莒縣水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)實(shí)踐

宮方杰，于鳳鳴，常雅雯

（1.莒縣水利局，山東 莒縣 276500；2.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

2014年，習(xí)近平總書記提出保障水安全必須要充分利用水權(quán)水價(jià)水市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置水資源。十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要資源高效利用，健全水權(quán)分配制度?！笆糯蟆碧岢觥皥?jiān)持人與自然和諧共生”“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”的新要求。國(guó)家一系列政策措施體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的迫切性，而建設(shè)水權(quán)水市場(chǎng)是水資源優(yōu)化配置的重要內(nèi)容，因此，根據(jù)國(guó)家水權(quán)管理制度改革精神，山東省水利廳印發(fā)了《山東省水利廳關(guān)于加快水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（魯水資字〔2017〕13號(hào)）等文件，莒縣作為日照市水權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，建設(shè)水權(quán)水市場(chǎng)對(duì)解決莒縣水資源供需矛盾具有重要作用。

1 水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的背景

莒縣屬嚴(yán)重缺水地區(qū)，多年平均水資源總量56563萬(wàn)m3，人均水資源占有量505m3，不足全國(guó)平均水平的1/4。近年來(lái)，莒縣平均供水量低于多年平均水資源可利用量，同時(shí)，隨著人口的增加，分配的區(qū)域用水總量尚未明顯增加。目前，受部分供水工程老化、失修嚴(yán)重等因素影響，全縣用水水平不高，還存在水資源浪費(fèi)問(wèn)題。其中，部分水庫(kù)灌區(qū)農(nóng)田灌溉工程配套較差、老化失修，灌水技術(shù)落后，輸水渠道防滲效果較差或防滲措施不到位；部分高耗水工業(yè)生產(chǎn)工藝相對(duì)落后，低產(chǎn)出、高耗水的工業(yè)企業(yè)仍然存在，節(jié)水潛力有待進(jìn)一步提高；居民節(jié)水意識(shí)還不強(qiáng)，跑、冒、滴、漏仍然較為嚴(yán)重。

莒縣水資源的供需矛盾突出，水資源開發(fā)利用形式嚴(yán)峻。水管理體制尚未完全理順，缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。尚未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，水資源保護(hù)、開發(fā)、利用統(tǒng)一規(guī)劃和聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度仍顯不足，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制缺失，由此造成了城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)業(yè)之間、部門之間的用水矛盾。

2 水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的必要性

中央提出建立健全水權(quán)水市場(chǎng)，很好地發(fā)揮其作用，是深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)，也是合理、高效配置水資源的必然要求，更是解決產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目準(zhǔn)入、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和用水的有效途徑。

一是水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)是加強(qiáng)全社會(huì)共同節(jié)水的必然要求。莒縣農(nóng)業(yè)用水占到全縣總用水量的70%以上，跑冒滴漏、大水漫灌、粗放利用等用水問(wèn)題較為突出，全縣尚未真正構(gòu)建節(jié)水型消費(fèi)模式和生產(chǎn)方式，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間爭(zhēng)水矛盾突出，農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)環(huán)境用水緊缺，犧牲農(nóng)業(yè)保工業(yè)，犧牲生態(tài)保生產(chǎn)已成為突出存在的問(wèn)題。為此，全國(guó)正加緊建立起倒逼機(jī)制，逐步通過(guò)節(jié)水來(lái)緩解水資源供需矛盾，莒縣也不例外。水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，明確各用水主體的權(quán)益，多用多交費(fèi)，少用可轉(zhuǎn)讓獲益，用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)用水關(guān)系，可充分激發(fā)社會(huì)節(jié)水主動(dòng)性，是促進(jìn)節(jié)水的必然選擇。

二是水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的必然要求。水資源可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)不僅包含工程和技術(shù)措施，水價(jià)杠桿調(diào)節(jié)也是最有效的措施之一，可減少水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)制約了用水的不合理性，促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。因此，從水管理體制、機(jī)制進(jìn)行改革，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)和用水關(guān)系，構(gòu)建人與水和諧、社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與水和諧、發(fā)展與水和諧的涉水關(guān)系，以水權(quán)管理制度和水權(quán)市場(chǎng)保障良性運(yùn)行的取水、用水、節(jié)水和保水系統(tǒng)，是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的必然要求。

三是水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)是落實(shí)中央決策部署的必然要求。水權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水資源優(yōu)化配置的重要途徑，是現(xiàn)代水資源管理制度的重要組成部分。中央對(duì)水權(quán)水市場(chǎng)的建設(shè)十分重視，明確提出盡快建設(shè)水權(quán)交易市場(chǎng)、加快建立水權(quán)制度。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重，合理配置水資源已是社會(huì)發(fā)展的必然要求。

