山東省南水北調(diào)配套工程施工因素分析

李 娟 ，簡(jiǎn)海風(fēng) ，李秋香

（1.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟(jì)南 251000；2.聊城市水利局，山東 聊城 252200）

南水北調(diào)配套工程是山東大水網(wǎng)建設(shè)的一部分，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益較為顯著。隨著山東省受水區(qū)各市南水北調(diào)配套工程的逐步建成，以及相關(guān)政策措施的不斷完善，各市依托南水北調(diào)配套工程為城市生活、工業(yè)供水、應(yīng)急抗旱及生態(tài)用水提供了一定的水源保障，逐漸發(fā)揮了工程效益。尤其是在近幾年山東膠東地區(qū)無(wú)強(qiáng)降雨，地表徑流少，多數(shù)水庫(kù)沒有蓄水，水資源極度匱乏的情況下，依靠南水北調(diào)配套工程和膠東引黃調(diào)水工程聯(lián)合持續(xù)保障供水，保障了膠東地區(qū)工業(yè)和城市居民生活供水安全，在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體現(xiàn)了山東省受水區(qū)各市配套工程在省內(nèi)水資源調(diào)配中的重要作用。

1 工程概況

2011年7月11日，山東省政府批復(fù)了《南水北調(diào)東線一期工程山東省續(xù)建配套工程規(guī)劃》。工程規(guī)劃范圍為南水北調(diào)干線分水口門至用水戶或自來水廠入口，水廠及以下工程由地方自行組織建設(shè)。按照批復(fù)的規(guī)劃，山東省配套工程供水區(qū)分為3片（魯北片、膠東片、魯南片），共包括14個(gè)單項(xiàng)、41個(gè)供水單元工程。后因規(guī)劃調(diào)整，供水單元調(diào)減為38個(gè)。主要內(nèi)容包括輸水工程、調(diào)蓄工程、泵站工程和供水工程等，規(guī)劃總投資為224.7億元。

南水北調(diào)東線一期工程山東省需調(diào)江水量為14.67億m3，其中：魯南片2.10億m3，膠東片8.77億m3，魯北片3.80億m3。配套工程建設(shè)涉及棗莊、濟(jì)寧、菏澤、德州、聊城、濟(jì)南、濱州、淄博、東營(yíng)、濰坊、青島、煙臺(tái)、威海等13個(gè)市，61個(gè)縣（市、區(qū)）。供水范圍總面積為6.42萬(wàn)km2，占山東省國(guó)土面積的40.85%。

山東省南水北調(diào)配套工程建設(shè)任務(wù)重，工程建設(shè)涉及面廣，資金量大，工程建設(shè)需要解決工程前期布局、資金需求、土地指標(biāo)等方面的問題。根據(jù)工程實(shí)施情況來看，在短時(shí)間內(nèi)完成工程建設(shè)內(nèi)容，是一個(gè)奇跡，也得益于以下各種因素。

2 因素分析

2.1 工程建設(shè)管理機(jī)制的建立

山東省政府在規(guī)劃批復(fù)中明確，市級(jí)政府是南水北調(diào)配套工程建設(shè)管理的責(zé)任主體。在配套工程建設(shè)過程中，形成了山東省南水北調(diào)工程建設(shè)指揮部、山東省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局、各市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局組成的管理體系。

2012年6月，省南水北調(diào)工程建設(shè)指揮部印發(fā)了《山東省南水北調(diào)續(xù)建工程建設(shè)管理若干意見》，提出配套工程建設(shè)組織機(jī)構(gòu)、前期工作管理、投資計(jì)劃管理、征地移民、建設(shè)管理、質(zhì)量與安全管理、稽查與審計(jì)管理、工程驗(yàn)收等事項(xiàng)。按照配套工程與主體工程同步推進(jìn)、協(xié)調(diào)實(shí)施、同步發(fā)揮效益的要求。山東省政府建立工程建設(shè)督查督辦及約談機(jī)制，建立問題清單制度，在2013—2015年，曾分組進(jìn)行六次省級(jí)督查，對(duì)受水區(qū)配套工程建設(shè)及時(shí)加大督導(dǎo)協(xié)調(diào)力度，督促各地倒排工期，明確責(zé)任，制定措施，按計(jì)劃完成各受水區(qū)配套工程建設(shè)任務(wù)。

