駕校強制培訓(xùn)的違法性探究

王 冰

(上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135)

1 駕校強制培訓(xùn)違反《行政許可法》相關(guān)規(guī)定

目前國內(nèi)大部分省市都以地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的形式肯定了駕校強制培訓(xùn)。根據(jù)《江蘇省機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理辦法》第二十二條、第三十五條的規(guī)定，學員應(yīng)當參加駕培經(jīng)營者的培訓(xùn)且學員機動車駕駛證考試申請須由駕培經(jīng)營者報送。廣東省公安廳、交通廳《關(guān)于進一步加強機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》規(guī)范性文件明文規(guī)定：自2006年11月15日起，除部隊駕駛證或者境外駕駛證換領(lǐng)機動車駕駛證外，其他初次申請駕駛證或者增加準駕車型的，必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》方可預(yù)約考試，尚未啟用《駕駛培訓(xùn)記錄》的地區(qū)一律停止所有考試業(yè)務(wù)。《湖南省機動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試管理暫行規(guī)定》第二條也規(guī)定了只有經(jīng)省道路運輸管理機構(gòu)審核的機動車駕駛培訓(xùn)機構(gòu)提供的報考手續(xù)公安交通管理部門才予以受理。

《行政許可法》第十二條規(guī)定：行政許可指的是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。 交通管理部門發(fā)給申請者機動車駕駛證這一行為屬于一般行政許可，即沒有數(shù)量限制，條件符合的申請人均可以獲得許可。

關(guān)于行政許可的設(shè)定，《行政許可法》第十六條、第十七條有明確規(guī)定，即只有享有國家立法權(quán)的機關(guān)才有制定、認可、修改、廢止行政許可事項的權(quán)力，規(guī)章以下的其他規(guī)范性法律規(guī)定沒有法律規(guī)定的許可規(guī)定權(quán)，故以其他規(guī)范性文件對駕校強制培訓(xùn)加以規(guī)定實屬違法。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依法有許可規(guī)定權(quán)，但這些法規(guī)規(guī)章違反了上位法優(yōu)先的原則。按照《行政許可法》第十六條的規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章均可對已創(chuàng)設(shè)的許可作出進一步的詳細規(guī)定，但許可規(guī)定權(quán)只是對已有的行政許可事項加以具體化的權(quán)力，該權(quán)利的行使必須遵循上位法優(yōu)先的原則，既不能增設(shè)行政許可，也不能增設(shè)違反上位法的其他許可條件?！兜缆方煌ò踩ā放c公安部制定的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》作為各省制定實施有關(guān)交通和機動車的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的上位法，均未將駕校培訓(xùn)作為申請機動車駕駛證的先決條件?！兜缆方煌ò踩ā返谑艞l第二款規(guī)定：申請機動車駕駛證，應(yīng)當符合國務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件；經(jīng)考試合格后，由公安機關(guān)交通管理部門發(fā)給相應(yīng)類別的機動車駕駛證?！稒C動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》進一步明確了申請機動車駕駛證所需的駕駛許可條件，該規(guī)定第十八條指出：初次申請機動車駕駛證，應(yīng)當填寫申請表，并提交以下證明：(1)申請人的身份證明；(2)縣級或者部隊團級以上醫(yī)療機構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明。屬于申請殘疾人專用小型自動擋載客汽車的，應(yīng)當提交經(jīng)省級衛(wèi)生主管部門指定的專門醫(yī)療機構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明。依照《道路交通安全法》和《機動車駕駛申領(lǐng)和使用規(guī)定》的規(guī)定，申請者只需滿足符合駕駛許可條件并考試合格兩個條件就能夠取得駕照。這兩部上位法并未含有駕校強制培訓(xùn)之要求，而各地車輛管理機關(guān)將駕校培訓(xùn)作為申請駕駛證的強制要件，于法無據(jù)，與上位法相抵觸，顯然屬于違法行政行為。

