從運動式治理到常態(tài)治理：基層社會治理轉(zhuǎn)型的中國實踐

潘澤泉，任 杰

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083)

改革開放后，社會環(huán)境日趨多元，社會治理體制轉(zhuǎn)型與國家政治秩序合法性再生產(chǎn)成為社會科學(xué)研究熱點?；诋?dāng)代中國社會治理轉(zhuǎn)型和基層社會治理的實踐場域，現(xiàn)有研究范式集中于強(qiáng)調(diào)“運動式治理”的治理模式。運動式治理是以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ)，國家通過有效的意識形態(tài)宣傳與超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，借助政治動員對社會資源進(jìn)行集中配置，以實現(xiàn)各項治理目的。[1]運動式治理作為對中國國家治理邏輯的政治修辭和隱喻，以“認(rèn)同中國問題”為核心，對于解釋中國社會治理實踐具有強(qiáng)的文化契合性、經(jīng)驗的一致性和理論的有效性，故一經(jīng)提出便引起了廣泛學(xué)術(shù)關(guān)注。有研究者通過對傳統(tǒng)行政方式的批判性反思，批判運動式治理引發(fā)績效低下、公權(quán)力異化、中央權(quán)威性與地方自主性沖突等弊端。[2]也有研究分析政府推動社會治理所面臨的客觀局限，論證運動式治理存在的現(xiàn)實合理性。[1]本文從“運動式治理”向“常態(tài)治理”轉(zhuǎn)型的角度出發(fā)，將關(guān)注點集中于運動式治理與常規(guī)科層治理的互動過程，闡明兩者在現(xiàn)實治理中呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)性矛盾、實踐性悖論型態(tài)與作用機(jī)制，由此對運動式治理的運作機(jī)制與現(xiàn)實困境進(jìn)行理論和經(jīng)驗層面的反思，并進(jìn)一步探討運動式治理當(dāng)代轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑及中國經(jīng)驗。

一 運動式治理的中國實踐：本土概念建構(gòu)和理論解釋

運動式治理是對當(dāng)代社會實踐中“運動型”“非常規(guī)型”治理手段的反思與歸納?？傮w性社會時期的“運動式”行政手段在改革開放后得到了部分延續(xù)，這種治理模式與多元社會中追求制度化、常態(tài)化的治理機(jī)制相悖。建立在“常態(tài)治理”理想類型的反思之上，“運動式治理”逐漸成為了當(dāng)代社會治理實踐的重要分析范式。而對于運動式治理根源的探究既來源于新中國成立以來行政傳統(tǒng)的反思，也來源于當(dāng)代治理條件局限的分析，通過雙重視角下的理論解釋，運動式治理被置于歷時性與共時性兩種維度之下進(jìn)行詮釋。

(一)轉(zhuǎn)型社會中社會治理的中國實踐：運動式治理的概念建構(gòu)

“運動式治理”概念的建構(gòu)，建立在轉(zhuǎn)型期治理常態(tài)化的制度期望以及現(xiàn)實治理模式無法實現(xiàn)可持續(xù)治理的困境之上。國家運動與政治運動的治理手段，自革命時期以來逐漸成為中國傳統(tǒng)行政方式。然而，在總體性社會中，運動式行政手段的合法性有其特殊的政治社會根源，隨著改革開放的逐步深化，這種傳統(tǒng)的治理方式也面臨著更深刻的反思。[注]馮仕政曾提出“革命教化政體”的概念，將新中國成立以來的政治運動與“運動式治理”納入同一個解釋框架進(jìn)行分析，以實現(xiàn)對傳統(tǒng)治理手段的整體反思。參見馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代，2011(1)：73-97．

改革開放后，現(xiàn)代化背景下的社會治理轉(zhuǎn)型引起了學(xué)界的重視。在諸多學(xué)者對社會治理轉(zhuǎn)型的討論中，科層化、制度化、常態(tài)化的治理模式被視為應(yīng)對社會多元化的重要基礎(chǔ)。一些研究通過“常態(tài)治理”來概括在政治運動不再成為國家主要政策工具的社會中，通過科層化、組織化水平較高的制度體系，將社會治理納入到可預(yù)期性較強(qiáng)的組織運作之中的治理方式。[1]除了“常態(tài)治理”，其他學(xué)者還通過“治理常態(tài)化”“可持續(xù)型治理”“制度化治理”“常規(guī)科層治理”“行政治理機(jī)制”等概念來描述類似的治理手段。[2]這類概念均體現(xiàn)出在治理手段現(xiàn)代化中“去政治化”“去運動化”的制度表達(dá)。然而，中國的社會治理實踐卻與這類追求制度化、組織化的治理手段呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的背離，如詹姆斯·湯森等人所提出的，改革意味著社會生活的常態(tài)化，但這種常態(tài)化進(jìn)程卻不得不以動員的方式進(jìn)行，由此構(gòu)成了中國制度化運動的經(jīng)驗。[3]運動式治理的概念正是基于社會治理實踐基礎(chǔ)和中國社會轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗邏輯，在常態(tài)治理理想類型的對比之下而提出的。

