我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度探析

屈茂輝， 張 媞

(湖南大學(xué) 法學(xué)院， 長(zhǎng)沙 410012)

自黨的十八屆三中全會(huì)首次將建立與完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度歸入生態(tài)文明體系建設(shè)的行列，并提出“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的具體要求以來(lái)，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)步伐進(jìn)一步加快(1)例如目前我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，全國(guó)12個(gè)省份、32個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共劃定自然資源登記單元1 191個(gè)，確權(quán)登記總面積達(dá)186 727平方公里，并就國(guó)家公園、濕地、水流、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等自然資源進(jìn)行了重點(diǎn)探索。。作為自然資源產(chǎn)權(quán)制度重要組成部分的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度，貫穿于整個(gè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)的全過(guò)程，在明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)、健全流轉(zhuǎn)順暢的自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系等方面都起到至關(guān)重要的作用。但目前我國(guó)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督工作由政府職能部門全權(quán)負(fù)責(zé)，運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重身份致使政府很難在自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中做到絕對(duì)合理有效的監(jiān)督與把控。因此，在我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入高速全面建設(shè)的大背景下，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)構(gòu)造、基本經(jīng)驗(yàn)、缺陷及其原因等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理，并深入研究探討自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的構(gòu)建與未來(lái)走向具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)構(gòu)造

(一)內(nèi)部監(jiān)督體系

迄今為止，我國(guó)并未出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督進(jìn)行規(guī)制，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的管理、保護(hù)與監(jiān)督多依賴于《土地管理法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等自然資源單項(xiàng)法律和多部行政法規(guī)、部門規(guī)章組成的自然資源法律體系。根據(jù)《物權(quán)法》和《土地管理法》等自然資源單項(xiàng)法律的相關(guān)規(guī)定(2)《物權(quán)法》第46條、第48條、第49條，《土地管理法》第8條，《水法》第3條，《礦產(chǎn)資源法》第3條，《森林法》第3條，《草原法》第9條，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第3條。，自然資源屬于國(guó)家所有，而政府作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上的管理者和監(jiān)督者，依法(3)《物權(quán)法》第45條、第54條，《土地管理法》第5條，《水法》第12條，《礦產(chǎn)資源法》第11條，《森林法》第13條，《草原法》第8條，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條。承擔(dān)著對(duì)自然資源使用、占有、交易、開(kāi)采、經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)行為的監(jiān)管職責(zé)[1]。目前，政府對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的管理與監(jiān)督實(shí)行統(tǒng)一所有、分級(jí)分部門行使體制，即在“堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的體制”(4)參見(jiàn)江澤民于2002年11月8日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上所作的《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》(載中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061490.htm)。。在此背景下，自然資源的占有、使用、收益、處置等權(quán)利經(jīng)由中央政府統(tǒng)一調(diào)配后，將層層下放，最終實(shí)現(xiàn)由地方政府對(duì)我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行具體的管理與監(jiān)督。而鑒于我國(guó)以單行法為主的自然資源立法體系，政府對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的管理與監(jiān)督多實(shí)行分部門分級(jí)管理，即礦藏、水流、森林、野生動(dòng)物等各類自然資源都分別由不同的政府部門進(jìn)行管理與監(jiān)督。這種集所有者與監(jiān)管者于一身的政府內(nèi)部監(jiān)督制度是當(dāng)前我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督所采用的主要的監(jiān)督模式，在這一模式之下，政府內(nèi)部監(jiān)督體系的具體內(nèi)容正在進(jìn)行著不斷的豐富與擴(kuò)充。

