社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的資金轉(zhuǎn)移困境

殷寶明

摘要：中國基本養(yǎng)老保險制度體系如何適應(yīng)流動就業(yè)人員參保是大規(guī)模人口遷移帶來的重要挑戰(zhàn)，其中最重要的改革是實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，而養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的最大難點是資金轉(zhuǎn)移。基于一個標(biāo)準(zhǔn)人假設(shè)，本文實證模擬了現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策的資金轉(zhuǎn)移困境。資金不轉(zhuǎn)移政策降低了參保者個人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金潛在受益，而資金轉(zhuǎn)移政策存在死亡風(fēng)險貼現(xiàn)的技術(shù)難題和導(dǎo)致各地苦樂不均的現(xiàn)實困境。破解困境和實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系有效轉(zhuǎn)續(xù)的根本之策是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險;養(yǎng)老保險關(guān)系;資金轉(zhuǎn)移

中圖分類號：F840.612 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2020）06-0112-09

一、研究背景

2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，在過去的10年中中國流動人口增加了1.17億人，增長了81.03個百分點，達(dá)到2.61億人，其中占84.71%的流動人口屬于不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，同2010年第六次人口普查相比，流動人口增加3108萬人，增長11.89%，且屬于不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的流動人口也同步增加到2.46億人。毋庸置疑，中國正在進行人類歷史上最大規(guī)模的人口遷徙。與此同時，這一時期也是中國社會養(yǎng)老保險制度改革最為活躍的階段。2005年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“職?！保┰跉v經(jīng)兩次改革后最終確立，2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“新農(nóng)?！保╅_始試點并迅速擴面，2011年城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全面推開并最終于2014年與新農(nóng)保合并，建立了全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居?！保?，同年，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度正式實施。在這一過程中，一個難以回避且不可忽視的挑戰(zhàn)是如何改革社會養(yǎng)老保險制度以適應(yīng)流動就業(yè)人員參保。然而，受人口老齡化加劇、人口流動不均衡等因素影響，在全國社會養(yǎng)老保險基金整體收大于支的情況下，部分省份收支平衡壓力增大。為了適度均衡部分省份之間的基金負(fù)擔(dān)，從2018年7月1日起，職?；鹬醒胝{(diào)劑金制度正式建立，調(diào)劑比例從3%起步，2019年調(diào)劑比例進一步提高到3.5%，預(yù)計全年基金調(diào)劑規(guī)模約為6000多億元，受益省份的受益額將達(dá)到1600億元左右。事實上，早在2010年1月1日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、財政部（城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法）的通知》（國辦發(fā)[2009] 66號）就開始施行，并對社會統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移的比例進行了規(guī)定。其后，《人力資源社會保障部、財政部關(guān)于印發(fā)（城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法）的通知》（人社部發(fā)[2014] 17號）自2014年7月1日起正式施行，《人力資源社會保障部、財政部關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》（人社部規(guī)[2017]1號）自2014年10月1日起正式執(zhí)行。兩部暫行辦法和一個通知中最為引人關(guān)注的改革就是社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)時的資金轉(zhuǎn)移政策，這也是社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)中必須面對和解決的核心問題，也正是本文要探討的主要問題。

二、文獻綜述

自2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005] 38號）頒布施行以來，國內(nèi)學(xué)者就社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題進行了廣泛而深入的研究，主要圍繞以下四個方面展開：一是強調(diào)轉(zhuǎn)續(xù)的必要性。普遍的觀點認(rèn)為養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難已經(jīng)成為制約勞動者自由流動的壁壘，阻礙了人才流動和城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成，不利于勞動力資源的優(yōu)化配置。轉(zhuǎn)續(xù)難還形成社會保障體系地區(qū)分化，利益格局僵化，城鄉(xiāng)整體社會保障效應(yīng)弱化，導(dǎo)致靈活就業(yè)被排斥在養(yǎng)老保險制度之外。二是分析轉(zhuǎn)續(xù)難的原因。可以歸納為四個層面：其一是制度設(shè)計不合理，基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益權(quán)不具便攜性;其二是管理太分散，統(tǒng)籌層次低;其三是“分灶吃飯”的財政體制下地方政府利益博弈;其四是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。三是提出轉(zhuǎn)續(xù)政策建議。主要包括：全面改革現(xiàn)有制度;盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌;賦予基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益便攜性;采取“分段計算、權(quán)益累加”的辦法;推進經(jīng)辦管理服務(wù)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè);構(gòu)建養(yǎng)老金權(quán)益流動機制。四是評價新轉(zhuǎn)續(xù)政策。國辦發(fā)[2009] 66號文件頒布施行以后，部分學(xué)者進行了正反兩個方面的評價。正面的評價包括：緩和了養(yǎng)老保險地區(qū)利益爭端;有利于保障參保人權(quán)益和維護統(tǒng)籌地區(qū)為消化歷史債務(wù)而形成的利益格局與籌資機制。反面的評價包括：存在財務(wù)不平衡風(fēng)險;參保地和退休地不一導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇不公平;轉(zhuǎn)續(xù)不暢問題仍然比較突出;存在性別公平問題;對平衡各統(tǒng)籌地區(qū)之間養(yǎng)老基金收支平衡所起的作用依然有限。