2.2 工程建設(shè)前期審批權(quán)的及時(shí)下放

按照《南水北調(diào)總體規(guī)劃》要求，山東省南水北調(diào)配套工程要與國(guó)家主體工程同步實(shí)施、同步建設(shè)、同步發(fā)揮效益，在配套工程前期工作開展的同時(shí)就已經(jīng)滯后于主體工程建設(shè)進(jìn)度。配套工程涉及全省13個(gè)市38個(gè)設(shè)計(jì)單元工程，工程建設(shè)任務(wù)重，時(shí)間緊，按照山東省發(fā)展改革委《建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案事項(xiàng)受理暫行規(guī)定》及工程籌資方案，山東省南水北調(diào)配套工程屬于審批類建設(shè)項(xiàng)目。為加快推進(jìn)配套工程前期工作進(jìn)度，對(duì)可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告的審批權(quán)由省級(jí)下放到市級(jí)，大大加快了項(xiàng)目前期工作進(jìn)度，省級(jí)僅僅保留了9個(gè)包含中型水庫(kù)建設(shè)的項(xiàng)目審批權(quán)。截至2015年6月，38個(gè)供水單元工程前期工作全部完成。審批權(quán)的下放，給予各市在工程布局優(yōu)化及與地方原有水利工程設(shè)施結(jié)合方面充分的自主權(quán)，保障了長(zhǎng)江水資源在各受水區(qū)的優(yōu)化配置與利用。

2.3 工程建設(shè)資金的有力支持

山東省南水北調(diào)配套工程建設(shè)順利實(shí)施得益于多種建設(shè)資金籌集渠道，在落實(shí)好各級(jí)政府建設(shè)資本金的同時(shí)，建立了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)受水區(qū)各市配套工程建設(shè)積極性，促進(jìn)配套工程建設(shè)進(jìn)度。在籌集工程建設(shè)資金方面，各受水區(qū)配套工程項(xiàng)目法人加大市場(chǎng)融資的力度，爭(zhēng)取銀行貸款及來自中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性基金，以保障南水北調(diào)配套工程建設(shè)所需資金。多渠道資金流的匯入為工程建設(shè)的順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

根據(jù)規(guī)劃批復(fù)的籌資方案，山東省南水北調(diào)配套工程建設(shè)資金由資本金和融資組成。資本金占40%，以省、市、縣三級(jí)政府投入為主；融資占60%，由所在市、縣（市、區(qū)）負(fù)責(zé)籌集落實(shí)。省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府形成工程建設(shè)合力，在資本金籌集上全力支持。山東省政府在配套工程省級(jí)資本金24.86億元全部到位的基礎(chǔ)上，另外爭(zhēng)取安排了補(bǔ)助資金4.77億元；各市、縣落實(shí)建設(shè)資金195.16億元（其中市級(jí)資本金25.96億元，縣級(jí)資本金28.25億元，融資140.95億元）。

2.4 工程建設(shè)與原有水利工程的有機(jī)結(jié)合

受水區(qū)各市配套工程建設(shè)過程中，充分考慮了當(dāng)?shù)厮Y源的利用現(xiàn)狀和現(xiàn)有工程布局狀況，利用配套工程建設(shè)的契機(jī)把受水區(qū)內(nèi)的原有水系與當(dāng)?shù)氐脑兴こ?、用水戶有效銜接，建成完善配套工程區(qū)域水網(wǎng)。具有配套工程建設(shè)任務(wù)的13個(gè)受水市中，配套水網(wǎng)建設(shè)比較典型的有濟(jì)南市“五庫(kù)連通工程”，將濟(jì)南市轄區(qū)內(nèi)五大水庫(kù)聯(lián)通，東西互濟(jì)，南北相通，與市內(nèi)原有輸水工程、水廠、城市供水管網(wǎng)相連接，并與主體工程的東湖水庫(kù)相銜接，水庫(kù)之間水源相互補(bǔ)給，提高了整個(gè)城市的供水保障和泉水補(bǔ)源能力。