相對于常態(tài)治理，運動式治理的特征體現(xiàn)在治理手段的靈活應(yīng)對、資源配置的整合傾向及組織形式的扁平化。第一，從治理手段來看，常態(tài)治理注重運行方式的制度性，講求照章辦事，而運動式治理注重決策的經(jīng)驗主義，根據(jù)已有的經(jīng)驗而非制度，遵循有限理性原則進(jìn)行決策。[4]因此，運動式治理在治理手段上最終展現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)為解決實際問題偏離科層組織與正式制度，形成一種準(zhǔn)正式的運作方式。[5]第二，從資源配置來看，常態(tài)治理強(qiáng)調(diào)資源依照專業(yè)分工進(jìn)行分配，資源配置依賴制度設(shè)置，而在運動式治理進(jìn)程中，政府可以通過動員式手段，跨越常規(guī)資源配置途徑，完成社會資源的高強(qiáng)度整合配置，實現(xiàn)對社會治理目標(biāo)的短期性回應(yīng)。[6]第三，從組織形式來看，常態(tài)治理注重層級劃分，體現(xiàn)在分工明確、等級有序的組織結(jié)構(gòu)，而運動式治理常常導(dǎo)致原有條塊關(guān)系工作模式的失效，高層通過競爭性授權(quán)，引發(fā)政治任務(wù)激勵，下級借此打破部門邊界，整合行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，使得不同層級出現(xiàn)臨時性的高度協(xié)作。[7]

(二)路徑依賴與政策工具選擇：運動式治理“合法性承載”的理論解釋

對運動式治理的理論解釋主要源于兩種視角：路徑依賴?yán)碚撆c政策工具理論。兩種視角分別從制度體制傳統(tǒng)、中國社會轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗邏輯和現(xiàn)實條件約束幾個層面對運動式治理的合法性基礎(chǔ)進(jìn)行理論解釋。

在路徑依賴的視角下，運動式治理被視為新中國成立初期以來中國社會政治運作方式在當(dāng)代的延續(xù)。道格拉斯·諾斯曾提出，在人類技術(shù)變遷和制度變遷中，均存在著報酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。在這種機(jī)制作用下，一旦人們選擇了某種路徑，便會在技術(shù)與制度變遷中產(chǎn)生自我強(qiáng)化效用，強(qiáng)化對于固有路徑的依賴。[8]國家的治理模式與其歷史發(fā)展的過程有著密切的聯(lián)系。[9]一些研究表明，自革命時期以來，政治運動與社會動員就成為中國在政治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所采取的主要執(zhí)政手段之一。[10]而在改革開放后，在社會問題治理領(lǐng)域仍充斥著大量名目繁雜的“運動”，這類運動與傳統(tǒng)政治運動表現(xiàn)出明顯的延續(xù)性，二者在價值取向、政策目標(biāo)和手段過程方面有著共通之處。[11]因此，運動式治理的治理模式被歸結(jié)于傳統(tǒng)“運動型”行政手段造成的社會治理的“路徑依賴”，前改革開放時期政治運作模式仍然在當(dāng)代社會治理環(huán)節(jié)中延續(xù)。[12]

在政策工具的視角下，運動式治理被視為客觀制約下政府為實現(xiàn)治理目標(biāo)而進(jìn)行的理性選擇，具有一定現(xiàn)實合理性。政策工具是指政府為實現(xiàn)一系列政策目標(biāo)而采取的行為方式，以及調(diào)節(jié)這種政府行為的控制機(jī)制。[12]政策工具理論不僅關(guān)注治理手段本身，也更加強(qiáng)調(diào)政策工具的選擇邏輯。具有政策工具論傾向的研究，試圖通過分析政府治理手段選擇時面臨的內(nèi)在與外在局限，來解釋運動式治理何以可能。從內(nèi)在條件來看，傳統(tǒng)權(quán)威體制賴以維系的制度要素，與社會有效治理之間存在著深刻的組織矛盾，政府因而采用運動型治理機(jī)制以應(yīng)對傳統(tǒng)科層制的組織失敗，以實現(xiàn)糾偏和規(guī)范邊界的作用。[5]從外在條件來看，轉(zhuǎn)型期的中國面臨著治理資源相對貧弱的處境，政府不得不通過間歇性的“運動式”治理方式集中社會資源，來應(yīng)對社會治理需求與國家治理規(guī)模之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。[1]