為了對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)工作提供積極指引，從根本上制止對(duì)自然資源的濫用與破壞行為[2]，政府正在不斷創(chuàng)新與完善監(jiān)督制度，努力形成一條環(huán)環(huán)相扣、互補(bǔ)兼容的完整的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督鏈條，從而就自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)的全過(guò)程進(jìn)行及時(shí)、全面的監(jiān)督。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，資源督察制度、責(zé)任追究制度、績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和領(lǐng)導(dǎo)干部資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)四項(xiàng)制度在政府內(nèi)部監(jiān)督體系中起到了至關(guān)重要的作用[3]。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理的調(diào)查把控是政府監(jiān)督工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，有助于政府部門厘清管轄范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)狀況，跟蹤自然資源的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)察覺(jué)資源浪費(fèi)與生態(tài)破壞現(xiàn)象，同時(shí)，明確責(zé)任主體，嚴(yán)懲違法行為能夠有效地遏制企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益大肆破壞生態(tài)的違法行為。政府監(jiān)督不僅要監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，更要監(jiān)督政府官員的行政行為，自然資源離任審計(jì)制度將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，從而界定領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。自然資源離任審計(jì)制度與績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系的建立對(duì)轉(zhuǎn)變當(dāng)前我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)保意識(shí)，統(tǒng)籌自然資源開(kāi)發(fā)利用中的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益具有重要意義。

(二)外部監(jiān)督體系

在我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)較為籠統(tǒng)模糊的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府儼然已在事實(shí)上成為了自然資源所有權(quán)的代理人。盡管目前政府內(nèi)部的績(jī)效考核體系與領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)審計(jì)制度從一定程度上加強(qiáng)了對(duì)政府官員行政行為的約束力，但總的來(lái)說(shuō)，政府的雙重身份使得其工作的落腳點(diǎn)往往集中在自然資源產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)利用中市場(chǎng)行為的監(jiān)督與管理之上。因此，為加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督力度，規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)利用中的市場(chǎng)行為與行政行為，近年來(lái)，我國(guó)正在積極探索自然資源產(chǎn)權(quán)的多重監(jiān)督體系，從外部形成一股強(qiáng)有力的監(jiān)督力量從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的全方位把控。

人大常委會(huì)作為我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的主要督察機(jī)構(gòu)，對(duì)其開(kāi)展國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告是目前我國(guó)外部監(jiān)督體系所依賴的最主要監(jiān)督模式。2018年10月24日，在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院通過(guò)向全國(guó)人大常委會(huì)提交《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告》兩份材料，首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理狀況。自此，我國(guó)自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度正式建立。自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度的建立，標(biāo)志著我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督與把控力度大大增強(qiáng)。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)審議國(guó)務(wù)院對(duì)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度、自然資源有償使用制度、自然資源執(zhí)法督查制度等與自然資源產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)的工作進(jìn)展情況，能夠有效把握我國(guó)當(dāng)前自然資源產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展進(jìn)程，并對(duì)國(guó)務(wù)院乃至地方政府的自然資源產(chǎn)權(quán)管理行為起到良好的監(jiān)督作用，大大提高了我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的利用效率，對(duì)濫用自然資源的行為起到了一定防止與遏制作用。

除權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，司法監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督也成為近年來(lái)完善自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系的建設(shè)重點(diǎn)。中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大、行政、司法、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督的作用，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開(kāi)制度，從而強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，并進(jìn)一步建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)，通過(guò)檢察法律監(jiān)督，推動(dòng)政府合理合法的開(kāi)采自然資源。

二、我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的嬗變

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高速發(fā)展，自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度正在經(jīng)歷著重大而深刻的制度變遷。縱觀我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的演進(jìn)歷程，其呈現(xiàn)出從無(wú)到有、從單一到多重的制度蛻變。