2.5 工程建設(shè)土地問題的妥善解決

山東省南水北調(diào)配套工程永久占地高達(dá)4773.33hm2。龐大的占地面積是擺在配套工程建設(shè)單位面前的一個(gè)大難題，在工程設(shè)計(jì)階段，本著集約、節(jié)約的用地原則，配套工程建設(shè)單位盡量減少永久占地，通過多種方式優(yōu)化征用土地設(shè)計(jì)，千方百計(jì)破解土地征用難題。德州市在配套工程建設(shè)過程中，利用全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程國(guó)家給予的土地優(yōu)惠政策，率先解決了與配套工程相銜接的水庫(kù)用地問題。受水區(qū)其他各市在省市國(guó)土資源主管部門的指導(dǎo)下，經(jīng)過建設(shè)單位積極協(xié)調(diào)，努力解決配套工程土地規(guī)劃調(diào)整、征地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡及建設(shè)用地省內(nèi)統(tǒng)籌等問題，保障了工程建設(shè)需要，大大促進(jìn)了工程進(jìn)度。

3 運(yùn)行管理機(jī)制

2013年11月，南水北調(diào)東線一期工程正式通水。2014年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》。在此基礎(chǔ)上，2015年4月1日，山東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了《山東省南水北調(diào)條例》，將配套工程納入受水區(qū)水資源調(diào)配和保障體系。

3.1 工程運(yùn)行管理模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置

2016年底，受水區(qū)各市南水北調(diào)配套工程的全部建成。轉(zhuǎn)入運(yùn)行期后，根據(jù)工程建設(shè)期投融資方式的不同以及與原有水利工程結(jié)合情況，受水區(qū)各市采取以下幾種不同模式進(jìn)行運(yùn)行管理：一是由出資單位新組建工程運(yùn)行管理單位，例如德州、濱州等市；二是依托原有水利工程運(yùn)行管理單位進(jìn)行管理，例如淄博、東營(yíng)、威海等市，管理內(nèi)容包括原有水功能處理及新增調(diào)水功能任務(wù)；三是競(jìng)標(biāo)的形式向社會(huì)公開招標(biāo)，實(shí)行第三方工程管理服務(wù)的模式，例如濟(jì)南、棗莊等市。

受水區(qū)各市38個(gè)供水單元工程中，共有23個(gè)事業(yè)法人，15個(gè)企業(yè)法人。不管是哪種運(yùn)行管理模式，受水區(qū)各市都要做好與山東省南水北調(diào)主體工程的供水銜接。編制年度水量調(diào)度方案并按要求執(zhí)行，以各市分水口門為界，保護(hù)工程和水質(zhì)安全，精確計(jì)量調(diào)引水量。

3.2 工程運(yùn)行政策及措施保障

1）兩部制水價(jià)政策。2014年1月7日，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于南水北調(diào)東線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》，確定南水北調(diào)東線一期工程運(yùn)行初期供水價(jià)格，實(shí)行運(yùn)行還貸水價(jià)，并實(shí)行基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)相結(jié)合的“兩部制水價(jià)”制度。受水區(qū)各市（縣、區(qū)）要以行政區(qū)域?yàn)閱挝唬龊谜骼U南水北調(diào)基本水費(fèi)的工作。統(tǒng)籌受水區(qū)內(nèi)長(zhǎng)江水使用情況，核算區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江水計(jì)量水費(fèi)并按政策規(guī)定繳山東省財(cái)政。南水北調(diào)基本水費(fèi)按時(shí)征繳保障了山東省內(nèi)南水北調(diào)工程的正常運(yùn)行，為跨流域調(diào)引長(zhǎng)江水及山東省水資源統(tǒng)一配置提供有力支持。

2）用水結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)政策。山東省政府批復(fù)實(shí)施的南水北調(diào)配套工程范圍為干線工程分水口門至凈水廠之間的輸水渠道（管道）、調(diào)蓄水庫(kù)、泵站以及調(diào)蓄水庫(kù)至凈水廠（用水戶）之間供水管道，部分配套工程直接接入地方原有供水管網(wǎng)，另有一部分需新建水廠及以下供水管網(wǎng)，但有的受水區(qū)配套工程未考慮這部分配水工程，缺少與用水戶等終端的銜接工程，這些銜接工程是打通消納江水“最后一公里”。

2017—2018年，省財(cái)政廳、水利廳、南水北調(diào)管理局聯(lián)合開展了用水結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作，以地下水壓采任務(wù)重、消納長(zhǎng)江水量較大的德州、聊城、濱州3市為試點(diǎn)，以促進(jìn)消納長(zhǎng)江水為目標(biāo)，聯(lián)通受水區(qū)內(nèi)既有水網(wǎng)，鼓勵(lì)試點(diǎn)的三個(gè)市建設(shè)銜接工程，不僅對(duì)受水區(qū)內(nèi)用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，而是更好的為用水戶引用長(zhǎng)江水創(chuàng)造條件。

4 建議

山東省受水區(qū)各市配套工程自建成以來，調(diào)引長(zhǎng)江水量逐年增加，目前已超過40億m3，為使受水區(qū)各市配套工程運(yùn)行高效，提出如下建議。

4.1 水資源配置方面

要實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，“堅(jiān)持先地表水、后地下水，優(yōu)先利用地表水，涵養(yǎng)保護(hù)地下水，科學(xué)調(diào)用客水”的原則，科學(xué)地使用經(jīng)濟(jì)杠桿，盡快出臺(tái)引江水綜合水價(jià)改革指導(dǎo)意見及嚴(yán)格執(zhí)行地下水壓采政策，以便于各市足額消納長(zhǎng)江水。根據(jù)當(dāng)?shù)厮?，科學(xué)確定客水調(diào)引水量，對(duì)外調(diào)水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、非常?guī)水“四水”實(shí)行科學(xué)調(diào)度、合理配置、高效利用。

4.2 水費(fèi)計(jì)繳機(jī)制方面

建議緩收或返還水資源稅。國(guó)務(wù)院頒布的《南水北調(diào)供用水條例》規(guī)定南水北調(diào)工程供水實(shí)行由基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)構(gòu)成的兩部制水價(jià)，沒有提及水資源稅。根據(jù)《山東省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》第二十一條確定的稅費(fèi)平移原則，對(duì)此前未收取水資源費(fèi)的南水北調(diào)水，免征或緩征收水資源稅，降低企業(yè)用水成本，提升企業(yè)使用南水北調(diào)水的積極性。為彌補(bǔ)長(zhǎng)江水與地方水之間存在的價(jià)格差異，建議根據(jù)《山東省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》第四條第三款“水利工程管理單位為配置或者調(diào)度水資源取水的不繳納水資源稅”的規(guī)定，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門，減免配套工程調(diào)水的水資源稅。

5 結(jié)語(yǔ)

山東省南水北調(diào)配套工程順利實(shí)施得益于采取的各項(xiàng)建設(shè)管理措施及建立的良好建設(shè)運(yùn)行管理機(jī)制，工程建成通水，有效銜接主體工程及受水區(qū)水廠、用水戶，打通消納長(zhǎng)江水的最后一公里，為南水北調(diào)東線山東段工程運(yùn)行及效益發(fā)揮提供了保障。同時(shí)受水區(qū)各市水資源配置格局發(fā)生新的變化，受水區(qū)各市要以此為契機(jī)，利用好國(guó)家各項(xiàng)政策措施，建立水費(fèi)征繳良好機(jī)制，對(duì)受水區(qū)各種水資源實(shí)行科學(xué)調(diào)度，保障配套工程效益的發(fā)揮及水資源的科學(xué)高效利用。