另外，駕校強制培訓(xùn)作為申請駕駛證的強制前置條件，還違反了《行政許可法》第十五條和第五十四條的規(guī)定?！缎姓S可法》第十五條第二款規(guī)定、地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；第五十四條第二款規(guī)定、公民特定資格的考試依法由行政機關(guān)或者行業(yè)組織實施，公開舉行。行政機關(guān)或者行業(yè)組織應(yīng)當事先公布資格考試的報名條件、報考辦法、考試科目以及考試大綱。但是，不得組織強制性的資格考試的考前培訓(xùn)，不得指定教材或者其他助考材料。駕照作為需要國家統(tǒng)一確定的公民特定資格的行政許可，不能由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章設(shè)定，也不能組織強制性的考前培訓(xùn)。駕校強制培訓(xùn)明顯違反《行政許可法》規(guī)定，本身即是違法，應(yīng)當予以取消。

2 駕校強制培訓(xùn)違反《憲法》、侵犯公民基本權(quán)利

公民的基本權(quán)利是指由憲法規(guī)定的為保障每個人充分發(fā)展其個性的權(quán)利，而必須享有的有關(guān)人身、政治、經(jīng)濟、文化等方面的首要的、根本的、具有決定意義的權(quán)利。保障公民在法律上的權(quán)利和自由是憲法的核心價值和基本功能。憲法對公民權(quán)利和自由的保障，除了具體規(guī)定公民應(yīng)享有的權(quán)利和自由外，更主要的是通過對國家政府行使公權(quán)力的規(guī)范和限制來實現(xiàn)的。將駕校強制培訓(xùn)作為公民取得駕照的前置條件這一做法違反憲法若干規(guī)定，侵犯公民權(quán)利。

首先，駕校強制培訓(xùn)侵犯了公民的受教育權(quán)。作為憲法規(guī)定的一項公民基本權(quán)利，受教育權(quán)賦予了公民享受教育機會及獲得相應(yīng)物質(zhì)幫助的權(quán)利。憲法第十九條第三款規(guī)定：國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵自學成才。學習駕駛作為技術(shù)教育，以憲是被鼓勵自學成才的，公民有權(quán)選擇不經(jīng)過駕校培訓(xùn)自學自行參加駕考。交通管理部門作為行政機關(guān)，以規(guī)范性文件甚至以地方性法規(guī)、政府規(guī)章將駕校培訓(xùn)作為參加機動車行駛證考試的前置條件，明顯與憲法賦予公民可以自學自行參加駕考接受技術(shù)教育這一公民基本權(quán)利相違背，顯然缺乏正當性。

其次，駕校強制培訓(xùn)違反了法律保留原則。《立法法》第八條、第九條將法律保留區(qū)別為絕對的法律保留和相對的法律保留。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪及限制人身自由的強制措施和處罰屬于絕對的法律保留，只能由法律進行設(shè)定。盡管《立法法》并未將所有公民基本權(quán)利明確列為絕對法律保留事項，但是保護公民基本權(quán)利作為憲法的核心價值和基本功能，對公民基本權(quán)利的限制應(yīng)該體現(xiàn)在《立法法》第八條第十項兜底條款中，即只能以制定法律的方式進行限制。行政法規(guī)、規(guī)章等只能在已有法律設(shè)定的范圍內(nèi)進行進一步解釋和規(guī)定，尚無法律規(guī)定的，行政法規(guī)、規(guī)章等不能自行設(shè)定。行政機關(guān)亦不能超出法律授權(quán)范圍行使行政職權(quán)，即“法無規(guī)定不可為”。我國現(xiàn)行法律并沒有對駕校強制培訓(xùn)加以規(guī)定，行政機關(guān)不能逾越法律，將駕校強制培訓(xùn)以行政法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的方式予以設(shè)定，顯屬違反上位法，違背了法律保留原則。交通管理部門據(jù)此強制公民進行駕校培訓(xùn)后才能獲得駕照，超出法律授權(quán)、缺乏充分法律依據(jù)的行為，亦明顯違法。