20世紀(jì)50年代至70年代的中國(guó)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺失，自然資源資產(chǎn)監(jiān)督保護(hù)理念也相對(duì)弱化。在這一階段中，法律對(duì)自然資源資產(chǎn)的公有制屬性做出了明確規(guī)定，如1954年憲法第6條規(guī)定：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！比欢酥?，法律在自然資源資產(chǎn)的管理制度與監(jiān)督制度方面，存在著較多空白區(qū)域。在當(dāng)時(shí)，自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的配置全權(quán)依靠政府相關(guān)部門的行政劃撥，企業(yè)、單位和集體在獲得政府的審批許可后，無(wú)償對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，在自然資源使用權(quán)不進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通的背景下，自然資源的使用者在開(kāi)發(fā)利用自然資源的過(guò)程中毫無(wú)壓力與約束，多占少用、占而不用等使用現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，造成了自然資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。而作為這一時(shí)期自然資源資產(chǎn)的唯一管理者與監(jiān)督者，政府對(duì)自然資源的監(jiān)督與管理較為固定化、局限化，即政府的行政行為多集中在自然資源資產(chǎn)的分類、調(diào)查與劃撥之上，至于自然資源資產(chǎn)使用過(guò)程中出現(xiàn)的資源浪費(fèi)與環(huán)境污染等行為，在當(dāng)時(shí)并未得到政府部門的重視與合理規(guī)制。

20世紀(jì)80年代以后的中國(guó)，自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)入探索發(fā)展階段，在這一階段中，資源節(jié)約與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題已得到國(guó)家充分重視，自然資源使用權(quán)分離理論成為學(xué)術(shù)界討論的焦點(diǎn)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，自然資源有償使用制度確立并得到了逐步發(fā)展。國(guó)家開(kāi)始嘗試通過(guò)市場(chǎng)的優(yōu)化配置作用，來(lái)合理分配自然資源的使用權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式激發(fā)自然資源使用者合理開(kāi)采、利用與保護(hù)自然資源資產(chǎn)的意識(shí)。由此，自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)行為愈發(fā)活躍起來(lái)，國(guó)家對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)行為的監(jiān)督意識(shí)也隨之增強(qiáng)。在這一時(shí)期，隨著各類自然資源單行法律法規(guī)、行政規(guī)章的頒布與修改，我國(guó)自然資源分類分散監(jiān)督管理體系已初步形成。期間值得一提的是，于1998年成立的國(guó)土資源部，意在整合分散于各政府職能部門的監(jiān)督管理權(quán)限，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的指導(dǎo)與監(jiān)督，然而其吸收和包容的能力有限，并未能徹底改變我國(guó)當(dāng)時(shí)分類、分級(jí)、分散的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理體制。1978年至2012年間，自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督與管理體制得到了長(zhǎng)效發(fā)展，節(jié)約資源意識(shí)的增強(qiáng)、法律的完善和政府職能部門的調(diào)整規(guī)制，使我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系逐漸邁入正軌。但總的來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期行政權(quán)力在資源的配置方面仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用相對(duì)弱化[4]，自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化建設(shè)仍處于萌芽階段。同時(shí)，各級(jí)政府職權(quán)劃分的不合理使得我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)政府監(jiān)督仍呈現(xiàn)出一種分類分級(jí)、相對(duì)集中、混合監(jiān)督的態(tài)勢(shì)[5]?？傊?，20世紀(jì)80年代之后的我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度建設(shè)正式步入了探索與發(fā)展的軌道。

2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)是自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度發(fā)展過(guò)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)不僅肯定了自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略地位，更為未來(lái)十年里我國(guó)生態(tài)文明體制改革與資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)指明了發(fā)展的大方向，自此我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入了高速化建設(shè)時(shí)期。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度已基本做到權(quán)責(zé)清晰、歸屬明確，并向著市場(chǎng)化的方向快速前進(jìn)的情況下，自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度也在向著系統(tǒng)化、整體化和協(xié)調(diào)化的大方向邁進(jìn)。自然資源部的成立，將政府各部門的監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行了高效整合，從而有效改進(jìn)了自然資源產(chǎn)權(quán)零散化監(jiān)督的現(xiàn)狀，增強(qiáng)了自然資源政府內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性?？傊藢萌腥珪?huì)之后，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的形式與內(nèi)涵都得到了極大的擴(kuò)充，在這一時(shí)期里，國(guó)家工作的重心放在了自然資源產(chǎn)權(quán)的多重監(jiān)督體系建設(shè)之上，人大監(jiān)督制度、司法監(jiān)督制度與社會(huì)監(jiān)督制度的發(fā)展，改善了以往僅僅依靠政府職能部門進(jìn)行監(jiān)督的單一自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督模式，在對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，將政府的行政行為也納入了產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的范疇，從而極大的豐富了我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

