鐵路車站恐怖風(fēng)險分析及評估研究

李澤岐

（太原鐵路公安局 大同公安處，山西 大同037005）

鐵路車站是供鐵路列車、地鐵列車?？康膮^(qū)域，鐵路車站或車廂發(fā)生的恐怖事件嚴(yán)重危害全球安全。國外如2004年馬德里火車車廂爆炸，2013年莫斯科火車站爆炸、巴基斯坦奎達的列車連環(huán)爆炸，2015年土耳其安卡拉火車站自殺式爆炸，2016年布魯塞爾地鐵站的自殺式爆炸、德國維爾茨堡的列車砍人事件，2017年俄羅斯圣彼得堡地鐵車廂爆炸、倫敦地鐵車廂爆炸，國內(nèi)如2014年昆明“3·01”、烏魯木齊“4·30”、廣州“5·6”等火車站恐怖事件的發(fā)生說明鐵路車站已成為恐怖襲擊的重點目標(biāo)，鐵路車站面臨嚴(yán)峻的恐怖威脅。對于鐵路車站恐怖事件，僅僅強調(diào)事件發(fā)生后的快速反應(yīng)和應(yīng)急處置遠遠不夠，應(yīng)當(dāng)把重點置于提前防范、及時預(yù)警上。本文在闡述鐵路車站面臨的恐怖風(fēng)險、評估重要性的基礎(chǔ)上，探討鐵路車站風(fēng)險評估的技術(shù)思路、評估流程，提出構(gòu)建鐵路車站恐怖風(fēng)險評估的指標(biāo)體系，旨在進一步推動實現(xiàn)對鐵路車站恐怖事件有效的防范、預(yù)警及處置。

一、鐵路車站恐怖風(fēng)險分析、評估的重要意義

風(fēng)險是破壞性結(jié)果發(fā)生的概率，來源于對未來變化的不確定性（uncertainity），是系統(tǒng)脆弱性狀態(tài)的一種表達。換句話說，風(fēng)險是指一個事件產(chǎn)生我們所不希望的后果的可能性，是由特定威脅導(dǎo)致的危害性后果，意味著（預(yù)測）危害后果出現(xiàn)的頻率以及對于現(xiàn)實危害的程度。風(fēng)險評估是指對某事件發(fā)生的可能性及發(fā)生后給人們的生活、生命、財產(chǎn)等各個方面造成的影響和損失的危害性進行量化評估的工作。鐵路車站恐怖風(fēng)險即鐵路車站發(fā)生恐怖事件的可能性和危害后果的組合。對其進行評估，能夠更加有效地防范、預(yù)警及處置鐵路車站恐怖事件。

（一）應(yīng)對鐵路車站反恐形勢的需要

當(dāng)前，全球鐵路車站面臨嚴(yán)峻的恐怖威脅。根據(jù)國內(nèi)外媒體公開性報道，據(jù)不完全統(tǒng)計，2004—2016年全球鐵路車站發(fā)生恐怖活動（含未遂）56起（火車站41起、地鐵站15起），其中歐洲31起（馬德里10起）、亞洲23起（印度10起）、美洲2起，死亡827人、受傷4814人。僅2004年馬德里“3·11”火車站爆炸就致201人死亡、2000余人受傷；2005年倫敦“7·7”地鐵爆炸導(dǎo)致56人死亡、700多人受傷；2006年孟買“7·11”火車站連環(huán)爆炸造成200人喪生、800多人受傷；2010年莫斯科“3·29”地鐵站爆炸造成41人死亡、70多人受傷；2015年安卡拉“10·10”中央火車站附近連環(huán)爆炸導(dǎo)致102人死亡、246人受傷。統(tǒng)計得出，平均每起鐵路車站恐怖活動死亡15人、受傷86人。由此可見，鐵路車站恐怖活動呈現(xiàn)數(shù)量較多、傷亡較大、分布較廣的特點。56起鐵路車站恐怖活動中，爆炸有42起，占75%，可見恐怖活動手段以爆炸為主。另外，鐵路車站恐怖事件多發(fā)生在敏感時期，如2016年布魯塞爾“3·22”地鐵爆炸案發(fā)生的三天前，比利時警方與法國警方聯(lián)合抓獲了2015年巴黎襲擊案的首犯，這起地鐵爆炸案的報復(fù)性質(zhì)很明顯；2014年昆明火車站“3·01”恐怖事件發(fā)生在全國“兩會”前夕等?？植阑顒咏M織以極端勢力為主，如倫敦地鐵割喉案、德國火車車廂持械傷人案等均是極端分子所為。

