一種新型的權(quán)力制約方式和權(quán)利保障機(jī)制，使權(quán)力和權(quán)利的配置更加合理，從而提升立法的科學(xué)性。

第三，人民團(tuán)體參與立法可以促進(jìn)權(quán)利與義務(wù)的更佳均衡。立法的科學(xué)性要求權(quán)利與義務(wù)的配置要相對(duì)均衡，從而提升立法質(zhì)量。人民團(tuán)體作為人民與立法間的橋梁，可以保障人民獲得參與立法的機(jī)會(huì)，也保障立法機(jī)關(guān)能夠便捷、全面地了解人民訴求，避免閉門立法，促使立法機(jī)關(guān)以人為本，重視公民基本權(quán)利，合理配置權(quán)利義務(wù)，重視權(quán)利規(guī)范與義務(wù)規(guī)范的和諧。八大人民團(tuán)體都已建立了相應(yīng)的法律部門或維權(quán)部門，都擁有相關(guān)群體的研究中心，在青少年、勞動(dòng)、婦女、僑務(wù)等相關(guān)立法方面具有豐富的理論儲(chǔ)備、實(shí)務(wù)基礎(chǔ)和立法經(jīng)驗(yàn)，不管是立法調(diào)研、提案撰寫，還是立法意見征集、輿論動(dòng)員，都具有其他公眾參與立法不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

第四，人民團(tuán)體參與立法可以促進(jìn)立法與現(xiàn)實(shí)更相適應(yīng)。科學(xué)立法要求立法與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，不過于超前，也不落后于時(shí)代，制約社會(huì)的發(fā)展。人民團(tuán)體也是一種廣義的社會(huì)團(tuán)體，具有社會(huì)性，既與所聯(lián)系的群體保持著密切的聯(lián)系，踐行群眾路線，也帶領(lǐng)所聯(lián)系的群體參與社會(huì)治理，了解社會(huì)治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)情況。人民團(tuán)體通過參與立法，既可以將人民群眾的利益訴求反饋給立法機(jī)關(guān)，也可以將國(guó)家治理中的運(yùn)行現(xiàn)實(shí)反饋給立法機(jī)關(guān)，使立法可以因時(shí)制宜，立法理想與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人利益的多贏。吸收人民團(tuán)體參與立法，有助于了解民意，及時(shí)研判立法的社會(huì)效果。人民團(tuán)體自身擁有一定量的立法人才，同時(shí)也與社會(huì)研究機(jī)構(gòu)或?qū)＜冶３忠欢ǖ穆?lián)系，具備參與立法的人力資源基礎(chǔ)。人民團(tuán)體參與立法，能促進(jìn)立法與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，從而提升了立法的科學(xué)性。

四、人民團(tuán)體參與立法的制度建構(gòu)

當(dāng)前，人民團(tuán)體參與立法主要依據(jù)的是政治慣例，在參與的權(quán)利和范圍、路徑和方式、程序和責(zé)任方面都存有規(guī)范性不足的問題，需要通過增加制度供給，更充分、更全面地發(fā)揮人民團(tuán)體在立法中的作用，為中國(guó)的公眾參與立法提供一條切實(shí)可行的路徑。

1.賦權(quán)及其范圍：從局部參與到全面參與

人民團(tuán)體是中國(guó)特色的政治制度安排，目前主要依據(jù)政治慣例和各自章程在運(yùn)行，不管是國(guó)家法律法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)制度都缺乏對(duì)其規(guī)制的內(nèi)容。人民團(tuán)體這種“無法可依”的狀態(tài)與當(dāng)下中國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景格格不入。人民團(tuán)體在參與立法的規(guī)范方面顯得十分不足，除了《立法法》做了零星的規(guī)定外，其參與權(quán)利和參與范圍沒有相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)在法律上加以明確。