總而言之，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的發(fā)展歷史并不長(zhǎng)久，自上世紀(jì)80年代以后，才逐漸步入制度化、法制化的正軌。20世紀(jì)80年代以后的中國(guó)，自然資源相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而以自然資源單行法律法規(guī)為主的立法體系奠定了自然資源產(chǎn)權(quán)分級(jí)分部門監(jiān)督的大格局。從制度建設(shè)層面而言，監(jiān)督制度的體系化以十八屆三中全會(huì)為分界點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)之前，自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督多依賴于政府內(nèi)部監(jiān)督體系，而十八屆三中全會(huì)至今，已形成了以政府內(nèi)部監(jiān)督為主、以權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾監(jiān)督為輔的多重監(jiān)督機(jī)制。從機(jī)構(gòu)變遷角度來(lái)說(shuō)，國(guó)土資源部與自然資源部的成立是自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理的兩大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1998年成立的國(guó)土資源部，集土地資源、礦產(chǎn)資源與海洋資源三類自然資源的管理與監(jiān)督于一體，將本隸屬于不同部門的自然資源的監(jiān)督與管理權(quán)力進(jìn)行了整合。而2018年3月成立的自然資源部，吸收了國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等多個(gè)部門的部分或全部職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和國(guó)土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，并對(duì)我國(guó)自然資源所有者、管理者的不合理開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行監(jiān)督。自然資源部通過(guò)吸收和整合國(guó)務(wù)院各部門的職能工作，大大精簡(jiǎn)了國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)，提高了政府的工作效率，標(biāo)志著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系進(jìn)入了高效集中的系統(tǒng)化監(jiān)督時(shí)代。

三、我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度存在的問(wèn)題

(一)立法體系不合理

就立法體系而言，當(dāng)前我國(guó)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)管理、保護(hù)與監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定零散地分布于以單行法為核心的自然資源法律體系之中。這種分散化、碎片化的立法格局是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)分類監(jiān)督體制形成的主要原因。然而，自然資源產(chǎn)權(quán)是一個(gè)整體性的概念，自然資源彼此之間都具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，牽一發(fā)則動(dòng)全身，將自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行人為的割裂監(jiān)督不僅會(huì)妨礙各監(jiān)督部門之間的權(quán)力對(duì)接，更不符合自然資源產(chǎn)權(quán)這一被監(jiān)督對(duì)象的現(xiàn)實(shí)屬性。

就立法內(nèi)容來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)日益強(qiáng)化的生態(tài)資源保護(hù)意識(shí)還未能在立法中得到體現(xiàn)，受傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一位思想影響，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)法律條文依舊以自然資源的權(quán)屬、開(kāi)采、利用等內(nèi)容為主，而涉及自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督與保護(hù)方面的條文卻少之又少。同時(shí)，法律關(guān)于自然資源資產(chǎn)被破壞后的懲罰機(jī)制不完善，懲罰的力度較小且漏洞百出，無(wú)法起到應(yīng)有的震懾與引導(dǎo)的作用，導(dǎo)致部分官員與商人互相勾結(jié)，為了自身利益進(jìn)行無(wú)節(jié)制的資源開(kāi)采，以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)行政監(jiān)督職能模糊

對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分類分散監(jiān)督是當(dāng)前我國(guó)政府內(nèi)部最主要的監(jiān)督模式，在這一監(jiān)督模式下，政府身兼數(shù)職，既是自然資源國(guó)家所有權(quán)的使用者、管理者，又是自然資源的監(jiān)督者，而這種政府集管理者與監(jiān)督者于一身的自然資源分散監(jiān)督體制，在實(shí)踐中造成了諸多問(wèn)題。

