有效治理的雙重實(shí)踐邏輯
——浙江T市“最多跑一次”改革分析

張紅陽

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

當(dāng)市場(chǎng)邏輯嵌入社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，由于轉(zhuǎn)型社會(huì)繼續(xù)秉持一元化管理與即時(shí)性治理相互嵌入的邏輯，“自上而下”的制度剛性與“自下而上”的地方柔性開始日益糾纏并軌[1]。在此進(jìn)程中，國家政權(quán)的合法性并非可以一勞永逸、永遠(yuǎn)享有，而是需要不斷予以構(gòu)建、維護(hù)。若從更為深入的層面來看，即便是在乾隆盛世時(shí)期，滿清統(tǒng)治也彌漫著揮之不去、如影隨形的“合法性焦慮”[2]。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以“盛世”支撐政權(quán)的合法性，具有鮮明的即時(shí)特性——盛世作為一種基本的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，它毫無疑問會(huì)隨時(shí)事而發(fā)生改變，因而單純依靠經(jīng)驗(yàn)支撐的合法性往往由于不穩(wěn)定而極其靠不住[3]。在我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化之后，尤其是剛性社會(huì)矛盾日益演化為社會(huì)矛盾的核心問題[4]，僅僅依托于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政權(quán)合法性提供保障與支撐的增量空間受到強(qiáng)烈的擠壓。聚焦群眾頗為關(guān)心的“辦事難”問題開始成為改善干群關(guān)系、政府形象，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要突破口。浙江“最多跑一次”改革恰恰是黨和政府進(jìn)行自我革命、自主改革的前瞻性實(shí)踐，為黨和政府建設(shè)與增進(jìn)人民福祉提供了示范。地方政府發(fā)起的諸多行動(dòng)是非常復(fù)雜的治理實(shí)踐，治理實(shí)踐存在著兩種可供選擇的行動(dòng)方向，既可以強(qiáng)推動(dòng)，也可以弱推動(dòng)，在一定情境下還可以同時(shí)采用或交叉采用；在行動(dòng)結(jié)果層面，又存在無效與有效兩種面向，因而需要政府依據(jù)不同的實(shí)踐條件選擇適宜的行動(dòng)策略，以期達(dá)到有效治理的目標(biāo)；尤為復(fù)雜的是行動(dòng)過程，要想在消耗巨大的強(qiáng)推動(dòng)治理實(shí)踐中確保最終結(jié)果的有效治理，常常需要整合正式制度與非正式制度的各自優(yōu)勢(shì)，于是呈現(xiàn)出別具特色的雙重實(shí)踐邏輯。