綜上所述，鐵路車站面臨嚴(yán)峻的恐怖活動風(fēng)險。進入新世紀(jì)以來，全球恐怖襲擊事件不斷滋生蔓延，對各國公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅與重大挑戰(zhàn)。由于傳統(tǒng)的反恐威懾邏輯失效，恐怖襲擊活動造成的后果異常慘重，而發(fā)動恐怖襲擊活動的成本相對低廉，呈現(xiàn)出非對稱性特征，促使現(xiàn)代反恐戰(zhàn)爭的重心前移，逐漸從“應(yīng)急處置”轉(zhuǎn)向“反恐預(yù)警”。

（二）加強反恐預(yù)案的針對性，提升反恐能力的需要

通過鐵路車站恐怖風(fēng)險分析、評估，可以識別鐵路車站重點目標(biāo)面臨的各種恐怖襲擊事件的風(fēng)險因素、風(fēng)險水平和可能帶來的負面影響，評判重點目標(biāo)承受風(fēng)險的能力，推薦預(yù)防、減輕和控制風(fēng)險的優(yōu)先對策，對于加強反恐預(yù)案的針對性、提升反恐能力建設(shè)，以及提高應(yīng)對恐怖襲擊事件的主動性、前瞻性、科學(xué)性、有效性和有序性將發(fā)揮重要作用。

《反恐怖主義法》第四條規(guī)定，國家將反恐怖主義納入國家安全戰(zhàn)略，綜合施策，標(biāo)本兼治，加強反恐怖主義的能力建設(shè)，運用政治、經(jīng)濟、法律、文化、教育、外交、軍事等手段，開展反恐怖主義工作。鐵路車站恐怖主義風(fēng)險分析、評估，對于提升鐵路車站恐怖事件應(yīng)對處置能力，改善安全防范、情報信息工作，有效防范恐怖事件具有重要的意義。

（三）實現(xiàn)反恐關(guān)口前移，創(chuàng)新反恐管理機制的需要

鐵路車站重點目標(biāo)是反恐怖工作的重點，一旦遭受恐怖襲擊，會造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失或?qū)﹁F路運輸安全、社會秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響。重點目標(biāo)包括車站黨政領(lǐng)導(dǎo)會議室、視頻監(jiān)控中心、車站廣場、候車室、售票亭、行包房、站臺、進出站口、天橋和平交過道等，也包括鐵路車站區(qū)域內(nèi)的其他鐵路單位，如承擔(dān)鐵路調(diào)度、通信、電力、物資或機車車輛存貯等運輸、科研服務(wù)的場所和大型生活服務(wù)、娛樂文化場所等。

科學(xué)合理地開展鐵路車站重點目標(biāo)遭遇恐怖襲擊事件的風(fēng)險分析、評估，具有重要的現(xiàn)實意義。開展風(fēng)險分析、評估，有助于發(fā)現(xiàn)反恐防范管理的薄弱環(huán)節(jié)；有利于反恐預(yù)案的完善、反恐防范關(guān)口的前移和反恐防范基礎(chǔ)的有效管理；有利于反恐防范管理的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、反恐綜合能力的評估。這項工作涉及面廣，技術(shù)性、政策性強，能夠發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會參與的優(yōu)勢，對于創(chuàng)新反恐管理機制也具有深遠的意義。

二、鐵路車站恐怖風(fēng)險評估的技術(shù)思路及評估流程

（一）風(fēng)險評估的技術(shù)思路

鐵路車站恐怖襲擊風(fēng)險評估是利用系統(tǒng)工程原理和方法識別、評價重點目標(biāo)和重大活動遭受恐怖襲擊風(fēng)險的過程。這一過程包括鐵路車站恐怖事件的因素識別以及恐怖事件發(fā)生的可能性、危害程度評估兩部分。在實際過程中，這兩個方面不能截然分開、孤立進行，而是相互重疊、交叉于整個評估工作中。

（二）風(fēng)險評估的評估流程

恐怖襲擊風(fēng)險評估的作用在于解釋“可能會發(fā)生什么”?？植阑顒訒野踩?、社會穩(wěn)定、人民群眾生命財產(chǎn)安全等造成一定程度的威脅和損害，存在難以預(yù)料的風(fēng)險，各種風(fēng)險的發(fā)生概率和可能造成的威脅程度卻難以被人們所認識。由于應(yīng)急反恐需要花費大量的人力、物力、財力和時間等資源，因此人類必須根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的可能性（發(fā)生概率）及規(guī)模（嚴(yán)重程度）來合理安排資源，確立應(yīng)急反恐的優(yōu)先權(quán)，按照某一規(guī)則來確立處理恐怖事件的優(yōu)先等級。風(fēng)險評估的流程包括：