首先，自然資源產(chǎn)權(quán)的分類管理與監(jiān)督違背了自然資源整體性與關(guān)聯(lián)性的本質(zhì)特點(diǎn)。自然資源產(chǎn)權(quán)分類分散監(jiān)管體制在實(shí)踐中不僅會(huì)阻礙職能部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，更會(huì)在自然資源產(chǎn)權(quán)具體管理與監(jiān)督的過(guò)程中造成職能部門之間的權(quán)力沖突，出現(xiàn)權(quán)力的越位與缺位現(xiàn)象。

其次，政府的多重身份很容易導(dǎo)致自身利益的泛化與資源環(huán)境的破壞行為。政府作為自然資源產(chǎn)權(quán)的所有者與監(jiān)督者，往往無(wú)法公平、公正地監(jiān)督自身對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)、利用行為。實(shí)踐中，政府所擁有的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督身份常常會(huì)成為政府追求自身利益、無(wú)限開(kāi)發(fā)自然資源的幫兇，特別是對(duì)于一些唯利是圖的政府官員，使用者與監(jiān)督者的雙重身份成了他們謀取自身利益的工具，為了謀求利益的最大化而無(wú)節(jié)制的開(kāi)發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致了自然資源的嚴(yán)重浪費(fèi)與破壞。

(三)人大監(jiān)督制度仍需建設(shè)

首先，就立法層面而言，人大對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督活動(dòng)的開(kāi)展缺乏具體的法律支持與保障。《憲法》與《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)是當(dāng)前我國(guó)人大監(jiān)督政府自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)行為最主要的法律依據(jù)，而無(wú)論就《憲法》還是《監(jiān)督法》而言，其法律規(guī)定都具有高度的抽象性與原則性，在此條件下，人大對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行力勢(shì)必受到較大影響[6]。

其次，就人大監(jiān)督的具體工作而言，缺乏專門的監(jiān)督部門與技術(shù)人才。自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督是一項(xiàng)極具復(fù)雜性的工作，監(jiān)督內(nèi)容紛繁復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒，且涉及較多專業(yè)方面的知識(shí)與技術(shù)，因此，僅僅依靠人大現(xiàn)有職能部門與工作人員來(lái)進(jìn)行監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，設(shè)立專門的監(jiān)督部門，引進(jìn)專業(yè)的技術(shù)人才，是完成目前繁重監(jiān)督任務(wù)的有效途徑。

(四)司法監(jiān)督體制不完善

公益訴訟作為自然資源產(chǎn)權(quán)被破壞后的一種有效救濟(jì)途徑，是自然資源產(chǎn)權(quán)司法監(jiān)督體制的核心內(nèi)容，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)起著不容忽視的作用。然而當(dāng)前，我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟制度建設(shè)的各方各面皆處于起步階段。就立法現(xiàn)狀而言，我國(guó)法律中尚未制定自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟的相關(guān)條款，在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支持的背景下，自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟制度的各個(gè)具體環(huán)節(jié)都陷入了無(wú)法可依的尷尬局面。

就公益訴訟的具體規(guī)則來(lái)說(shuō)，從公益訴訟的主體選擇、審查程序到舉證責(zé)任的分配和訴訟激勵(lì)制度的建設(shè)，都存在著種種的制度漏洞。首先，公益訴訟的主體范圍過(guò)于狹窄，我國(guó)當(dāng)前有權(quán)提起公益訴訟的主體范圍僅限于檢察機(jī)關(guān)；其次，審查程序的內(nèi)容存在缺失，公益訴訟本身具有特殊性，若將其歸入一般的訴訟審查程序，僅僅將原告、被告和訴訟請(qǐng)求列為審查內(nèi)容，則很容易導(dǎo)致濫訴行為的發(fā)生；再次，舉證證明責(zé)任的劃分不合理，實(shí)踐中若不將原告主體加以區(qū)分而是一味的適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配原則，則會(huì)對(duì)以公民個(gè)體和社會(huì)團(tuán)體作為原告開(kāi)展的公益訴訟活動(dòng)產(chǎn)生明顯不利；最后，訴訟激勵(lì)制度建設(shè)仍是空白，我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐中，“厭訴”現(xiàn)象普遍存在，考慮到訴訟活動(dòng)耗時(shí)長(zhǎng)、花費(fèi)高的顯著特點(diǎn)，適當(dāng)?shù)募?lì)措施有助于提高公民利用訴訟手段監(jiān)督自然資源產(chǎn)權(quán)的主動(dòng)性，從而推動(dòng)我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展和完善。