第一，明確賦予人民團(tuán)體參與立法的權(quán)利。憲法第2條第2款規(guī)定，人民團(tuán)體可以依照“法律規(guī)定”參與國(guó)家和社會(huì)治理，這當(dāng)然包括參與立法，但是現(xiàn)有的“法律”僅有《立法法》第36條第3款規(guī)定了人民團(tuán)體參與聽證的權(quán)利。運(yùn)行現(xiàn)實(shí)中，人民團(tuán)體不僅僅在聽證環(huán)節(jié)參與，還參與了立法規(guī)劃、法律案起草、審議、征求意見、座談等立法環(huán)節(jié)。中國(guó)的憲法和法律對(duì)人民團(tuán)體參與立法的權(quán)利不夠明確，人民團(tuán)體參與立法并沒有法律實(shí)體層面的保障，其參與立法具有一定的“隨機(jī)性”。建議在《立法法》中對(duì)人民團(tuán)體參與立法的權(quán)利加以明確，或者在今后制定《人民團(tuán)體法》中加以明確，使人民團(tuán)體參與立法有更加明確的法律依據(jù)。

第二，探索設(shè)立人民團(tuán)體全面參與立法的“人民團(tuán)體審查機(jī)制”。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民團(tuán)體參與立法，主要依據(jù)立法所調(diào)整法律關(guān)系的主體與人民團(tuán)體所聯(lián)系的群體的“相關(guān)性”，比如青少年方面的立法與共青團(tuán)相關(guān)，婦女家庭方面的立法與婦聯(lián)相關(guān)，勞動(dòng)關(guān)系的立法與工會(huì)相關(guān)。這種根據(jù)“相關(guān)性”來邀請(qǐng)參與主體的做法，容易因“相關(guān)性”判斷失誤而導(dǎo)致應(yīng)參與立法主體的缺位，具有一定的局限性，不利于科學(xué)立法。比如，在《物權(quán)法》的立法過程中，主流的觀點(diǎn)是物權(quán)的保護(hù)對(duì)所有人都一樣，無須區(qū)別性別，但是貌似中立的規(guī)則，卻可能導(dǎo)致歧視婦女的問題產(chǎn)生。因此，中國(guó)婦女研究會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)婦女研究所提出立法建議，要求對(duì)婦女的物權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或程序，明確權(quán)利歸屬，明確救濟(jì)途徑，使農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到有效保護(hù)，《物權(quán)法》第63條第2款的規(guī)定，就是直接吸收了中國(guó)婦女研究會(huì)的專家修改建議，提升《物權(quán)法》立法的科學(xué)性。

在美國(guó)的行政立法中，為確認(rèn)規(guī)則施行后任何人不會(huì)因自然原因受到不公正待遇，也會(huì)在一些規(guī)則制定中設(shè)立公民權(quán)利審查環(huán)節(jié)，比如美國(guó)S.764法案的實(shí)施細(xì)則（簡(jiǎn)稱NBFDS）立法過程中就設(shè)立了該環(huán)節(jié)?！胺烧咝詣e平等評(píng)估機(jī)制”與此類似，通過對(duì)各類規(guī)范性文件進(jìn)行性別平等審核，以保障男女平等國(guó)策的落實(shí)，中國(guó)已有29個(gè)省區(qū)市設(shè)立了該機(jī)制。筆者認(rèn)為，可以將“法律政策性別平等評(píng)估機(jī)制”擴(kuò)展至人民團(tuán)體范疇，實(shí)施“人民團(tuán)體審查機(jī)制”，使人民團(tuán)體可以全面參與立法，使每一項(xiàng)重大立法都經(jīng)過八大人民團(tuán)體的審查。因?yàn)槿嗣駡F(tuán)體所聯(lián)系的工人、農(nóng)民、青少年、婦女、歸僑等群體既是“人民”的主要組成部分，也是相對(duì)弱勢(shì)的群體，需要在立法中予以特別保護(hù)，保障出臺(tái)法律的科學(xué)性和平等性，避免對(duì)工人、農(nóng)民、青少年等群體的潛在不公正對(duì)待。此外，該機(jī)制也能體現(xiàn)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)，對(duì)立法合法性的提升也有益處。