一、 強(qiáng)推動(dòng)與弱推動(dòng)：地方政府的行動(dòng)傾向

國家的中心工作始終是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，與國家大政方針相區(qū)分的是地方政府需要強(qiáng)力推動(dòng)的具體工作，是地方政府在貫徹“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的同時(shí)，在壓力型體制下需要予以高度關(guān)注的相關(guān)事宜，通常被稱作地方政府的中心工作。當(dāng)然，與政府強(qiáng)推動(dòng)工作相對(duì)應(yīng)的便是政府弱推動(dòng)工作，弱推動(dòng)工作相對(duì)缺乏考核壓力，也不需要在短時(shí)間內(nèi)見效，二者一字之差，卻在政策落實(shí)中吸納了差別巨大的政府資源。政府“強(qiáng)推動(dòng)”工作是需要地方集中力量，全心地投入和應(yīng)對(duì)的某項(xiàng)工作，上級(jí)常常發(fā)文要求限期完成、直系領(lǐng)導(dǎo)又非常重視。這一類工作的考核壓力無疑最大，而且要求必須盡快在短期內(nèi)見效，所以地方政府往往選擇運(yùn)動(dòng)式工作方法動(dòng)員一切力量攻克，其與地方財(cái)政收入、干部升遷、社會(huì)穩(wěn)定等核心利益緊密關(guān)聯(lián)，難免需要集中基層主要的物質(zhì)與非物質(zhì)資源，還要采取廣泛動(dòng)員的方式加以推進(jìn)和完成。浙江轟轟烈烈的“最多跑一次”改革就是典型的地方政府在民生領(lǐng)域發(fā)起的需要集中物質(zhì)與非物質(zhì)資源加以強(qiáng)力推動(dòng)的長期任務(wù)。與政府無能、治理無效的思路不同，本文重新發(fā)現(xiàn)政府強(qiáng)推動(dòng)工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這是觀察政府權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行與社會(huì)有效治理的重要案例。本文選取浙江“最多跑一次”改革排頭兵T市(1)根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，對(duì)部分地名、人名進(jìn)行了技術(shù)處理。作為個(gè)案對(duì)象，試圖還原政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的真相，剖析政府行動(dòng)的策略選擇，呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的細(xì)節(jié)和全貌，并在此基礎(chǔ)上探索提升國家治理能力的路徑。筆者長期關(guān)注地方政府與社會(huì)治理這一研究領(lǐng)域，在T市熱火朝天地落實(shí)“最多跑一次”改革過程中，筆者赴T市行政服務(wù)中心以及T市J區(qū)開展多次實(shí)地調(diào)研，有幸得到了T市42個(gè)市直機(jī)關(guān)(2)分別是法制辦、檔案局、發(fā)改委、氣象局、綜合行政執(zhí)法局、民宗局、教育局、民政局、司法局、金融辦、社保局、國土資源局、環(huán)保局、建設(shè)規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局、水利局、農(nóng)業(yè)局、海洋與漁業(yè)局、林業(yè)局、地稅局、公安局、商務(wù)局、衛(wèi)計(jì)委、經(jīng)信委、煙草專賣局、安監(jiān)局、港航局、旅游局、文廣新局、市場(chǎng)監(jiān)管局、體育局、質(zhì)監(jiān)局、郵政管理局、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、住房公積金管理中心、國稅局、檢驗(yàn)檢疫局、海事局、無線電管理局、人行T市中心支行、科技局?！白疃嗯芤淮巍备母锞唧w落實(shí)與探索的工作材料，加之閱覽《T市日?qǐng)?bào)》《T市“最多跑一次”改革實(shí)施意見》《浙江日?qǐng)?bào)》、縣區(qū)總結(jié)匯報(bào)等文件，獲得大量錄音與文字資料，這些寶貴的第一手資料全景式地描繪了T市“最多跑一次”改革，相關(guān)論述就是基于此展開的。

T市在“最多跑一次”改革這項(xiàng)政府強(qiáng)推動(dòng)的工作中，集中精力，加速推進(jìn)，積極作為，以“一窗受理”作為切入口，積極全面地促使多部門、多窗口聯(lián)辦事項(xiàng)改革；而且突出改革重點(diǎn)，著力推進(jìn)投資項(xiàng)目審批改革；線上線下聯(lián)合發(fā)力，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；以“標(biāo)準(zhǔn)化+政務(wù)服務(wù)”助推“最多跑一次“改革；推出“市長助你跑”，督促“最多跑一次”改革落地。雖然通過督查與自查，也發(fā)現(xiàn)了一些共性問題，但瑕不掩瑜，作為一種由地方發(fā)起的服務(wù)群眾與旨在加速政府自身改革的創(chuàng)新式治理行動(dòng)，“最多跑一次”改革已經(jīng)在全國各地生根發(fā)芽。毋庸贅言，“最多跑一次”改革作為當(dāng)前浙江地區(qū)全省的最緊要的中心工作，得到了T市上上下下、各級(jí)部門前所未有的積極響應(yīng)、配合及落實(shí)。而且，為了盡快在此次改革中實(shí)現(xiàn)突破，嘗試了眾多創(chuàng)新的工作方法。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，地方政府為了有效地推進(jìn)改革，除了按部就班地依據(jù)既定方案辦事，還充分地肯定了“領(lǐng)導(dǎo)小組”“一把手負(fù)責(zé)”等舉措的正面價(jià)值。這就表明，在政府權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，絕不是千篇一律、因循守舊地在固有的框架內(nèi)畏首畏尾、縮手縮腳。事實(shí)上，僅僅依靠剛性的正式制度自然而然地實(shí)現(xiàn)有效治理往往是不現(xiàn)實(shí)的，關(guān)鍵是作為治理主體的行動(dòng)者被激發(fā)與調(diào)動(dòng)，進(jìn)而讓整個(gè)國家機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