(五)社會(huì)監(jiān)督制度缺失

公民或者公民組織，在網(wǎng)絡(luò)信息高速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，儼然已成為當(dāng)前我國(guó)最龐大的政府行政行為監(jiān)督群體。向公眾進(jìn)行信息披露，傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)，滿足公眾的合理期待，是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度建設(shè)與完善的需求。然而當(dāng)前，社會(huì)監(jiān)督在我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系中所占比重非常之低，追根究底，是社會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)缺失導(dǎo)致的。一方面信息公開(kāi)的不暢，導(dǎo)致公眾無(wú)法及時(shí)獲得和掌握自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)情況；另一方面，政府宣傳與獎(jiǎng)勵(lì)制度的缺乏，導(dǎo)致當(dāng)前人民對(duì)與自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政行為監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，同時(shí)反饋渠道尚未建立，公眾在遇到自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)問(wèn)題時(shí)，也無(wú)法得到及時(shí)充分的信息反饋。因此，盡快建立自然資源產(chǎn)權(quán)公眾監(jiān)督機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的配套制度，已成為我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度建設(shè)中的迫切問(wèn)題。

四、我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的完善建議

(一)構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督法律體系

仔細(xì)研讀我國(guó)現(xiàn)行法律制度，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)并沒(méi)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度的專門系統(tǒng)規(guī)定，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)自然資源種類的不同，零散地分布于各個(gè)單行法之中，而這對(duì)我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督體系建設(shè)顯然是不利的。因此，若想對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)與監(jiān)督，需以完善的自然資源產(chǎn)權(quán)立法體系作為基礎(chǔ)和后盾。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行專門的立法，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的概念、范圍、權(quán)屬、種類、性質(zhì)等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，將自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度單獨(dú)制定成章，使整個(gè)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度渾然一體。當(dāng)然，在對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度體系化過(guò)程中，要注意與現(xiàn)行自然資源單行法的銜接與融合，盡量避免在此問(wèn)題上產(chǎn)生法律條款之間的沖撞與不兼容現(xiàn)象。

(二)明晰自然資源產(chǎn)權(quán)行政監(jiān)督職能

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)行政監(jiān)督較為混亂的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為，直接將自然資源管理權(quán)力從原政府部門之中抽離出來(lái)，統(tǒng)一歸入自然資源部進(jìn)行管理與監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而在保有原政府部門管理與監(jiān)督權(quán)力的情況下，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，從整體的角度出發(fā)，對(duì)政府部門管理與監(jiān)督自然資源產(chǎn)權(quán)的行為與權(quán)利進(jìn)行調(diào)配和制衡。因此，應(yīng)在國(guó)務(wù)院內(nèi)部設(shè)立自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督局，專門負(fù)責(zé)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)層層下設(shè)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督部門，該部門直接隸屬于自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督局管轄，對(duì)同級(jí)政府管理自然資源的行為進(jìn)行監(jiān)督，如此一來(lái)，便在政府內(nèi)部形成了一套強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，有助于各部門捋清彼此之間千絲萬(wàn)縷、縱橫交錯(cuò)的權(quán)利分布狀況，促進(jìn)我國(guó)權(quán)責(zé)分明、互相制衡的自然資源產(chǎn)權(quán)行政監(jiān)督體系的建設(shè)與完善。