3 水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的建議

3.1 完成初始水權(quán)分配

水權(quán)分配應(yīng)落實(shí)區(qū)域、水源、行業(yè)水權(quán)。結(jié)合莒縣實(shí)際，確定縣域可分配水量?？h域可分配水量即本行政區(qū)不同水源用水總量控制指標(biāo)，主要包括地表水、地下水等。再生水、雨洪水等非常規(guī)水源雖不占用區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，暫不納入本次水權(quán)初始分配范圍內(nèi)。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)用水總量控制指標(biāo)、不同行業(yè)用水定額以及工程供水條件，開展區(qū)域水權(quán)分配、行業(yè)水權(quán)分配和重點(diǎn)蓄水工程水權(quán)分配與確權(quán)登記。

總體思路：首先根據(jù)《山東省區(qū)域用水總量行業(yè)分配方案》，結(jié)合莒縣用水總量控制指標(biāo)，進(jìn)行縣域用水行業(yè)水權(quán)分配，依據(jù)當(dāng)?shù)厮磁渲迷瓌t和用水實(shí)際，明確行業(yè)分配水源方案；其次，在縣域行業(yè)水權(quán)分配結(jié)果的基礎(chǔ)上，采用定量—定比分配法進(jìn)行鎮(zhèn)域行業(yè)水權(quán)分配；最后，在區(qū)域不同行業(yè)水權(quán)分配成果基礎(chǔ)上，并結(jié)合用水定額進(jìn)行用水需求核定，確定初始水權(quán)確權(quán)登記方案。

3.2 建立水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償制度

積極開展水源地保護(hù)區(qū)劃分，統(tǒng)籌考慮用水需求、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、上下游關(guān)系等，統(tǒng)一建立生態(tài)補(bǔ)償制度，合理確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，統(tǒng)籌安排生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，完善機(jī)制保障措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?、?guī)范化。生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金可依托市、縣兩級(jí)財(cái)政從水資源費(fèi)、污水排污費(fèi)及污水處理費(fèi)等中統(tǒng)籌調(diào)劑，用于水源保護(hù)區(qū)相關(guān)設(shè)施建設(shè)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、補(bǔ)助。補(bǔ)償基金的使用接受縣水利局的監(jiān)督，用于生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償方式根據(jù)莒縣實(shí)際情況確定，包括實(shí)物補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。每年年初根據(jù)上一年度補(bǔ)償基金存量情況，并針對(duì)生態(tài)保護(hù)需求制定當(dāng)年的補(bǔ)償方案，報(bào)請(qǐng)縣水利局批準(zhǔn)，獲批后實(shí)施。

3.3 建立水權(quán)分配調(diào)控制度

依據(jù)莒縣水權(quán)分配方案，對(duì)于縣域內(nèi)新增用戶或現(xiàn)有用戶新增取水需求，依據(jù)法定條件、法定程序向縣級(jí)水行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)其許可獲得取水許可證后再給予確認(rèn)，由縣級(jí)水行政主管部門向獲得批準(zhǔn)的用戶頒發(fā)水權(quán)證，并進(jìn)行登記管理，建立水權(quán)確權(quán)登記制度。水權(quán)證上將載明用水戶名稱、取水量、供水保證率、用途等信息。各級(jí)水行政主管部門每3年一次，對(duì)各用戶水權(quán)進(jìn)行一次核查，對(duì)實(shí)際用水與批準(zhǔn)方案不符的，可采取整改、壓減水權(quán)量、收回水權(quán)等措施，完善水權(quán)分配和確權(quán)監(jiān)管機(jī)制。

3.4 建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管制度

依據(jù)水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃和政策，區(qū)分農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活、生態(tài)等用水類型，嚴(yán)格實(shí)行水資源用途管制，重點(diǎn)對(duì)水權(quán)分配確定、水權(quán)分配方式以及水權(quán)確權(quán)登記等實(shí)施水權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理。堅(jiān)持放管并重，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，平等保護(hù)用水主體合法權(quán)益，促進(jìn)水權(quán)交易，交易雙方應(yīng)當(dāng)建設(shè)并完善計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施，將水權(quán)交易實(shí)施后水資源水環(huán)境變化情況及時(shí)報(bào)送有關(guān)水行政主管部門。強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易價(jià)格、交易用途的監(jiān)管，建立水權(quán)利益訴求、糾紛調(diào)處和損害賠償機(jī)制，維護(hù)水權(quán)水市場(chǎng)良好秩序。適時(shí)組織開展水權(quán)交易實(shí)施后評(píng)估，通過(guò)公眾網(wǎng)站等依法公開水權(quán)交易的有關(guān)情況，積極做好水權(quán)糾紛的調(diào)解工作。