2.路徑和方式：從立法參與到立法協(xié)商

哈貝馬斯的“法律商談”程序理論認(rèn)為，立法的過程就是一個(gè)協(xié)商民主的過程，由于道德與法律、法律與政治、交往權(quán)力與立法各對(duì)概念之間都呈現(xiàn)出同源互構(gòu)的關(guān)系，它們之間的張力能夠被消除。立法協(xié)商是一種特殊形式的立法參與，具有民主性、針對(duì)性、公共理性特質(zhì)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了政協(xié)委員、人民團(tuán)體等主體在立法協(xié)商中的作用，這意味著人民團(tuán)體要從過去單純的立法參與逐步過渡到立法協(xié)商，意味著人民團(tuán)體在參與立法過程中與立法機(jī)關(guān)的地位更加平等，參與程度更加深入，協(xié)商的結(jié)果有更強(qiáng)的約束力。筆者認(rèn)為，人民團(tuán)體要從立法參與過渡到立法協(xié)商，需要賦予人民團(tuán)體提出法律案、法案起草、提起立法聽證等權(quán)利，更為深入地參與立法，深入?yún)⑴c到立法機(jī)關(guān)的科學(xué)分析與決策中，增強(qiáng)立法的社會(huì)性和公意性，提高立法質(zhì)量。

第一，探索賦予人民團(tuán)體提出法律案的權(quán)利。提出法律案是指具有提案權(quán)的機(jī)關(guān)或人民代表大會(huì)的一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表，向立法機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、修改或終止某項(xiàng)法律的提案或建議。法律案包括法律草案，如果提案人建議制定或修改某項(xiàng)法律，應(yīng)當(dāng)提出有關(guān)法律的草案或者修正案草案，實(shí)際上立法活動(dòng)主要是圍繞著法律案展開的。按照《立法法》的規(guī)定，有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提起法律案的是國(guó)務(wù)院、中央軍委等主體，人民團(tuán)體沒有提出法律案的權(quán)利。立法實(shí)踐中，人民團(tuán)體需要依托國(guó)務(wù)院才能間接提出法律案：先經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，再以國(guó)務(wù)院的名義向全國(guó)人大或常委會(huì)提出法律案。這種立法參與模式有兩個(gè)缺陷：一是人民團(tuán)體在政治序列上屬于黨的外圍組織，與國(guó)務(wù)院無隸屬關(guān)系，其提出的法律案需要經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議后，以國(guó)務(wù)院的名義報(bào)全國(guó)人大及常委會(huì)，不符合政治邏輯;二是人民團(tuán)體與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門可能存在“部門利益”的沖突，包括立法主導(dǎo)權(quán)、立法政績(jī)、立法主張等。存在人民團(tuán)體為了順利通過國(guó)務(wù)院審議而做“妥協(xié)”的可能，無法真正代表人民群眾與國(guó)務(wù)院部委進(jìn)行立法博弈。比如，1996年國(guó)務(wù)院將《勞動(dòng)合同法》列入立法日程，全國(guó)總工會(huì)主動(dòng)承擔(dān)草案的起草工作，后因相關(guān)原因暫時(shí)擱置。2005年，再次啟動(dòng)《勞動(dòng)合同法》草案起草，由勞動(dòng)保障部負(fù)責(zé)，全國(guó)總工會(huì)派員參與。國(guó)務(wù)院法制辦采納總工會(huì)建議，組建了由國(guó)務(wù)院法制辦、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)分別帶隊(duì)的聯(lián)合調(diào)研組，在充分聽取意見和廣泛論證的基礎(chǔ)上形成草案，全國(guó)總工會(huì)自始至終參與了《勞動(dòng)合同法》的起草、調(diào)研論證和修改工作，在公開征求的19萬條修改意見和建議中，63%的意見建議來自職工群眾和工會(huì)，《勞動(dòng)合同法》一審稿因此也被稱為“工會(huì)版”。在國(guó)務(wù)院通過后，以國(guó)務(wù)院名義提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。案例中，全國(guó)總工會(huì)雖然最早參與了法律案的起草，但沒有權(quán)利直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案。在《勞動(dòng)合同法》的草案主導(dǎo)權(quán)、立法宗旨、適用范圍等方面，全國(guó)總工會(huì)與勞動(dòng)保障部也存在一定的張力。上文已述，中國(guó)大部分法律案的提出是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的，法律案草案也是由國(guó)務(wù)院各部委具體起草的，行政機(jī)關(guān)在立法體系中具有強(qiáng)勢(shì)地位，需要發(fā)揮人民團(tuán)體的立法博弈作用，限制公權(quán)力擴(kuò)張，保護(hù)公民個(gè)體權(quán)利。不賦予人民團(tuán)體提出法律案的權(quán)利，將國(guó)務(wù)院會(huì)議審議作為前置程序，顯然無法實(shí)現(xiàn)上述的立法博弈效果。因此，筆者認(rèn)為可以探索賦予人民團(tuán)體提出法律案的權(quán)利。