綜上所述，關(guān)于社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題的已有研究不可謂不廣泛，然而卻普遍忽視了對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)中資金轉(zhuǎn)移問題的研究，對此問題的探討僅僅存在于政策建議的只言片語之中，如加大資金轉(zhuǎn)出;統(tǒng)籌賬戶基金隨同轉(zhuǎn)移;實現(xiàn)視同繳費權(quán)益賬戶化，做到實賬轉(zhuǎn)移：保證養(yǎng)老保險基金在流動過程中及時、準(zhǔn)確地跟隨養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移。資金轉(zhuǎn)移既是權(quán)益轉(zhuǎn)續(xù)的基礎(chǔ)，又是各統(tǒng)籌地區(qū)維持基金平衡的保證，而現(xiàn)有的探討只是表層的、片段式的，缺乏必要有效的論證，這正是本文的立足點和研究意義之所在。本文將從理論角度圍繞正反兩個方面對比論證養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)中資金轉(zhuǎn)移與否的選擇困境，進而從資金轉(zhuǎn)移這一核心問題出發(fā)提出實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系有效轉(zhuǎn)續(xù)的根本之策。

三、研究方法

1.問題界定

職保、城鄉(xiāng)居保、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險都實行統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。由于個人賬戶具有私人產(chǎn)權(quán)，且現(xiàn)有轉(zhuǎn)續(xù)政策都賦予了個人賬戶充分的便攜性，因此不存在流動性和資金轉(zhuǎn)移問題，當(dāng)前養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)中的資金轉(zhuǎn)移問題集中于社會統(tǒng)籌賬戶。國辦發(fā)[2009] 66號文件頒布施行之前，原有政策規(guī)定職保參保人員跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系時只轉(zhuǎn)個人賬戶儲存額，不轉(zhuǎn)社會統(tǒng)籌賬戶繳費。新政實施后，社會統(tǒng)籌賬戶按繳費基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移資金，這就意味著大約60%的社會統(tǒng)籌賬戶繳費流入轉(zhuǎn)入地，其余約40%留在轉(zhuǎn)出地。與職保社會統(tǒng)籌賬戶不同，城鄉(xiāng)居保社會統(tǒng)籌賬戶被設(shè)計成一個非繳費型的虛賬戶，沒有基金積累，因此不存在資金轉(zhuǎn)移的問題。因此，當(dāng)前養(yǎng)老保險關(guān)系中資金轉(zhuǎn)移問題主要出現(xiàn)在職保社會統(tǒng)籌賬戶部分。對于社會統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移比例的規(guī)定，國辦發(fā)[2009]66號文件平衡轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間利益的折中做法引起很大爭論，本文在此不做傾向性地探討;而對于資金轉(zhuǎn)移比例到底應(yīng)該為多少，這是一個純技術(shù)性問題，涉及制度內(nèi)部收益的精算平衡設(shè)計，覆蓋范圍的風(fēng)險分擔(dān)和各統(tǒng)籌地區(qū)制度的財務(wù)可持續(xù)性以及調(diào)劑資金余缺的能力，本文在此也不做精確分析。本文聚焦于職保社會統(tǒng)籌賬戶資金是否轉(zhuǎn)移的命題，模擬論證一個資金轉(zhuǎn)移困境。

2.基礎(chǔ)模型

根據(jù)國發(fā)[2005]38號文件關(guān)于職保的政策規(guī)定，x歲開始參保且繳費不中斷的退休職工退休時基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇計算公式為：

3.研究假設(shè)

本文假設(shè)一名男性參保者H先后在A、B、C三地不間斷參加職保，參保年長分別為a、b、c，且a+b+c=35，60歲時退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，預(yù)期余命為同期群人口的平均預(yù)期余命。為排除工資變化的不確定性干擾，標(biāo)準(zhǔn)化該參保者繳費工資為A、B、C三地崗位平均工資，并假設(shè)三地工資水平相同且增速一致。此假設(shè)意味著如果H在A、B、C三地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益都能滿足式（3）中當(dāng)15≤h≤35時的既得受益權(quán)規(guī)則，那么理論上H在A、B、C三地的受益總和與其在任一地連續(xù)參保35年所獲得的基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益相同。進而由基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益計算公式可以計算出H在A、B、C任一地參保35年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益總額的基準(zhǔn)值為：

四、資金轉(zhuǎn)移的選擇困境

1.資金不轉(zhuǎn)移存在的問題

在資金不轉(zhuǎn)移的情況下，即按照國辦發(fā)[2009] 66號文件頒布之前的政策，H在A、B、C三地先后參保并分別建立獨立的養(yǎng)老保險關(guān)系。后面將在存在最低繳費年限限制和不存在最低繳費年限限制兩種情形下證明：資金不轉(zhuǎn)移政策降低了參保者個人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金潛在受益。

情形一：存在最低繳費年限限制。

根據(jù)職?；A(chǔ)養(yǎng)老金的既得受益權(quán)規(guī)則，參保者參保繳費滿15年才擁有基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得受益權(quán)。按照上文的假設(shè)，H在A、B、C三地總參保年長a+b+c=35。此情形下可以進一步分以下三種情況討論：