二、 無效抑或有效：政府行動(dòng)的結(jié)果呈現(xiàn)

效能建設(shè)始終是政府改革與發(fā)展的核心議題[5]。新時(shí)期有效治理正在承受前所未有的挑戰(zhàn)，國內(nèi)外實(shí)踐都表明，政府績效活動(dòng)廣泛存在，但如何保障政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)卻存在著缺乏、系統(tǒng)整合規(guī)范體系和制度保障的問題[6]。政府權(quán)力運(yùn)行常常發(fā)生“上令不行于下，下情不達(dá)于上”的“中梗阻”現(xiàn)象，甚至引發(fā)政府的合法性危機(jī)[7]。在利益分化的背景下，政策可能相對(duì)地偏向“自己人”“內(nèi)部人”(確實(shí)有這種可能和優(yōu)勢(shì))，進(jìn)而造成政府從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中更容易、更多地攫取大量資源，勢(shì)必降低社會(huì)資源的配置效率[8]。而且，在體制內(nèi)部，本地干部天然地在基層政權(quán)中獲取了較強(qiáng)的影響力，盡管如此，因?yàn)樗麄兣c非本地的上級(jí)政治精英的非正式聯(lián)系疏遠(yuǎn)，也有可能最終遭遇政治打壓[9]。制度主體很難實(shí)現(xiàn)“鐵板一塊”，這就進(jìn)一步解釋了上級(jí)政策遭遇執(zhí)行中的選擇性落實(shí)、策略性應(yīng)付與針對(duì)性迎合[10]。但是筆者并沒有循著這樣的軌跡繼續(xù)，再去渲染政策落實(shí)不力、政府動(dòng)員乏力非常容易陷入“政府無能”的誤區(qū)，這也顯然同事實(shí)不符。

政策的實(shí)際運(yùn)作效果是如何實(shí)現(xiàn)并維持的，這是政府工作必須嚴(yán)肅考慮的議題。當(dāng)代馬克思主義學(xué)派新銳歐林·賴特(Olin Wright)就在對(duì)數(shù)國和地區(qū)不同形態(tài)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析后認(rèn)為，“唯有權(quán)力集中，甚至在一定程度上與民眾壓力及特殊利益保持必要距離的的專業(yè)化國家機(jī)器，才有可能更加正確地以有效的技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)加以管理”[11]。同時(shí)，科層制在治理目標(biāo)與治理手段之間并不能達(dá)成平衡，往往很難借助正式的程序技術(shù)來解決問題。但在實(shí)踐中，被尖銳的矛盾所困擾、被“遺留問題”所包圍的科層制卻在實(shí)踐中創(chuàng)生出了“變通”“開口子”[12]“鉆空子”“軟硬兼施”等行之有效的治理技術(shù)。一般認(rèn)為，從公共權(quán)力的嵌入性結(jié)構(gòu)和實(shí)體性結(jié)構(gòu)這樣綜合的視角出發(fā)，中國的國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力、決策和執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)力、中央與地方權(quán)力、政府職能與政府部門之間存在著清晰可見的的失衡[13]。但政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)并非總是滑向失控，相反卻常常能夠保證平穩(wěn)運(yùn)行與有效治理，無論是正式技術(shù)還是非正式技術(shù)都可以被加以運(yùn)用而保障有效治理。