第二，探索賦予人民團(tuán)體法案起草權(quán)。法案起草是立法工作中的重要環(huán)節(jié)，一部被立法機(jī)關(guān)列入立法計(jì)劃的法案，很多基本的內(nèi)容在立法起草過程中，伴隨著持續(xù)開展的論證即已定型。一旦法案起草完成，在立法審議與表決程序中，法案的通過是容易的。根據(jù)《立法法》規(guī)定，起草權(quán)依附于提案權(quán)，人民團(tuán)體起草的草案僅僅是立法建議，人民團(tuán)體并不具備法案的起草權(quán)，而實(shí)踐中人民團(tuán)體又實(shí)際承擔(dān)著法案的起草工作。比如共青團(tuán)中央、教育部共同負(fù)責(zé)起草《未成年人保護(hù)法》，全國(guó)婦聯(lián)負(fù)責(zé)起草《反家庭暴力法》。法案起草部門與受委托起草法案的第三方不同，前者是有官方“署名”，后者僅僅是“委托”關(guān)系，人民團(tuán)體起草法案屬于后者。這種立法理論和立法實(shí)踐的相悖，不利于立法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體是黨的群眾組織，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，一定程度上幫助黨和政府管理相關(guān)群體事務(wù)，與相關(guān)群體保持著緊密的聯(lián)系，在凝聚、形成、表達(dá)利益訴求方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，如果賦予人民團(tuán)體起草法案的權(quán)利，作為人大主導(dǎo)起草法案、行政部門起草法案之外的有益補(bǔ)充，有助于提升相關(guān)立法的質(zhì)量。

第三，探索賦予人民團(tuán)體主張立法聽證的權(quán)利?！读⒎ǚā返?6條第3款賦予立法機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，是否需要召開聽證會(huì)由立法機(jī)關(guān)決定，召開聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模、邀請(qǐng)對(duì)象也都由立法機(jī)關(guān)決定，人民團(tuán)體是否可以參與該類立法，需要依靠立法機(jī)關(guān)的“自由裁量”。顯然，該類法律案涉及重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，賦予立法機(jī)關(guān)過大裁量權(quán)是不妥當(dāng)?shù)?。筆者建議，可以探索賦予人民團(tuán)體啟動(dòng)該類法律案立法聽證的權(quán)利，即如果立法機(jī)關(guān)“依職權(quán)”認(rèn)為某一存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案，不需要進(jìn)行立法聽證，而人民團(tuán)體認(rèn)為需要并提出召開聽證會(huì)請(qǐng)求的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“依申請(qǐng)”召開。通過賦予人民團(tuán)體主張立法聽證的權(quán)利，以期形成對(duì)立法機(jī)關(guān)“自由裁量權(quán)”的規(guī)制。在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案中賦予人民團(tuán)體主張立法聽證的權(quán)利，對(duì)合法性、民主性、科學(xué)性都有益處，也符合人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)。