綜上所述，運動式治理并非由某種單一視角所決定，而是基于中國社會轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗邏輯，由路徑依賴與政策工具兩種機(jī)制的交互作用而實現(xiàn)。改革開放后，總體性社會的消解并沒有帶來現(xiàn)代官僚體系的確立，官員仍然通過傳統(tǒng)手段尋求政治合法性，而壓力型體制下的日?？茖有姓娜毕荩财仁拐x擇運動式手段應(yīng)對治理績效低下的問題。因此，運動式治理“以權(quán)力先導(dǎo)、體制發(fā)動取向沿襲和因循著‘總體性支配權(quán)力’的國家治理路徑，同時又將‘技術(shù)性治理’取向和‘政策工具’手段的運用不斷發(fā)揮”[13]。其中，路徑依賴為運動式治理提供了政治合法性的基礎(chǔ)，組織失敗、治理資源不足又使得運動式治理成為實現(xiàn)治理目標(biāo)的政策工具理性選擇，兩種理論視角共同構(gòu)成了運動式治理在當(dāng)代中國實踐的理論解釋。通過歷時性與共時性雙重維度的詮釋，運動式治理的概念已不僅僅是對當(dāng)代中國社會治理現(xiàn)象的描述，更是基于中國歷史傳統(tǒng)與轉(zhuǎn)型期社會治理背景下的當(dāng)代治理分析范式。

二 轉(zhuǎn)型中國社會中運動式治理的制度環(huán)境與實踐機(jī)制

運動式治理在基層中的運作機(jī)制，是當(dāng)代國家治理制度環(huán)境制約下，運動式治理手段與基層政府應(yīng)對策略共同塑造的。當(dāng)代塑造運動式治理運行態(tài)勢的制度環(huán)境主要有壓力型體制、錦標(biāo)賽體制與科層官僚結(jié)構(gòu)。在三種制度環(huán)境下，運動式治理的基層運作機(jī)制主要體現(xiàn)為三個方面：第一，在壓力型體制的作用下，基層政府的層級與部門邊界得到暫時重塑，實現(xiàn)了運動式治理組織協(xié)調(diào)與資源配置；第二，在錦標(biāo)賽體制的作用下，上級政府通過政治方式，將各級官員納入到晉升博弈的競賽形式中，實現(xiàn)了運動式治理的政治動員；第三，在科層官僚制的作用下，基層政府通過科層結(jié)構(gòu)將運動式策略轉(zhuǎn)化為行政實踐，實現(xiàn)了對運動式治理的行政吸納。

(一)壓力型體制、上下分治與運動式治理的層級協(xié)同機(jī)制

在壓力型體制的作用下，基層運動式治理的組織關(guān)系體現(xiàn)為借由高位推動打破原有科層分工，實現(xiàn)基層政府治理的層級協(xié)同與資源配置。所謂壓力型體制，是指上級政府為實現(xiàn)有效治理，將治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各項任務(wù)與指標(biāo)，并層層分解下放到各級政府組織與部門，通過“目標(biāo)責(zé)任制”帶來的行政壓力，促使各級基層政權(quán)組織按照任務(wù)要求落實各項政策，從而形成“上下分治”“層級協(xié)同”。[14]在運動式治理的組織運行中，領(lǐng)導(dǎo)意志是觸發(fā)運動式治理的重要環(huán)節(jié)。常規(guī)治理的組織失敗往往激發(fā)政府注意力的再分配，一旦某項治理需求獲得足夠的“合法性承載”，便有可能借由高位推動形成自上而下的促動機(jī)制，從而由常規(guī)治理轉(zhuǎn)向運動式治理。[15]因此，高位推動所產(chǎn)生的行政壓力是運動式治理首要的制度環(huán)境。