(三)健全自然資源產(chǎn)權(quán)人大監(jiān)督體制

發(fā)展和完善自然資源產(chǎn)權(quán)人大監(jiān)督體制，首先應(yīng)當(dāng)將人大監(jiān)督自然資源產(chǎn)權(quán)政府行為過(guò)程中各類事項(xiàng)具體化、法律化，通過(guò)將人大監(jiān)督的組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督措施、程序機(jī)制等重要內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，來(lái)提高人大監(jiān)督權(quán)行使的可操作性。其次，為處理紛繁復(fù)雜的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督工作，人大常委會(huì)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開(kāi)展和進(jìn)行如調(diào)查審計(jì)、專題調(diào)研、組織聽(tīng)證、審查規(guī)范性文件等人大日常的監(jiān)督工作。而針對(duì)評(píng)價(jià)政府自然資源產(chǎn)權(quán)行為時(shí)面臨的復(fù)雜技術(shù)問(wèn)題，應(yīng)適當(dāng)?shù)匾M(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。眾所周知，一個(gè)獨(dú)立而專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，其所提供的技術(shù)支持與專業(yè)性見(jiàn)解能夠幫助人大監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)政府行為做出更為科學(xué)、合理的評(píng)判，從而進(jìn)一步提升人大監(jiān)督的公正性、科學(xué)性與合理性。

(四)確立自然資源產(chǎn)權(quán)公眾監(jiān)督機(jī)制

以公民與公民組織為主的社會(huì)監(jiān)督，與權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政府內(nèi)部行政監(jiān)督和司法監(jiān)督一起，形成了對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的四重監(jiān)督模式。公眾監(jiān)督作為一股龐大的外部力量，在一定意義上彌補(bǔ)了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與政府內(nèi)部行政監(jiān)督的缺失和不足，對(duì)人大和政府的權(quán)力起到了制約與平衡的作用。而建立完善的、系統(tǒng)化的自然資源產(chǎn)權(quán)公眾監(jiān)督機(jī)制，需從公民和社會(huì)組織兩層主體的角度進(jìn)行考慮。

就個(gè)體公民層面而言，首先，搭建良好的信息分享平臺(tái)，幫助公民第一時(shí)間掌握我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督相關(guān)的動(dòng)態(tài)；其次，制定自然資源公眾監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)制度，定期對(duì)主動(dòng)參與自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的公民給予獎(jiǎng)勵(lì)，并公開(kāi)進(jìn)行宣傳報(bào)道，從而增強(qiáng)公民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，激發(fā)其關(guān)注自然資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督自然資源產(chǎn)權(quán)行為的積極性；最后，建立自然資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)責(zé)的反饋機(jī)制，將自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督部門對(duì)有關(guān)人員問(wèn)責(zé)的信息及時(shí)傳達(dá)給社會(huì)公眾，形成社會(huì)公眾與自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督部門在自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)督領(lǐng)域的良性互動(dòng)。

對(duì)于公民組織來(lái)說(shuō)，作為民間自發(fā)性的非政府團(tuán)體，能夠從獨(dú)立的第三方角度，更為客觀的去評(píng)價(jià)政府對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)行為的合理性與科學(xué)性。同時(shí)，專業(yè)性的公民組織和社會(huì)機(jī)構(gòu)可以利用自身的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)，通過(guò)對(duì)政府自然資源產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)與建議，來(lái)監(jiān)督政府的自然資源產(chǎn)權(quán)行為。因此，政府部門應(yīng)開(kāi)通相應(yīng)的信息公開(kāi)與信息反饋渠道，定期向社會(huì)組織公開(kāi)自然資源的利用情況和自然資源產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，接受社會(huì)組織和專業(yè)性機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，虛心聽(tīng)取改進(jìn)意見(jiàn)，促進(jìn)政府部門實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的高效利用與保護(hù)。