1.對以往恐怖事件及歷史數(shù)據(jù)的積累和分析

我們對于將來可能發(fā)生的某一特定的恐怖事件雖然難以準(zhǔn)確預(yù)測，但是根據(jù)以往處理恐怖事件所積累的知識和經(jīng)驗，可以對未來可能發(fā)生的類似恐怖事件進行推斷和預(yù)測。針對鐵路車站特點，2014年至2015年發(fā)生了昆明、烏魯木齊、廣州等地持械殺人恐怖事件4起，據(jù)此研判未來可能遭遇的恐怖襲擊方式。

以車站服務(wù)場所站前廣場為例，可能遭受的恐怖襲擊事件有：在站前廣場持械砍殺，實施炸彈襲擊（郵包炸彈、背包炸彈、汽車炸彈、人體炸彈等），大規(guī)模縱火，車輛高速撞擊，劫持人質(zhì)，劫持車輛等交通工具，對廣場監(jiān)控設(shè)施破壞，通過網(wǎng)絡(luò)、電子屏幕宣揚恐怖主義、極端主義，生化襲擊，其他恐怖襲擊事件等。

2.按照風(fēng)險程度，分別對恐怖事件進行分類

恐怖事件的風(fēng)險一般取決于兩個維度：首先是恐怖事件的損害程度，包括物質(zhì)、社會、心理等各個方面；二是恐怖事件出現(xiàn)的頻率。例如，對于恐怖事件，可按嚴(yán)重程度劃分為I級（特大的、災(zāi)難性的，如“9·11”事件）、II級（嚴(yán)重的）、III級（中度的）、IV（輕度的）、V（極輕微的）；按可能發(fā)生的頻率分為A（頻繁）、B（很可能）、C（有時）、D（極少）、E（不可能）。

3.根據(jù)風(fēng)險大小，針對重點目標(biāo)的特點，進行風(fēng)險預(yù)測并提出對策

根據(jù)不同的損害程度和發(fā)生的頻率，對未來恐怖事件制定不同的管理措施或預(yù)案。根據(jù)占有資源的多少和時間的長短，可以把這些管理措施或預(yù)案分為H（高強度的措施）、M（中等強度的措施）、S（較低強度的措施）、L（基本措施）。

以車站進出站口、候車廳、售票廳等人員密集場所為例，作為鐵路車站恐怖襲擊的風(fēng)險高危目標(biāo)，一旦發(fā)生爆炸、縱火、砍殺、駕車沖撞等恐怖襲擊，會造成巨大人員傷亡，帶來的后果是嚴(yán)重的甚至是災(zāi)難性的。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年至2016年我國鐵路車站發(fā)生恐怖事件8起，表現(xiàn)為持械殺人、自殺式爆炸、持磚塊傷人、非法持有宣揚恐怖主義和極端主義物品、非法運輸危險物質(zhì)等多種方式，部分事件發(fā)生的頻率比較高。為此，必須采取高強度的措施來應(yīng)對?？煽紤]在進出站口、候車廳、售票廳等人員密集場所加裝硬質(zhì)封閉隔離設(shè)施和防沖撞設(shè)施。有條件的車站，應(yīng)將封閉隔離區(qū)域擴延至路地臨界區(qū)。車站客票發(fā)售與預(yù)定系統(tǒng)、列車調(diào)度系統(tǒng)、旅客服務(wù)信息系統(tǒng)、統(tǒng)計分析系統(tǒng)應(yīng)逐步實現(xiàn)信息共享，實時向公安機關(guān)推送實名制訂票售票數(shù)據(jù)。車站安檢設(shè)施應(yīng)視情況前置至車站封閉端口。在確保僅對乘車旅客進行實名制驗證的前提下，可以將實名制驗證、實名制信息公安核查與前置的安檢合設(shè)。車站視頻監(jiān)控系統(tǒng)要覆蓋到進出站口、進出站通道、落客區(qū)域等車站重點部位。尤其進站口的安檢區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)能清晰、完整地顯示旅客進入安檢區(qū)域、放置行李、接受人身檢查、取走行李的全過程，能清晰記錄受檢行李數(shù)量和特征等；能夠有效采集、記錄旅客正面面部特征，具備人像識別功能等。

針對不同的需求，目前國內(nèi)外常用的綜合風(fēng)險評估方法主要有災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)法（DRI），部門脆弱性評估法，應(yīng)對能力自我評估法，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)判定法，基于災(zāi)害系統(tǒng)發(fā)生、發(fā)展動態(tài)模擬的風(fēng)險評估方法等。每種方法在包括功能、核心、風(fēng)險指標(biāo)、脆弱性指標(biāo)、綜合評價及數(shù)據(jù)要求等方面有所不同。根據(jù)鐵路車站重點目標(biāo)反恐怖的需要，本文先構(gòu)建恐怖風(fēng)險評估指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合部門脆弱性評估與應(yīng)對能力自我評估法的有關(guān)內(nèi)容，進行綜合風(fēng)險評估。

三、鐵路車站恐怖風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

鐵路車站發(fā)生的恐怖襲擊，如刀斧砍殺、駕車沖撞、爆炸、劫持人質(zhì)等，都是突然爆發(fā)且持續(xù)時間較短，所造成的人員傷亡和社會影響卻非常巨大。目前，鐵路車站面臨的恐怖威脅風(fēng)險持續(xù)上升，且這類恐怖威脅存在只注重事中處置、事后救援，輕視事前風(fēng)險評估的問題。為此，構(gòu)建鐵路車站恐怖風(fēng)險評估指標(biāo)體系具有一定的現(xiàn)實性、針對性、前瞻性。

（一）恐怖事件風(fēng)險模型

恐怖事件風(fēng)險是指遭受恐怖襲擊活動危害事故發(fā)生的可能性與危害事故嚴(yán)重程度的綜合度量。一般定量衡量風(fēng)險大小的指標(biāo)是風(fēng)險率（R），等于事故發(fā)生的概率（P）與其事故后果C（造成損失嚴(yán)重程度）的乘積，該值越大，表示風(fēng)險水平越高，也就是越危險。由于恐怖主義威脅、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)反應(yīng)、反恐和保護措施的效力以及恐怖分子造成破壞的能力存在不確定性，因此需要采用概率方法來評估恐怖主義風(fēng)險。但由于恐怖事件發(fā)生的概率無法確定，概率值往往無法獲得，常用發(fā)生的頻率代替概率；而事故損失后果可以表示為死傷人數(shù)、事故次數(shù)、持續(xù)時間、經(jīng)濟損失、國內(nèi)外影響等。

對于恐怖襲擊風(fēng)險，蘭德公司（2004）提出恐怖襲擊概率P為條件概率，通常用威脅性T（Threat）和脆弱性V（vulnerability）表示，此公式中，威脅性T表示目標(biāo)以特定的方式被襲擊的概率；脆弱性V表明一個特定的襲擊導(dǎo)致目標(biāo)毀壞發(fā)生的概率；后果C即為襲擊導(dǎo)致目標(biāo)產(chǎn)生損失的期望值。簡而言之，恐怖襲擊風(fēng)險代表被襲擊目標(biāo)期望的損失嚴(yán)重程度。

（二）恐怖風(fēng)險評估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

反恐防范應(yīng)急是一項專業(yè)性、政策性極強的工作，在構(gòu)建恐怖襲擊風(fēng)險評估指標(biāo)體系時，除堅持主導(dǎo)性與多元性相統(tǒng)一、繼承性與發(fā)展性相統(tǒng)一等基本原則外，本文認為還應(yīng)堅持如下原則：

1.普遍性與特殊性相結(jié)合的原則

在構(gòu)建恐怖襲擊風(fēng)險評估指標(biāo)體系時，要注意三個“區(qū)分”。一是區(qū)分鐵路車站一般公共安全風(fēng)險評估與恐怖襲擊風(fēng)險評估的要求不同，例如與一般防火、防盜的風(fēng)險評估不同，恐怖襲擊風(fēng)險評估屬于非傳統(tǒng)安全范疇；二是區(qū)分鐵路車站作為行業(yè)性防范應(yīng)急管理的要求與由公安特警、消防特勤、維穩(wěn)處突等專業(yè)隊伍負責(zé)的應(yīng)急處置要求的不同，車站所屬許多重點目標(biāo)單位不可能達到專業(yè)隊伍的專業(yè)訓(xùn)練水平，也不具有較完備的專業(yè)技術(shù)裝備；三是區(qū)分政府職能部門與鐵路車站的職責(zé)，應(yīng)明確體現(xiàn)“政府主導(dǎo)、社會參與”的精神。只有擺正定位，才能突出反恐防范應(yīng)急的重點和特點。