從具體運作機(jī)制來看，壓力型體制下的運動式治理使得基層政權(quán)組織的科層結(jié)構(gòu)被打破，常規(guī)職能分工與任務(wù)分配皆圍繞運動式治理進(jìn)行再整合，上級政府借此實現(xiàn)跨越層級與條塊關(guān)系的政策實施。在實踐過程中，政府通過競爭性授權(quán)的方式，對已有的官僚層級分工進(jìn)行短暫重塑，促使地方政府以政治忠誠為基礎(chǔ)，圍繞運動式治理的核心目標(biāo)調(diào)整行政內(nèi)容，由此構(gòu)建出了基層運動式治理中以行政壓力為基礎(chǔ)的上下層級協(xié)同與互動。而在運動式治理的組織關(guān)系重塑中，資源分配同樣遵循不同于常規(guī)治理的實踐邏輯。上級政府通過運動式治理強(qiáng)化權(quán)威合法性，借此跨越科層組織資源的日常配置，對治理資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。而對于基層政府而言，運動式治理與日常行政在資源分配方面勢必存在沖突，然而在壓力型體制的作用下，基層政府首先需要考慮應(yīng)對上級政府的政治壓力，因此在資源分配方面也表現(xiàn)出對運動式治理的積極回應(yīng)與追隨，由此形成了以合法性權(quán)威為基礎(chǔ)的，上級政府主導(dǎo)的跨越層級與部門邊界的整合型分工方式與公共資源配置方式。[6]

(二)晉升博弈、錦標(biāo)賽體制與運動式治理的政治動員機(jī)制

在錦標(biāo)賽體制的作用下，基層運動式治理的動員方式體現(xiàn)為績效導(dǎo)向下，上級政府通過政治激勵，引發(fā)基層政府的晉升博弈，由此實現(xiàn)對基層的政治動員。錦標(biāo)賽體制用以描述長期以來存在于中央與地方之間的關(guān)系機(jī)制：中央通過設(shè)立目標(biāo)、制定規(guī)則，使地方參與到經(jīng)濟(jì)扶持與晉升機(jī)會的競爭之中，完成對基層的動員。而錦標(biāo)賽體制與總體性社會的政治運動手段有著內(nèi)在的契合性。[16]對于運動式治理而言，其臨時性、集中性的特點使得治理成效成為上級政府關(guān)注的核心要素，這使得可供量化比較的治理績效在治理過程中獲得了不言自明的合法性。因此，相對于日常行政，運動式治理更加突出了績效導(dǎo)向的邏輯，基層政府也在運動式治理過程中被卷入到了更加集中的、非常規(guī)的競賽機(jī)制中。

從具體運作機(jī)制來看，運動式治理通過打破科層邊界、激發(fā)官員晉升博弈的方式，在一定程度上實現(xiàn)了治理資源的整合，克服了常規(guī)治理的失效，短期內(nèi)實現(xiàn)了治理目標(biāo)。在依托于科層組織的常規(guī)治理中，錦標(biāo)賽機(jī)制引發(fā)的政治激勵處于弱啟動狀態(tài)，常規(guī)治理僅僅停留在“去問題化”的層面，在治理過程中也存在著部門之間互相推諉、行政效率低下等問題。為了應(yīng)對常規(guī)治理所產(chǎn)生的績效失敗，運動式治理借由上級政府釋放出更強(qiáng)的壓力信號，各級官員在強(qiáng)大政治動員的影響下，進(jìn)入到以績效為導(dǎo)向的晉升競爭中。[17]通過錦標(biāo)賽治理機(jī)制，政府實現(xiàn)了部門的層級協(xié)同與資源的統(tǒng)一配置，進(jìn)一步達(dá)成對某一治理目標(biāo)的“全面整治”。借助官員晉升博弈機(jī)制，運動式治理在一定程度上彌補(bǔ)了常規(guī)治理的結(jié)構(gòu)性不足，短期內(nèi)激發(fā)了政府組織活力，促使治理任務(wù)快速推進(jìn)。此外，運動式治理的錦標(biāo)賽邏輯突破了科層制的限制，引發(fā)了科層組織內(nèi)部環(huán)境的變化，因而可以實現(xiàn)對官僚體制的“糾偏”與規(guī)訓(xùn)。[18]