有效治理并不是完全依托于制度理性，如果是這樣，似乎官僚體制只要建立起來，就會(huì)自然帶來有效治理，然而事實(shí)卻是任何制度安排都需要具體的經(jīng)營與操作才能維系其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。制度主義路徑最大的缺陷就是它幾乎沒有提供一個(gè)清晰的理論導(dǎo)向以解釋政府或體制中個(gè)人的自主性。例如，米格代爾(Migdale)就暗示在組織架構(gòu)中個(gè)人理性地行動(dòng)以追求他們自己的利益。他認(rèn)為，社會(huì)中的個(gè)人尋求可向他們提供物質(zhì)需求的“生存策略”；政治精英尋求維持其權(quán)力的策略；地方精英尋求對(duì)資源控制的最大化[14]。“有效治理”常常需要基層政府官員保持一定的自主性，更需要有時(shí)在一統(tǒng)的政策框架內(nèi)采取適當(dāng)?shù)撵`活性，而這也被基層表達(dá)為“因地制宜”。這里的悖論是：一統(tǒng)決策的集中程度如果越強(qiáng)，在執(zhí)行進(jìn)程中所面對(duì)的靈活性反而有可能越大[15]。在非正式制度與正式制度之間絕不是水火一樣不相兼容，圍繞著基本的正式制度要求，非正式制度會(huì)予以恰當(dāng)?shù)挠吓c調(diào)試，這大大增加了中心工作目標(biāo)的穩(wěn)定性。就連制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾思(North)也認(rèn)為，即使在經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)的西方社會(huì)，盡管正式的法律制度和產(chǎn)權(quán)制度在規(guī)范社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮著重要作用，它們也只是形塑選擇的很小部分[16]。

地方政府的改革行動(dòng)與有效治理的邏輯內(nèi)涵必須在更加復(fù)雜的語境下加以檢視，“非正式制度”策略與“官僚體制”傳統(tǒng)同樣不可抗拒，這樣可以為理解政府行動(dòng)是如何實(shí)現(xiàn)的提供多重面向的理論途徑，同樣可以理解和反思有效治理的可能與限度，從而實(shí)現(xiàn)在政策執(zhí)行中對(duì)潛在因素的足夠尊重。并不存在完美的政策落實(shí)，在飽受非議、遭人詬病的治理無效之外，是另一幅政府行動(dòng)景觀：中心工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，“沒有黨和政府在民生領(lǐng)域想干而干不成的事”(訪談，CQ009)。總之，已有關(guān)于政府權(quán)力運(yùn)行的研究往往集中于政府體制的失效與異化，但對(duì)“有效治理”——政府運(yùn)轉(zhuǎn)的另一面——卻又著墨不多、關(guān)心不夠。有必要把“行動(dòng)者”與“有效治理” 帶回科層體制研究，以分析政府運(yùn)行的微觀機(jī)制，即行動(dòng)者如何在科層體系中保持相當(dāng)?shù)闹黧w性以實(shí)現(xiàn)“有效治理”。