然而，區(qū)分不是機械的、絕對的，就像非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全并非水火不容一樣，而是彼此既有區(qū)別，又有聯(lián)系，甚至具有某種互補作用。注意第一個“區(qū)分”時，在評估恐怖襲擊風(fēng)險時，也是遵循專門機關(guān)與群眾路線相結(jié)合、防范為主、懲防結(jié)合、先發(fā)制敵、保持主動的原則；在注意第二個區(qū)分時，強調(diào)鐵路車站與地方市、區(qū)兩級110聯(lián)動中心的應(yīng)急聯(lián)系是否有效；在注意第三個區(qū)分時，堅持政企分開、政事分開，政府不應(yīng)也不能包辦一切，但是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府職能部門在這方面的督導(dǎo)和服務(wù)作用。

2.科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則

建立準(zhǔn)確、全面、有效的重點目標(biāo)遭受恐怖襲擊的風(fēng)險綜合評估指標(biāo)體系，是進行風(fēng)險評估的關(guān)鍵。所建立的指標(biāo)體系是否科學(xué)、合理，直接影響到重點目標(biāo)遭受恐怖襲擊的風(fēng)險評估的可行度、有效性及可操作性。評估指標(biāo)涉及面比較廣，既有定性的指標(biāo)又有定量的指標(biāo)，必須反映這些特點及其相互關(guān)系。為此，對于評估指標(biāo)的選取，應(yīng)當(dāng)符合以下要求：

指標(biāo)的內(nèi)涵、外延必須清晰明確，要有相關(guān)法規(guī)和規(guī)范依據(jù)，便于評判操作，避免模棱兩可、含混不清；指標(biāo)要有充分的科學(xué)依據(jù)，每個指標(biāo)要相對獨立和穩(wěn)定，確實能反映重點目標(biāo)某一方面的問題，能夠衡量重點目標(biāo)遭受恐怖襲擊的風(fēng)險程度；指標(biāo)應(yīng)當(dāng)簡單明確，可以量化；指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有層次性，能反映多個子系統(tǒng)；整個指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)能全面充分反映各方面的情況。

（三）鐵路車站風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

恐怖襲擊事件具有高度隨機性，很難純定量地估算概率，因此鐵路車站恐怖襲擊概率即威脅性和脆弱性（前文“恐怖襲擊風(fēng)險”公式所示）往往通過相關(guān)指標(biāo)來體現(xiàn)。威脅性表示鐵路車站作為襲擊目標(biāo)以特定方式被恐怖分子襲擊的頻率，恐怖襲擊的方式不同，對鐵路車站的威脅程度也不同。結(jié)合近年來鐵路車站恐怖事件的統(tǒng)計資料，以持械殺人、爆炸、危險物質(zhì)襲擊等作為威脅性的二級指標(biāo)，確定其發(fā)生頻率。脆弱性表示鐵路車站作為襲擊目標(biāo)對特定恐怖襲擊方式的敏感程度和承受能力，包括固有脆弱性和安全補償因子兩個二級指標(biāo)。固有脆弱性表示車站的易受攻擊性，包括車站地位、規(guī)模、客流量兩個三級指標(biāo)，安全補償因子表示鐵路車站采取的反恐防范和應(yīng)急措施對恐怖襲擊固有脆弱性的補償，包括反恐防范和應(yīng)急兩個三級指標(biāo)，反恐防范是為防范恐怖襲擊而采取的技防、物防、人防措施；應(yīng)急是為防范恐怖襲擊采取的應(yīng)急處置、應(yīng)急保障措施，包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置、物資保障、培訓(xùn)演練等。后果表示鐵路車站遭受恐怖襲擊造成的損害嚴(yán)重程度，包括人員傷亡、財產(chǎn)損失和國內(nèi)外影響三個二級指標(biāo)。

（四）脆弱性風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

鐵路車站是公共交通場所的重要組成部分?？紤]到各級各類交通場所反恐重點目標(biāo)單位的共同特性，國內(nèi)外恐怖事件的特點，以及風(fēng)險識別的系統(tǒng)性和風(fēng)險管理的可操作性，本文以火車站為例，以脆弱性模塊下安全補償性指標(biāo)為例，建立一個由反恐防范能力脆弱性、應(yīng)急處置風(fēng)險能力脆弱性、應(yīng)急保障能力脆弱性三個一級指標(biāo)，技防等七個二級指標(biāo)和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等十七個三級指標(biāo)構(gòu)成的風(fēng)險評估指標(biāo)體系。