(三)科層制、政治儀式與運動式治理的行政吸納機(jī)制

在科層官僚制的作用下，基層運動式治理的實踐邏輯體現(xiàn)為官僚系統(tǒng)本身對運動式治理實踐邏輯的重塑，即官僚系統(tǒng)行政吸納的作用機(jī)制，這也為運動式治理進(jìn)一步賦予了科層化的氣質(zhì)。科層官僚制的核心在于中央政府借助行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權(quán)力，通過自上而下的人事管理覆蓋國家治理的各個領(lǐng)域與部門，由此確?？茖又茋业囊惑w性。[19]自改革開放以來，中國行政體制的“科層制”特征愈發(fā)明顯：行政機(jī)構(gòu)分工明確、等級嚴(yán)格，行政官員強(qiáng)調(diào)技術(shù)化、規(guī)范化，行政過程注重執(zhí)行效率與程序公正。諸如此類的變化也使得傳統(tǒng)壓力型體制的作用機(jī)制產(chǎn)生了新的變化。[20]相比于總體性社會時期的政治運動，泛政治性傾向與強(qiáng)意識形態(tài)色彩已在運動式治理的運作機(jī)制中被逐漸去除。[21]作為一種治理策略，運動式治理不得不依靠已有的官僚系統(tǒng)才能在基層社會中轉(zhuǎn)為具體實踐。從國家運動降格為治理工具的運動式策略，也就必須應(yīng)對常規(guī)型科層組織對于臨時性高強(qiáng)度治理行為的消解。

從具體運作機(jī)制來看，自上而下的壓力型體制雖然通過政治壓力打破了下級政府的條塊邊界，實現(xiàn)治理資源的統(tǒng)一配置，然而這種依附于官僚體系的政治動員在科層結(jié)構(gòu)的執(zhí)行過程中，最終轉(zhuǎn)化為以“目標(biāo)責(zé)任制”為具體表現(xiàn)的實踐手段。在這種轉(zhuǎn)化中，暫時性、集中式的治理手段被科層結(jié)構(gòu)重塑為某種“政治儀式”，成為常規(guī)治理的一部分，由此實現(xiàn)了“運動式治理的常規(guī)化”。[13]而在另一些研究中，也指出了當(dāng)前基層政權(quán)的治理策略呈現(xiàn)“行政吸納運動”的態(tài)勢，認(rèn)為本應(yīng)排斥運動式組織方式的科層行政，卻在現(xiàn)實中“吸納”了運動，借助運動的方式完成了基層治理的實踐。[22]無論是“運動式治理的常規(guī)化”還是“行政吸納運動”都明確指出，運動式治理在基層的組織方式并非單一按照“運動式”邏輯或“科層制”邏輯，而是“運動式”策略下沉到基層政權(quán)時，借助科層結(jié)構(gòu)得以轉(zhuǎn)化為具體行動，由此完成運動式治理的基層實踐。

三 社會轉(zhuǎn)型語境中運動式治理的中國實踐及現(xiàn)實困境

在多重運作機(jī)制的形塑下，運動式治理呈現(xiàn)出三個方面的現(xiàn)實效應(yīng)。從結(jié)構(gòu)層面看，運動式治理難以擺脫持續(xù)的模式再生產(chǎn)，陷入治理內(nèi)卷化困境；從行動層面來看，運動式治理引發(fā)的大量政策變通與共謀行為，導(dǎo)致了基層治理的制度失效；從績效層面來看，運動式治理的劇場化效應(yīng)，使得治理績效難以擺脫“功利化”色彩，治理效果難以持續(xù)。

(一)“運動式”治理與“科層制”實踐的“內(nèi)卷化”困境

運動式治理的中國實踐及其轉(zhuǎn)型困境體現(xiàn)為一種結(jié)構(gòu)性困境，運動式治理難以擺脫治理模式的不斷再生產(chǎn)，難以突破“運動式”與“科層制”的往復(fù)運作，陷入“內(nèi)卷化”的困境。在常規(guī)治理經(jīng)歷組織失敗與績效低下后，運動式治理通常會被作為一種應(yīng)對措施予以啟動。[23]然而，運動式治理建立在自上而下的壓力型體制及與之配套的“目標(biāo)責(zé)任制”等制度之上，對于地方政府而言，追求暫時性的治理規(guī)模及績效提升，比建立長效治理機(jī)制更具現(xiàn)實合理性。運動式治理績效的不可持續(xù)性，使得這種治理模式與日常行政在實踐中呈現(xiàn)交替往復(fù)的運作狀態(tài)：常規(guī)治理的失效引發(fā)了運動式治理，但運動式治理未能轉(zhuǎn)化為長效治理機(jī)制，當(dāng)上級政府的激勵減弱后，“運動式”手段消解為日常行政，其治理績效逐漸下降，而上級政府也不得不再度采用運動式治理的手段，對基層政府施加壓力，造成了績效導(dǎo)向下治理過程的“棘輪效應(yīng)”，治理過程陷入“內(nèi)卷化”。[13]同時，運動式治理機(jī)制頻繁觸發(fā)，不斷侵損現(xiàn)代科層制的運作基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了運動式治理的再生產(chǎn)。[24]由此，運動式治理在結(jié)構(gòu)層面呈現(xiàn)出周期性的態(tài)勢，這種治理手段也最終未能轉(zhuǎn)化為理想中的“常態(tài)治理”，而是在實踐中逐漸形成了一種畸形的“常態(tài)化”運作，使得運動式治理的模式被不斷再生產(chǎn)，難以實現(xiàn)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型。