(五)完善自然資源產(chǎn)權(quán)司法監(jiān)督體系

自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟作為一項(xiàng)典型的訴訟活動(dòng)，其制度建設(shè)實(shí)施都離不開(kāi)法律的保障，完善自然資源產(chǎn)權(quán)司法監(jiān)督體系，建立自然資源公益訴訟制度，首先應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中給予司法監(jiān)督充分的認(rèn)可與支持。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在訴訟法中增加專門的章節(jié)條款，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟制度進(jìn)行具體規(guī)定，為該項(xiàng)訴訟的順利開(kāi)展奠定扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟制度的完善，需要從以下幾點(diǎn)著手進(jìn)行。

首先，應(yīng)擴(kuò)大可提起公益訴訟的主體資格范圍。西方發(fā)達(dá)國(guó)家公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)可以為我們提供一定的指導(dǎo)。如美國(guó)，除檢察總長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)在國(guó)會(huì)的授權(quán)下可申請(qǐng)司法審查外，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或其他組織也享有提起訴訟的權(quán)力[7]。再如法國(guó)，直接將公益訴訟的原告資格分為法官檢察官、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人三類[8]。由此可見(jiàn)，公益訴訟的主體范圍資格應(yīng)當(dāng)是豐富化、多元化的。因此在我國(guó)，除了檢察院作為公訴機(jī)關(guān)理應(yīng)享有提起自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟的主體資格外，公民和公民組織作為社會(huì)監(jiān)督的主體，也應(yīng)享有提起公益訴訟的資格。

其次，應(yīng)建立嚴(yán)格的審查程序。為了節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，實(shí)施有效的自然資源產(chǎn)權(quán)司法監(jiān)督，結(jié)合自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟本身的特點(diǎn)與要求，應(yīng)在案件事前審查制度中，加上對(duì)侵害自然資源產(chǎn)權(quán)不法性行為與訴訟內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，以保證司法資源的高效節(jié)約利用，防止“濫訴”行為的發(fā)生。

再次，應(yīng)對(duì)舉證證明責(zé)任進(jìn)行合理的分配。我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)公益訴訟大多涉及到的都是國(guó)有資源流失、自然資源產(chǎn)權(quán)濫用、生態(tài)破壞等重大違規(guī)案件，而這些案件往往都牽扯到多方利益且舉證十分困難。因此，我國(guó)應(yīng)在充分考慮公益訴訟案件主體舉證能力的前提下，合理的分配舉證證明責(zé)任。對(duì)于作為國(guó)家機(jī)關(guān)的檢察院而言，其具有較強(qiáng)的收集、調(diào)查證據(jù)的能力，因此，在舉證證明責(zé)任上，檢察機(jī)關(guān)適用傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的責(zé)任分配原則。而對(duì)于公民個(gè)體和公民組織來(lái)說(shuō)，其獲得證據(jù)的方式途徑較少且往往費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此，為了更好的保護(hù)公民和公民組織的訴訟權(quán)利，維持公益訴訟的制度平衡，應(yīng)對(duì)公民和公民組織適用舉證責(zé)任倒置原則，即只需證明存在自然資源產(chǎn)權(quán)被破壞的現(xiàn)象即可。

最后，適當(dāng)?shù)脑V訟激勵(lì)制度有利于激發(fā)公民保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)的積極性，建立訴訟激勵(lì)制度，主要應(yīng)從訴訟費(fèi)用承擔(dān)、勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與法律援助這三方面進(jìn)行考慮。針對(duì)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)設(shè)立相對(duì)應(yīng)的訴訟基金與訴訟保險(xiǎn)，用來(lái)承擔(dān)由公民個(gè)人提起的公益訴訟敗訴時(shí)的訴訟費(fèi)用。同時(shí)，當(dāng)公民勝訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)民眾參與訴訟的熱情。最后，建立相應(yīng)的法律援助制度，讓作為法治社會(huì)維護(hù)者的律師更多的承擔(dān)起社會(huì)的責(zé)任，幫助那些需要法律服務(wù)卻經(jīng)濟(jì)能力有限的公民，共同維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的根本利益，促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。