3 駕校強制培訓(xùn)實為行政審批下的行業(yè)壟斷，具有社會危害性

駕考必須通過駕校報名，是行政機關(guān)給駕校私設(shè)行政壟斷，是駕校肆無忌憚漲價的根源所在。以上海為例，作為國內(nèi)駕培報價最高的城市之一，駕考新規(guī)一實行，上海駕校培訓(xùn)價格就突破7000元，最高報價甚至達到上萬元?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》對教練車、教練員、場地進行了嚴格條件設(shè)定。在這種嚴格的行政審批條件下，普通的一般個體很難滿足條件，各地符合規(guī)定的駕校數(shù)量被限定。在此情況下，交通管理部門以書面文件方式明確要求公民作為申請人只有在參加了駕校培訓(xùn)并由駕校申請后方能參加機動車駕駛證考試并獲取機動車駕駛證，使得駕校實際上成為供方市場，滋生了市場壟斷，駕校培訓(xùn)費用一漲再漲，近萬元的天價培訓(xùn)費使得很多想考取機動車駕駛證的人望而卻步，也不利于行業(yè)的健康發(fā)展。同時，因為駕校內(nèi)部缺乏競爭，許多駕校不再重視培訓(xùn)質(zhì)量，培訓(xùn)往往是走過場，一些學員甚至沒有經(jīng)過完整的駕駛培訓(xùn)就參加考試并獲取機動車駕駛證，存在嚴重的安全隱患，威脅社會安全。

另外，就行政機關(guān)本身而言，交通管理部門作為駕校的管理機關(guān)，存在濫用權(quán)力滋生腐敗的可能。各地交管所接受駕校賄賂、違法收取駕校學員紅包情況屢見不鮮，其中廣東湛江駕考受賄案尤為典型，該案中，包括湛江市車管所所長在內(nèi)共計39名考官收受駕校教練統(tǒng)一收取的學員紅包高達2100萬元，數(shù)額巨大，嚴重損害了國家和社會利益，影響十分惡劣。

4 取消駕校強制培訓(xùn)可行性分析

事實上，我國在司法實踐中已經(jīng)有明確駕校強制培訓(xùn)違法的判決，即著名的“樵彬訴深圳市車管所案”。該案判決認定“被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊車輛管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申領(lǐng)機動車駕駛證申請的具體行政行為違法。”樵彬勝訴并成為未經(jīng)過駕校培訓(xùn)申請考試第一人。然而，根據(jù)筆者的調(diào)查，除了北京、上海、廣東、安徽等地有限放開個人申請自學自考申請駕照外，其他省市關(guān)于駕校培訓(xùn)前置的規(guī)定仍舊存在，仍舊要求駕考申請人經(jīng)過駕校培訓(xùn)后方可參加駕考。另外，關(guān)于個人如何申請自學自考以及能否與通過駕校申請參加考試的學員享受同等對待目前并無具體的規(guī)范，這是亟待解決的問題。

縱覽其他國家，鮮有將駕校培訓(xùn)與駕照考試緊密聯(lián)系在一起的。國外法律多將駕校培訓(xùn)和駕照考試相分離。在美國個人駕考是完全允許的，學車并不一定要完全依靠駕校，只要申請者具備合法的實習駕照，自備考試車輛并備齊有關(guān)車輛證件等條件就能申請駕照。在英國，申請者申請駕照只需在申請臨時駕照，通過交規(guī)考試和路考后獲得駕照。新西蘭的規(guī)定更為具體，申請人可以參加駕校培訓(xùn)，亦可不參加，但選擇通過符合國家要求的駕校培訓(xùn)的，獲取駕照的時間比自行參加考試的要短。25歲以下，參加駕校培訓(xùn)和不參加駕校培訓(xùn)獲取駕照的時間分別為18個月及24個月，25歲以上的則分別為9個月及12個月。相差3～6個月。這些法律規(guī)定對我國都有積極的借鑒意義。

5 總結(jié)

綜上所述，將駕校培訓(xùn)作為公民申請參加駕考并獲取機動車駕駛證的強制、前置條件，明顯違反《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，違背憲法保障公民基本權(quán)利的核心價值，具有嚴重的社會危害性。交通管理部門作為行政機關(guān)對駕校強制培訓(xùn)進行規(guī)定的行政行為缺乏合理性及合法性，依法予以撤銷。公民自行參加駕考的權(quán)利應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo。