著力推進社會治理法治化現(xiàn)代化

□ 宗艷霞

黨的十九屆四中全會緊密圍繞“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”若干問題作出決議，確立了“黨成立一百年時各方面制度更加成熟更加定型”“2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標。社會治理是國家治理的重要方面，全會強調(diào)的社會治理制度體現(xiàn)了治理理念的深刻變革、依法治國的根本要求及“善治”的價值指向，為構建社會治理新格局指明了方向。

面對社會治理中日益增長、復雜多元的公眾訴求，政府要遵循法治精神，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、增進人民福祉落實到社會治理全過程，以規(guī)則和程序引導社會公眾參與和理性溝通，實現(xiàn)多元共治、協(xié)商共建。

一、“社會治理”的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)代化取向

“治理”一詞是近年來流行在政治學、社會學、法學等學科的術語。英語中的“治理”源于拉丁文和古希臘語，愿意是掌舵、引導和操縱?！毒S基百科》將“治理”定義為“決策過程及執(zhí)行決策過程”。自20世紀90年代以來，西方政治學家和經(jīng)濟學家將“治理”與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”概念進行區(qū)分。羅西瑙①等人在《沒有政府的治理》一書中明確指出，治理與統(tǒng)治不同，指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必都是政府，也無需依靠國家的強制力來實現(xiàn)。[1]（P5）“治理”區(qū)別于“統(tǒng)治”的基本特征是“統(tǒng)治”一詞強調(diào)的是服從與被服從的社會關系形態(tài)，治理更注重社會關系中的主體互動。“治理”也區(qū)別于“管理”。從主體上看，“管理”是有行政主體和相對人的，但在“治理”中，大家都是管理方，社會實行共同管理。從手段上看，“管理”中的主要手段是命令和強制，而在“治理”中，管理手段主要是合作和協(xié)商。

廣義的“社會治理”是指對整個社會大系統(tǒng)的治理，而狹義的“社會治理”則指在公共事務中對政治統(tǒng)治事務、經(jīng)濟管理事務和文化管理事務之外的社會生活事務的管理。在狹義“社會治理”概念基礎上，“社會治理能力”應當是對政府在必要的職能范圍內(nèi)所有治理能力強度的類型化抽象。在“善治”理論視野下，“社會治理能力現(xiàn)代化”即要求政府在縮減政府職能范圍的同時提高社會治理力量的強度，使社會公共利益最大化。其衡量標準應包括以下基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效性。[2]（P185-187）這一界定在習近平總書記關于加強和創(chuàng)新社會治理的論述中得到印證，他指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”，其中共治是關鍵，要樹立大社會觀、大治理觀，將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢同政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢、社會組織的群眾動員優(yōu)勢有機結合起來，打造全民參與的開放治理體系。

社會治理現(xiàn)代化取向應植根現(xiàn)實、面向未來。當前，現(xiàn)代行政的樣態(tài)由國家行政轉(zhuǎn)向公共行政，由一元結構轉(zhuǎn)變?yōu)槎Y構，傳統(tǒng)高權管制框架下的政府主導式行政活動機制轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放包容的治理新格局，多元主體合作共治的社會多元化治理模式得到廣泛應用。中國社會可以用四大特征來概括，即風險社會、開放社會、多元社會與虛擬社會。人民群眾對社會事務參與意愿更加強烈，社會治理面臨的形勢與環(huán)境更為復雜。加強和創(chuàng)新社會治理必須要直面中國社會發(fā)展的變遷以及變遷之下民眾需求，考慮社會治理既有做法、經(jīng)驗、模式面臨哪些挑戰(zhàn)。黨和政府作為全國廣大人民群眾根本利益的代表者，研究著力推進社會治理現(xiàn)代化，統(tǒng)籌兼顧各方利益、公正處理社會各方矛盾，具有重大現(xiàn)實意義。

二、法治是社會治理現(xiàn)代化的核心要求

從現(xiàn)代國家的發(fā)展邏輯來看,中西方治理成功的國家發(fā)展歷程無一不印證了國家治理現(xiàn)代化實際上就是國家治理法治化,也可以說,法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。在國家治理現(xiàn)代化過程中，以法治為重要線索,形成了包括社會建設在內(nèi)的四個鮮明主題②。社會治理是國家治理的重要方面，無疑也應當遵循法治化軌道。

（一）法治是衡量社會治理現(xiàn)代化的重要標準

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八屆三中全會以來，黨中央一直強調(diào)“法治國家、法治政府、法治社會的三位一體”建設。黨的十八屆四中全會指出，“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。

社會治理現(xiàn)代化包含民主化、法治化、科學化和文明化，其中法治化是關鍵。在1945年延安“窯洞對”中，毛澤東作出跳出歷史周期律的著名論斷，“我們已經(jīng)找到新路，這條新路，就是民主”。而如果沒有法治為民主設置渠道，實現(xiàn)民主治理、依法治理，社會治理的民主化就會像沒有軌道的列車，無法到達目的地。法治是民主的軌道，沒有法治的民主將是混亂的民主。面向風險社會、開放社會、多元社會與虛擬社會的復雜形勢，政府唯有準確把握當前社會治理的主要矛盾，積極回應人民群眾對民主、法治、公平、正義等方面日益增長的需求，當好法治秩序的維系者、社會公正的促進者、核心價值的培育者，方能扎實構建中國特色社會治理法治化模式，開創(chuàng)社會治理嶄新局面，順利實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

由此，法治衡量社會治理現(xiàn)代化的標準，與社會治理現(xiàn)代化具有同步性。社會治理現(xiàn)代化的過程本身就是法治化的過程。

（二）法治是推進社會治理現(xiàn)代化的基本手段和方式

法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。黨的十八大報告指出：“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用；提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！毙聲r代的社會治理以多元主體共同參與、更多體現(xiàn)柔性化、依靠參與者的“同意”與“聯(lián)合行動”的協(xié)調(diào)共治為特色要求。面對社會治理中日益增長、復雜多元的公眾訴求，法治政府建設面臨著不斷提供多樣化的供給和服務，不斷創(chuàng)新社會治理體制機制的壓力，雖然社會治理手段不斷創(chuàng)新，但是規(guī)范明顯存在供給不足。

譬如以社會信用體系建設為例，當前社會規(guī)制手段呈現(xiàn)出多樣化、柔性化、開放靈活的特點，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與人工智能迅猛發(fā)展的背景下，激勵與懲罰相結合規(guī)制、利用信息化手段進行信用評價規(guī)制等新型方式開始成為行政機關加強事中事后監(jiān)管的一種重要規(guī)制手段。近年來，國家和各級地方人民政府高度重視聯(lián)合懲戒制度，作為一種對失信者采取的“跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)”的懲戒措施，聯(lián)合懲戒制度使失信違法行為人承受生產(chǎn)經(jīng)營活動受限、遭受社會負面評價等影響，對于弘揚社會誠信、解決有限執(zhí)法資源與商事主體眾多的突出矛盾發(fā)揮積極作用，使政府從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，符合法治政府建設的要求，也迎合了政府職能轉(zhuǎn)變的要求。然而，目前聯(lián)合懲戒制度適用范圍越來越廣泛，但信用監(jiān)管在立法上缺乏頂層設計，實踐中各地方政出多門、制定的標準與措施不統(tǒng)一，甚至在不同地方有泛化、濫用趨勢。這就對政府是否依法治理、民主治理、秉持公益至上、平等對待、合乎比例的治理理念提出拷問。社會治理的目標是實現(xiàn)社會的健康有序發(fā)展，倘若不能在法治軌道上前行，治理過程就會偏離民主化方向，不能滿足現(xiàn)代化社會治理之所需。

（三）法治是推進社會治理現(xiàn)代化的重要保障

社會治理現(xiàn)代化和法治化進程中，必須關注的癥結問題是什么？學者們普遍提出主要包含以下三方面內(nèi)容：一是權利保障。社會治理現(xiàn)代化的精義在于遵循法治精神，堅持人民主體地位，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、增進人民福祉落實到社會治理全過程，以規(guī)則和程序引導社會公眾參與和理性溝通,從而實現(xiàn)多元共治、協(xié)商共建。二是權力控制。沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，必須“把權力關進制度的籠子里”。這就需要對社會治理全過程構建權威高效的監(jiān)督體系，強調(diào)權力行使的規(guī)范化、制度化、程序化。三是社會治理結構的理順與優(yōu)化。長期以來，伴隨著我國“強政府+強市場”的理論與實踐，國民經(jīng)濟迅速繁榮，但相互補充的社會組織卻沒能得到培育和發(fā)展。在科層制管理走向現(xiàn)代化社會治理過程中注定荊棘密布，政府面對海量的無組織的個體，除了“一刀切”的不合理做法似乎別無良策；而脆弱的個體面對強權政府、僵硬冰冷的制度，缺乏表達訴求渠道，常顯孤獨無助。這種社會治理現(xiàn)狀導致政府不得不實行剛性維穩(wěn)，付出高代價、高成本，這與現(xiàn)代化社會治理的終極目標顯然背道而馳。通過全面深化法治政府建設，增強官民平等互信、促進網(wǎng)絡協(xié)商民主、信息公開共享，是從科層制管理走向網(wǎng)絡型治理、從社會管理提升為現(xiàn)代化社會治理的當務之急。

三、社會治理現(xiàn)代化進程中的法治轉(zhuǎn)向困境

植根現(xiàn)實、聚焦重點，方能面向未來。考察我國社會治理方式法治轉(zhuǎn)向的突出問題，有利于推進社會治理方式法治轉(zhuǎn)向策略更具針對性與操作性。

（一）法治理念缺失阻礙善治之推行

改革開放以來，我國在社會治理創(chuàng)新方面不斷探索，不動產(chǎn)登記、網(wǎng)絡用戶實名等制度規(guī)定相繼出臺。信用監(jiān)管制度逐步推進，對于弘揚社會誠信、解決有限執(zhí)法資源與商事主體眾多的突出矛盾發(fā)揮積極作用，使政府從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，發(fā)揮積極作用。推進社會自治的行業(yè)規(guī)范、市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約建設卓見成效。同時，在保障國家安全、化解社會矛盾、培育自治社會等方面充分發(fā)揮政府的主導作用和社會的自組織、自適應作用。

然而，實踐中將社會治理創(chuàng)新納入干部政績考核指標體系，各級基層領導干部患上“維穩(wěn)恐懼癥”“維穩(wěn)強迫癥”的不在少數(shù)。為了規(guī)避責任，訂立法律法規(guī)成為一種優(yōu)先選擇，法治走向少數(shù)人“治民”的進路。這些法律法規(guī)“未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿”，違背“公平正義”的價值核心，成為少數(shù)干部“治民”的工具，會在一定程度上使人們對法律信仰產(chǎn)生懷疑。

（二）法治文化生態(tài)孱弱導致社會治理參與度失衡

法治文化是“在建立法治社會的過程中形成的一種文化形態(tài)和社會生活方式，其核心是法治理念和法治思維模式的確立，以及在此理念支配下相應制度和組織機構的建立與運行”。[3]（P124-126）法治文化是法治建設的土壤。在中國，人治文化歷史久遠。在法治文化與人治文化的長期博弈中，法治文化元氣損耗，使得“我們國家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)”，并對當代中國造成深遠影響。從社會公眾的思維方式、價值觀念等多個層面可見一斑。中國社會在轉(zhuǎn)型中呈現(xiàn)結構分化，管理層形成森嚴的科層制管理模式，社會由同質(zhì)型“總體性社會”向異質(zhì)型“多元化社會”變遷，社會各層級參與社會治理領域有限、主體有限，參與社會治理不充分、不平衡。

（三）社會治理法治化規(guī)范供給不足

伴隨著社會治理手段與方式的不斷創(chuàng)新，相應的社會治理法治化規(guī)范供給不足問題凸顯。譬如在給付行政、風險行政活動中，“協(xié)商—合作”的公私合作型行政模式逐漸形成。合作治理模式下，公私主體通過協(xié)商、合作共同完成行政任務，私人力量一改以往的機械服從，與行政機關一起分享社會治理任務。公私合作模式對傳統(tǒng)行政法上的行政主體、行政行為、行政責任等提出一系列挑戰(zhàn)，需要在行政法理論與實踐上予以回應。再如近年來在信用監(jiān)管領域，黑名單制度普遍且流行，對建立誠信社會、不讓違法者獲益無疑具有積極意義。但有些地方動輒將人列入黑名單，如某地旅游管理部門曾宣布“禁止不文明游客出國旅游”，似乎覺得設立黑名單制度不需要法律依據(jù)，也無需經(jīng)過法定程序。這些均表明需加強社會治理重點領域立法，及時反映新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展要求，回應人民群眾關切期待，將維護人民權益、增進人民福祉落實到社會治理全過程。

（四）政府化解社會矛盾制度創(chuàng)新能力不足

中國當前社會矛盾可分為四大類：暴力群體性事件、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會挫敗感。[2]（P20）按照亨廷頓的觀點，政治穩(wěn)定不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度的速度和擴大群眾政治參與水平二者之間求得最佳平衡值?；馍鐣?，有賴于有效的制度吸納和相互合作的制度阻斷，有賴于創(chuàng)新制度安排，完善基層群眾的政策參與。我國當前在穩(wěn)評制度、社會矛盾化解制度、公平的社會保障制度、陽光政府建設制度、公眾參與政策過程制度等方面，雖已存在基本制度安排，但還需通盤設計、統(tǒng)籌規(guī)劃，突出制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會力量參與調(diào)節(jié)作用。

四、著力推進社會治理法治化進程

著力推進社會治理法治化進程關鍵在于理念與路徑的創(chuàng)新。

(一)引導“關鍵少數(shù)”樹立科學的社會治理法治化現(xiàn)代化理念

推進社會治理法治化進程，關鍵要抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，引導其樹立科學的法治化理念、真正認識法治?！耙粋€人總有天大的本事，如果沒有很強的法治意識、不守規(guī)矩，也不能當領導干部，這個關首先要把住。”[4]（P193）

法治不僅僅是依法行政、依法辦事的問題。事實上，法治是個綜合而古老的命題。從公元前536年的“子產(chǎn)鑄刑鼎”到公元前356年的徙木立信，都說明法治是國家不可或缺的無形資產(chǎn)。柏拉圖在《法律篇》中說，法治就是服從法律之統(tǒng)治。亞里士多德在《政治學》中說，所謂法治，應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。英國自然法學家洛克認為，人人有權獲得天賦權利，國家必須以正式公布的法律進行統(tǒng)治，法律面前人人平等。能夠保護人的自然權利的國家，才是法治國家。盧梭依照社會契約論，認為國家與公民的關系是“契約關系”者屬于法治，是“命令”關系者就不是法治。英國哈耶克認為，法治的意思就是指政府在一切活動中都應受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束。法治是開放性的歷史概念，隨著社會的發(fā)展不斷地豐富內(nèi)涵。法治是根植于人內(nèi)心的信仰，是一種法治精神，這種精神通過幾百個法律原則和成千上萬條法律規(guī)則來體現(xiàn)，如公平正義、法律保留、法不溯及既往、意思自治、正當程序、比例原則等等。社會治理法治化是要讓法治精神滲透到我們的社會治理中去，要讓“公平正義”的價值核心外化為治理制度和方法，“讓社會變得更加公平正義”。

推進社會治理法治化進程，要不斷提升領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力。這是提高領導干部維護社會穩(wěn)定能力的必備條件，更是確保社會長治久安的必要前提。領導干部要善于運用法治思維和法治方式解決影響國家社會安全的突出問題，堅決依法打擊各種危害國家社會安全的違法犯罪活動。對于重大疑難敏感問題，在實踐操作中應堅持做到：任何重大疑難敏感問題，都要堅持從法律的角度看，當成一個法律問題，納入法治的軌道上解決；任何重大疑難敏感問題，都要堅決按照法律的要求來辦，遵守實體和程序上的要求，對于決策者而言，要根據(jù)法律的要求，結合實際情況，在法律給出的裁量空間之內(nèi)來進行決策和判斷，做到法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越；任何重大疑難敏感問題，從工作質(zhì)量的標準來看，都要經(jīng)得起法律的檢驗。要講依據(jù)，確保依據(jù)充分；要講證據(jù)，確保證據(jù)確鑿；要講程序，確保程序正當；要講政策，善于實施國家法律。譬如對涉法涉訴的信訪問題，要堅持用法治方式解決，切實做到每一個環(huán)節(jié)都依法按程序辦理，每一個處理結論都依法有據(jù)，經(jīng)得起檢驗。

(二)培育社會治理法治化現(xiàn)代化的人文環(huán)境

社會治理的本質(zhì)是共治，是國家權力社會化的過程。政府要破除根深蒂固的“權力管控”思維,利用共治改造全能政府。通過立法賦予公民、社會組織知情權、參與權，界定政府、社會組織參與社會治理的權利邊界，明確政府權力清單，構建多維治理主體合作共治的運行機制。利用共治重塑掌舵型政府、智慧政府。要強化“合作共治”意識、民主協(xié)商意識，充分提倡社會共治理念，“硬法與軟法并重”意識，鼓勵利用村規(guī)民約、交易習慣、行業(yè)章程等進行綜合治理。運用購買公共服務的市場機制,營造政府管理與市場治理有序銜接、社會治理良性運行的良好法治環(huán)境與人文環(huán)境。

（三）確保社會治理法治化規(guī)范有效供給

要把社會領域的立法擺到突出位置,加快社會治理重點領域法律體系的發(fā)展完善。加快政社分開的法制建設，建立政府社會管理權力清單，明確政府在社會治理中的權力邊界，明確社會組織、社區(qū)居民參與社會治理的地位、權利，實現(xiàn)政府社會治理權責體系的明晰化科學化法治化。要對合作行政模式所涉及的現(xiàn)有規(guī)范進行調(diào)整和修改，在行政法理論與實踐上作出回應，掃清公私合作的障礙。正如德國PPP基本法《公私合作促進法》就將其目標定位于“掃清德國公私合作的法律障礙，改善公私合作的法律框架和環(huán)境，并加速其實踐發(fā)展”。[5]（P319）對于黑名單制度問題，要明確相對統(tǒng)一的黑名單懲戒措施、信用修復、公示渠道、異議救濟等，實現(xiàn)信用監(jiān)管和傳統(tǒng)監(jiān)管手段的有機結合。推進社會治理法治化，通過規(guī)范化有效供給為社會治理賦能，有利于激發(fā)社會活力、提升社會治理效能，形成政府與社會合作共治的新格局。

（四）健全社會矛盾第三方協(xié)同化解新機制

針對近年來社會矛盾呈現(xiàn)主體多元化、成因復雜化的特征，既有的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解表現(xiàn)出相應的局限性，難以應對社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展中的新變化。在現(xiàn)代民主政治下，社會組織作為重要的第三方力量，對于引導群眾理性表達合法訴求具有非常重要的作用。如在拆遷領域，以“增量控制、存量化解”為目標，通過政府購買服務的方式，引入“第三方律師事務所”創(chuàng)新信訪突出矛盾化解長效工作機制，維護信訪人的合法權益，成功化解了諸多房屋征收補償類信訪矛盾，成為新時期多方協(xié)同化解社會矛盾的重要路徑和創(chuàng)新機制。

[注 釋]

① 羅西瑙（J.N.Rosenau）,治理理論的主要創(chuàng)始人,代表著《沒有政府的治理》、文章《21世紀的治理》。

② 經(jīng)濟建設主題、社會建設主題、保障權利主題、治國理政主題。