(二)運動式治理行動中的“政策變通”與“共謀行為”

運動式治理的中國實踐及其轉(zhuǎn)型困境體現(xiàn)為一種行動性困境，在行動層面，運動式治理還引發(fā)了密集的“政策變通”與“共謀行為”?；鶎诱摹罢咦兺ā迸c“共謀行為”均用于描述基層治理過程中政策目標(biāo)與實際執(zhí)行過程偏離的現(xiàn)象，即基層政府通過條塊關(guān)系之間的合謀策略，以應(yīng)對來自于上級政府的政策壓力與績效考核。[25]在運動式治理中，上級政府通過強(qiáng)激勵機(jī)制，使得治理目標(biāo)得以進(jìn)入基層政府。然而，運動式的動員手段與科層制的運行邏輯存在結(jié)構(gòu)沖突，治理目標(biāo)在進(jìn)入基層政府后，原先的政策意圖被重塑，重新建構(gòu)在與中央政策相悖的地方利益共同體之上，由此而引發(fā)了治理過程的“目標(biāo)替代”。在此作用下，基層政府借助政策變通與共謀的手段，來應(yīng)對上層壓力，維護(hù)自身利益。而已有的研究發(fā)現(xiàn)，上級政府的激勵強(qiáng)度與基層政府“共謀行為”的密集程度存在正相關(guān)。[25]運動式治理的壓力型機(jī)制也因此在基層治理環(huán)節(jié)誘發(fā)了頻繁的變通與共謀。

(三)運動式治理中基于“治理政績”取向的“治理劇場化”與“劇場政治”

運動式治理的中國實踐及其轉(zhuǎn)型困境體現(xiàn)為一種治理績效困境，在績效層面，運動式治理也呈現(xiàn)出治理劇場化、不可持續(xù)的弊端。“績效導(dǎo)向”是運動式治理在基層政府實踐的基本邏輯。在“目標(biāo)責(zé)任”和“績效考核”的規(guī)制下，運動式治理被蒙上了“功利化”和“工具化”的色彩，治理績效成為基層政府在政治錦標(biāo)賽機(jī)制中展示自我、獲取晉升空間的核心要素，如何在競爭場域中展示“治理政績”，也成為了基層官員關(guān)注的首要目標(biāo)。在此條件下，運動式治理追求治理速度而忽視了治理質(zhì)量，其治理績效也往往被批評為“形象工程”。治理的“劇場政治”還體現(xiàn)在基層官員為了展示工作成效，往往在實踐中刻意追求治理規(guī)模，盲目調(diào)動人力物力財力，增加了行政成本，對于治理資源也產(chǎn)生了較大浪費。[2]此外，治理績效的不可持續(xù)性也是運動式治理廣受指責(zé)的另一項突出不足。高強(qiáng)度、集中性、暫時性是運動式治理的基本特征，這種運作機(jī)制使運動式治理無法形成持續(xù)的制度安排，也無法形成長效治理格局。[26]具體體現(xiàn)在運動式治理所觸發(fā)的層級協(xié)同與資源配置機(jī)制無法通過制度規(guī)范成為常規(guī)行政的基礎(chǔ)，一旦運動式治理的激勵效用衰減，治理績效即會出現(xiàn)反彈，運動期內(nèi)的成效無法持續(xù)彰顯。

綜上所述，運動式治理的現(xiàn)實效應(yīng)引發(fā)了多重實踐困境，而不同層面的困境實際上皆根源于運動式治理與科層體系之間的深刻矛盾。運動式治理試圖通過政治動員與激勵，對官僚系統(tǒng)實現(xiàn)規(guī)訓(xùn)與整合，將其納入國家統(tǒng)一的治理格局中。但在實踐中，官僚系統(tǒng)又借助科層體系，對“運動式”的治理策略進(jìn)行了消解。這種“運動型”與“科層制”之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)，也最終導(dǎo)致了運動式治理在當(dāng)代治理實踐中的悖論：運動式治理試圖通過集中高效的方式實現(xiàn)治理目標(biāo)，但在應(yīng)對科層體系時，最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化的運動式治理”，走向了治理的“內(nèi)卷化”。因此，要破解運動式治理的實踐困境，也首先需要從運動式治理與科層體制之間的關(guān)系著手。

四 從運動式治理到常態(tài)治理：基層社會治理變遷的中國經(jīng)驗

要實現(xiàn)運動式治理向常態(tài)治理的轉(zhuǎn)向，需要實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)型：第一，實現(xiàn)運動型治理策略與科層組織常規(guī)行政的雙軌協(xié)同，完善常規(guī)治理的組織建設(shè)；第二，建立在多元主體共同治理的基礎(chǔ)上，吸納不同社會主體參與治理，構(gòu)建合力治理格局；第三，以政策網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，構(gòu)建基層行動者互相依賴、利益協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)治理體系。

(一)運動式治理與科層制組織常規(guī)治理的“雙軌協(xié)同”

運動式治理向常態(tài)治理轉(zhuǎn)型，需要謀求運動型治理策略與科層組織常規(guī)行政的良性互動，實現(xiàn)運動式治理與科層運作的“雙軌協(xié)同”，通過高效的層級協(xié)作機(jī)制，為常態(tài)治理提供豐富的制度供給?！俺B(tài)治理”的理想類型內(nèi)嵌了運動式治理“去運動化”、治理可持續(xù)的轉(zhuǎn)型路徑。針對基層治理的制度設(shè)置，一些研究指出，要跨越運動式治理的陷阱，就需要從“政策之治”轉(zhuǎn)向“制度之治”，完善治理格局的總體制度規(guī)劃，加強(qiáng)制度監(jiān)管體系建設(shè)，最終由運動式治理轉(zhuǎn)向“制度化治理”。[27]還有研究指出，運動式治理的轉(zhuǎn)型首先需要實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范化，通過廓清政府治理邊界，改革行政機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)威規(guī)范和科學(xué)決策，并最終實現(xiàn)“多維復(fù)合型均衡治理模式”，促使運動式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化。[28]諸多研究都表明，追求長效化、制度化的治理機(jī)制，是跨越運動式治理困境的重要方式。然而，“常態(tài)治理”的實現(xiàn)方式復(fù)雜多樣，其現(xiàn)實出發(fā)點應(yīng)當(dāng)在于尋求長期延續(xù)的運動式治理策略與日益龐雜的科層體系之間的良性互動。實際上，運動式治理策略與常規(guī)科層行政并非兩種完全對立的運作機(jī)制，兩者皆可視為中國國家治理的雙重過程和有機(jī)組成部分。[29]因此，當(dāng)代運動式治理轉(zhuǎn)型的首要環(huán)節(jié)，在于實現(xiàn)運動式治理與科層體系的協(xié)同，發(fā)揮兩種治理機(jī)制的互補(bǔ)作用，突出運動式治理層級協(xié)同、資源整合的運作策略，以及科層體系分工明確、組織有序的常規(guī)結(jié)構(gòu)，最終將運動式治理壓力型機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化為政府間常態(tài)合作機(jī)制，彌補(bǔ)科層組織層級協(xié)同的缺陷，實現(xiàn)“常態(tài)化治理”的調(diào)適性組織運作。

(二)多元主體共治下的參與式治理與制度化協(xié)商

運動式治理向常態(tài)治理轉(zhuǎn)型，需要建立在多元主體共治的基礎(chǔ)上，促進(jìn)基層治理的參與性與可持續(xù)性，實現(xiàn)合力治理格局的制度轉(zhuǎn)換。運動式治理的政策運行依賴于上級政府的行政激勵，這種剛性控制手段面對基層復(fù)雜的治理環(huán)境往往會陷入“上有政策，下有對策”的困境，而較為單一的社會動員模式也使得基層特定利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整面臨阻礙。在此條件下，以制度規(guī)范為基礎(chǔ)的基層多元主體共治，就成了運動式治理當(dāng)代轉(zhuǎn)型的必然趨勢。多元主體共治以基層治理場域中不同主體為基礎(chǔ)，建立開放復(fù)雜的共同治理體系，通過對話、競爭、協(xié)作、共同行動的互動機(jī)制，實現(xiàn)以共同利益為根本的社會治理目標(biāo)。[30]多元主體共治追求持續(xù)有效的制度化協(xié)商機(jī)制，也是運動式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的核心要求。以多元主體共治為導(dǎo)向的社會治理轉(zhuǎn)型，首先應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)社會動員方式的優(yōu)化，由運動式行政動員轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式社會動員，激發(fā)社會自主動員能力，從“對社會動員”變?yōu)椤坝缮鐣訂T”，激發(fā)社會活力。[31]此外，還應(yīng)當(dāng)通過基層治理體系的制度化調(diào)適，促使其形成協(xié)同度較高、吸納能力較強(qiáng)、可持續(xù)性較高的內(nèi)部整合機(jī)制，最終構(gòu)建政府、社會、市場的合力治理格局。