3.程序和責(zé)任：從選擇執(zhí)行到剛性規(guī)制

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》確立規(guī)章制定中的“通知-評(píng)論”（Notice and Comment）程序和電子化的規(guī)則制定（E-rulemaking）程序，對(duì)公眾參與立法做了諸多程序性保障，中國(guó)的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》和地方立法做了一些借鑒。但是，制定法律位階的公眾參與程序，包括人民團(tuán)體參與程序，《立法法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》只有零星規(guī)定，且大都是選擇性的“可以”程序，非剛性的“應(yīng)當(dāng)”?？梢蕴剿髅鞔_人民團(tuán)體參與立法的基本職責(zé)，增加參與立法程序的剛性，明確立法行為主體違法的法律責(zé)任，以保障人民團(tuán)體參與立法的操作性和有效性。

第一，明確人民團(tuán)體參與立法的基本職責(zé)。八大人民團(tuán)體的章程都將維護(hù)所聯(lián)系群體的合法利益作為其基本職責(zé)之一，參與立法是源頭維權(quán)，因此，參與立法也是人民團(tuán)體的基本職責(zé)之一。由于長(zhǎng)期的工作慣性，部分人民團(tuán)體維護(hù)所聯(lián)系的群體利益，更多的是采用思想宣傳、開展活動(dòng)、個(gè)案援助等方式，源頭維權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)。在現(xiàn)實(shí)中，參與立法往往成為人民團(tuán)體可有可無、可做可不做的工作內(nèi)容，沒有將參與立法上升到基本職責(zé)的高度來認(rèn)識(shí)?？梢酝ㄟ^相關(guān)法律制度完善，將參與立法納入人民團(tuán)體的基本工作內(nèi)容，在工作計(jì)劃中體現(xiàn)擬推動(dòng)立法的內(nèi)容，在工作報(bào)告中展示參與立法成效，不僅需要強(qiáng)化參與立法意識(shí)，更要從制度上保障參與立法工作的常規(guī)、常態(tài)開展;設(shè)立專門的法律工作部門，承擔(dān)參與立法或立法研究的任務(wù);建立人民團(tuán)體參與立法評(píng)價(jià)制度，將參與立法情況納入總體工作評(píng)價(jià)體系。

第二，建立參與立法的程序和追責(zé)機(jī)制。不同人民團(tuán)體在參與立法過程中的參與方式、參與環(huán)節(jié)、參與程序不同，同一人民團(tuán)體在參與不同法律制定的過程中所參與的方式、環(huán)節(jié)、程序也不同，存在規(guī)范性不足的問題。需要從法律層面對(duì)人民團(tuán)體參與立法的程序進(jìn)行規(guī)定，減少立法機(jī)關(guān)程序選擇的“自由裁量權(quán)”，并建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，使人民團(tuán)體參與立法不再是“可以選擇的”，而是“剛性的”，對(duì)人民團(tuán)體參與立法權(quán)利的侵害，需要追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。具體而言，需要在法律中明確規(guī)定：人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng)在立法的哪些環(huán)節(jié)參與？參與的形式是什么？是座談會(huì)、聽證會(huì)、征求意見還是提交簡(jiǎn)報(bào)？哪些法律的起草應(yīng)當(dāng)有人民團(tuán)體參加？對(duì)于人民團(tuán)體提出的立法建議，立法機(jī)關(guān)是否需要回復(fù)？回復(fù)時(shí)限多長(zhǎng)？如果沒有采納人民團(tuán)體意見，是否需要說明理由？說明理由的期限多久？以何種形式回復(fù)？回復(fù)的內(nèi)容是否需要公開？在哪些范圍內(nèi)公開？立法規(guī)劃、立法計(jì)劃是否應(yīng)該征求人民團(tuán)體意見？立法行為主體如果沒有按照法律規(guī)定征求人民團(tuán)體意見，或者沒有邀請(qǐng)人民團(tuán)體參與立法，制定或修訂出來的法律效力如何？對(duì)于具體的行為人采用何種歸責(zé)原則？哪個(gè)主體來進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定？認(rèn)定追責(zé)程序以及救濟(jì)途徑又是什么？通過對(duì)人民團(tuán)體參與立法權(quán)利和程序的規(guī)范化，明確立法行為主體的追責(zé)機(jī)制，減少選擇性程序，增加制度的剛性和震懾力，從而保障人民團(tuán)體參與立法的權(quán)利和成效。

（責(zé)任編輯：知魚）