在a+b+c=35的約束條件下，式（5）中對應(yīng)于a、b、c中只有一個大于15，即參保者H只在A、B、C三地中某一地獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格;對應(yīng)于a、b、c中至少有一個大于15，即參保者H在A、B、C中至少一地獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格;對應(yīng)于a、b、c全部小于15，即參保者在A、B、C三地都沒有獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格。由式（3）和式（4），可計算出H在上述三種情況下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的受益損失P^-分別為：

即在存在最低繳費年限限制時，在A、B、C三地參保年長的不同分布情況下，盡管該參保人養(yǎng)老金受益損失的最大值有所區(qū)別，但是無論如何這種受益損失都是存在的，最大損失將是在任何一地連續(xù)參保35年所獲得的養(yǎng)老金受益的最大值。

情形二：不存在最低繳費年限限制。

在該情形下，H在A、B、C三地均可單獨獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金，每參保一年養(yǎng)老金工資替代率增加1%。該政策下基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的分段計算公式為：

2.資金轉(zhuǎn)移存在的問題

在資金轉(zhuǎn)移的情況下，即按照國辦發(fā)[2009] 66號文件頒布之后的新政策，H在A、B、C三地先后參保并在最后退休地或戶籍所在地建立養(yǎng)老保險關(guān)系。以下將證明資金轉(zhuǎn)移政策存在死亡風(fēng)險貼現(xiàn)的技術(shù)難題和導(dǎo)致各地苦樂不均的現(xiàn)實困境。

根據(jù)職保的既得受益權(quán)規(guī)則和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的政策規(guī)定，如果H在A、B兩地參保均未滿10年且C地為其戶籍所在地，即使在C地參保未滿10年，也仍然在C地退休，C地統(tǒng)籌基金獲得的繳費收益同式（14）。在這種情況下，不管H在C地參保多長時間，是否繳納養(yǎng)老保險費，C地都要為H計發(fā)養(yǎng)老保險待遇。

綜上所述，根據(jù)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)時的資金轉(zhuǎn)移政策，參保者H不同的參保情況將可能導(dǎo)致不同地區(qū)統(tǒng)籌基金負(fù)擔(dān)迥異，從而干擾了基金的風(fēng)險分擔(dān)機制和財務(wù)平衡設(shè)計。

五、研究結(jié)論與建議

為了實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)，國辦發(fā)[2009] 66號文、人社部發(fā)[2014] 17號文和人社部規(guī)[2017]1號文都涉及資金轉(zhuǎn)移政策，本文證明了在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間無論資金轉(zhuǎn)移與否都存在現(xiàn)實問題。如果不轉(zhuǎn)移資金，參保者個人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益將受損;如果轉(zhuǎn)移資金，不僅死亡風(fēng)險貼現(xiàn)的技術(shù)難題難以解決，各地還將面臨基金收支不平衡的現(xiàn)實困境。因此，當(dāng)前在參保者轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系時按繳費基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移部分社會統(tǒng)籌賬戶資金的做法僅僅是短期內(nèi)平衡轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間利益的權(quán)宜之計，從長遠(yuǎn)來看不利于社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從資金轉(zhuǎn)移問題回到養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)本身，之所以出現(xiàn)權(quán)益接續(xù)問題，正是因為參保者在不同的統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)，進而產(chǎn)生資金轉(zhuǎn)移問題。追根溯源，資金轉(zhuǎn)移的選擇困境是統(tǒng)籌層次不高造成的。除了本文所證明的問題，統(tǒng)籌層次不高還不利于風(fēng)險分擔(dān)和保險大數(shù)法則效應(yīng)的發(fā)揮以降低制度抵御風(fēng)險的能力，同時固化地區(qū)分割，抬高制度運行成本。因此，破解社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)資金轉(zhuǎn)移困境的對策是提高統(tǒng)籌層次，根本之策是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

十九大報告提出盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。十九屆四中全會明確加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度。2019年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。顯而易見，當(dāng)前社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策只是一個過渡辦法。針對當(dāng)前社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)過程中由于資金轉(zhuǎn)移政策對不同地區(qū)基金收支平衡所造成的潛在影響，短期內(nèi)的應(yīng)對之策是在加大職?；鹬醒胝{(diào)劑金調(diào)劑比例的過程中，以養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)時社會統(tǒng)籌賬戶資金未轉(zhuǎn)移比例為基準(zhǔn)，利用調(diào)劑基金對由于轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｕ叨喽霈F(xiàn)基金收支平衡壓力大的地區(qū)加大基金調(diào)劑力度。與此同時，盡快推進省級統(tǒng)籌，并為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌摸索經(jīng)驗、建立標(biāo)準(zhǔn)、明確規(guī)程和打下基礎(chǔ)。最終目標(biāo)是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，在此過程中還需要進一步完善全國統(tǒng)籌的配套政策，包括繳費工資標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法調(diào)整和個人賬戶養(yǎng)老金投資管理權(quán)限升格等。

[責(zé)任編輯 劉愛華]