(三)行動者互動場域中的基層網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)型與層級化治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

運動式治理向常態(tài)治理轉(zhuǎn)型，需要突破單一科層制運作，以政策網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，構(gòu)建基層場域不同行動者的相互依賴于利益協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新。無論是壓力型控制手段，還是科層制對“運動型機(jī)制”的消解，運動式治理的現(xiàn)實運作往往囿于政府組織內(nèi)部，難以引發(fā)廣泛的社會效應(yīng)，更無法推動政府與社會關(guān)系的重構(gòu)，實現(xiàn)長效的治理機(jī)制。而政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，僅僅采用科層結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)方式已無法適應(yīng)當(dāng)代復(fù)雜動態(tài)的治理情景，需要通過政策網(wǎng)絡(luò)的分析框架實現(xiàn)治理機(jī)制的創(chuàng)新。[32]相對于科層結(jié)構(gòu)宰制下的社會治理，政策網(wǎng)絡(luò)更加強(qiáng)調(diào)行動者之間的互相依賴與利益協(xié)調(diào)，將高度統(tǒng)一的層級化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，將穩(wěn)定剛性的組織邊界轉(zhuǎn)變?yōu)榭苫ハ酀B透、相對柔性的動態(tài)聯(lián)合，將自上而下的層級垂直聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)適性的多點聯(lián)系，實現(xiàn)層級化治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，運動式治理突破當(dāng)代實踐困局，還需要借助政策網(wǎng)絡(luò)視角實現(xiàn)基層治理邏輯創(chuàng)新，建立基層行動主體間穩(wěn)定可持續(xù)的互動網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)不同主體間的相互信任，明確組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范互動過程，有效管理沖突，構(gòu)建高效組織結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)治理格局的有序發(fā)展。[33]

總之，作為對轉(zhuǎn)型期中國社會治理模式的總結(jié)和歸納，運動式治理不僅是對改革開放以來社會治理現(xiàn)狀的描述，也是對中國長期以來存在的“運動式”行政手段的反思與討論。傳統(tǒng)的壓力型體制、錦標(biāo)賽機(jī)制與改革開放后日漸完善的科層官僚制相結(jié)合，共同塑造出運動式治理在基層場域的運作方式。然而，由于其運行過程中的內(nèi)在矛盾，運動式治理在基層政府中的運行不可避免地陷入一系列治理困境之中。而造成運動式治理困境的主要原因之一，就在于運動式治理策略與科層制運行邏輯之間的矛盾。從運動式治理的概念本身可以看出，“去運動化”是運動式治理轉(zhuǎn)型的核心要旨，學(xué)界對治理轉(zhuǎn)型的討論，也大多集中在運動式治理如何轉(zhuǎn)向“常態(tài)治理”。值得注意的是，作為一種理想類型的“常態(tài)治理”在轉(zhuǎn)化為具體實踐形式的過程中，仍需考慮到現(xiàn)有治理模式的制度慣性與現(xiàn)實約束。本文因此提出，在當(dāng)前治理條件下，運動式治理的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)遵從漸進(jìn)式改革的方式，首先謀求運動式政治策略與科層體系運作的雙軌協(xié)同。通過制度建設(shè)、多元主體協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)化管理的方式，構(gòu)建運動式治理與常規(guī)行政的良性互動模式，為運動式治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供必要的經(jīng)驗探索與制度準(zhǔn)備。由于運動式策略與科層官僚結(jié)構(gòu)在具體實踐中存在著多種內(nèi)生性矛盾，兩者協(xié)同共治的現(xiàn)實機(jī)制與方法將是相關(guān)研究進(jìn)一步展開的方向。