三、 有效治理的雙重實(shí)踐邏輯

以“雙重實(shí)踐邏輯”來分析“最多跑一次”改革就是要弄清楚在制度安排、理想狀態(tài)之外，政府治理實(shí)踐中特有的、真實(shí)的實(shí)踐邏輯。(3)本文所指的實(shí)踐邏輯不同于哲學(xué)意義上的“實(shí)踐的邏輯”，主要使用的是其字面所表達(dá)的含義，可以簡單地理解為在實(shí)踐中的運(yùn)行邏輯或行動(dòng)邏輯。有效治理指政府能夠在不同的行業(yè)領(lǐng)域與屬地管理中處理一系列基本工作與現(xiàn)實(shí)難題的可行性與有效性，尤其體現(xiàn)在政府應(yīng)對(duì)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)問題的能力，例如完成自上而下的公共產(chǎn)品供給或自下而上的群眾動(dòng)員任務(wù)，還包括在根本上解決地方性的矛盾沖突等。有效治理的“雙重實(shí)踐邏輯”是指為了確保有效治理，真實(shí)的治理實(shí)踐中存在著兩種元素的耦合與互動(dòng)，這兩種元素具體而言是權(quán)力主體維度的黨政體系、權(quán)力運(yùn)行維度的正式制度與非正式制度、權(quán)力類型維度的正式權(quán)力與非正式權(quán)力。從狹義的視角出發(fā)，兩種元素一般指正式制度與非正式制度，更廣義的視角則會(huì)囊括其他維度。本文主要站在狹義的視角進(jìn)行分析，但是同時(shí)兼顧了更為廣義的視角。黨政體系是行為主體，正式制度與非正式制度是行為主體所使用的行動(dòng)工具、策略，正式權(quán)力與非正式權(quán)力則是在主體行動(dòng)過程中衍生出的權(quán)力類型。正式制度是指正式的、以成文規(guī)定構(gòu)成的規(guī)范體系，具有明確而穩(wěn)定的合法性，并靠組織的正式結(jié)構(gòu)來實(shí)施，因此是一種典型的韋伯意義上的“科層化制度”。非正式制度則是指非國家行政性質(zhì)的，基于互動(dòng)交往自發(fā)形成的被普遍接受的行為規(guī)范，主要包括習(xí)慣、傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)規(guī)范等因素，其本質(zhì)上是社會(huì)游戲規(guī)則，而且與正式制度相反，是“非科層化”的制度。治理者首先希望將有可能被隨意操作的改革納入“正式制度”的框架，因此使用了規(guī)劃政治和干部考核的行動(dòng)策略，確保改革有序推進(jìn)的同時(shí)保持一定的活力；在“準(zhǔn)正式制度”小組機(jī)制的引導(dǎo)下，充分發(fā)揮正式組織抽調(diào)資源的能力與組織內(nèi)部的溝通協(xié)商所帶來的科學(xué)決策；同時(shí)必須依靠“非正式制度”中的情感治理完成對(duì)治理主體自主性的高度肯定；而正式制度與非正式制度的運(yùn)用最終是要由“一把手負(fù)責(zé)”的，一把手保持適度的自主性規(guī)避了治理者成為“被秩序化的人”。

(一) 規(guī)劃政治

規(guī)劃思維并不是人類天然就掌握的一種習(xí)性，這是人類的思維躍升到一定階段的產(chǎn)物，或者說是高級(jí)階段的產(chǎn)物。只有行動(dòng)者意識(shí)到需要通過規(guī)劃或有規(guī)劃的思維，去掌握對(duì)象的關(guān)系與運(yùn)轉(zhuǎn)之時(shí)，才能不僅僅是站在有限的視野內(nèi)決策，而是為了更高遠(yuǎn)的目標(biāo)，這才是規(guī)劃的價(jià)值所在[17]。同作為治理邏輯的規(guī)劃不同，本文中規(guī)劃是以治理技術(shù)、技巧的角色出現(xiàn)的，規(guī)劃政治指向的是曼海姆(Mannheim)對(duì)規(guī)劃的闡釋：行動(dòng)所具有的合理性與有效性，以及完成與實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所展示的功能性。規(guī)劃政治對(duì)于組織運(yùn)行來說至關(guān)重要，能夠維護(hù)黨的政治原則、政治方向和黨的政治路線。表面上看，由于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威很強(qiáng)，很多工作都需要領(lǐng)導(dǎo)抓落實(shí)。但實(shí)際上，通過將領(lǐng)導(dǎo)與集體的決策編入規(guī)劃，使其有組織有計(jì)劃地漸進(jìn)展開，能夠更加有序地確保政治運(yùn)轉(zhuǎn)的基本有效。一般而言，由市委市政府制發(fā)，同時(shí)又得到主要的領(lǐng)導(dǎo)直接批示、指示的文件，各級(jí)部門會(huì)予以特殊對(duì)待與高度重視，不僅要為此專門召開傳達(dá)精神的會(huì)議，在必要的情況下還會(huì)專門成立抓落實(shí)、抓推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并制發(fā)相應(yīng)的配套文件號(hào)召關(guān)注與共同響應(yīng)。有的學(xué)者將以文件推進(jìn)工作的方式稱作“文件治國”“文件治國”是規(guī)劃政治的突出特征[18]。例如，T市發(fā)改委牽頭起草了多圖聯(lián)審、多評(píng)合一、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合驗(yàn)收等方面的政策實(shí)施意見：

組織相關(guān)部門召開企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革座談會(huì)，出臺(tái)了《T市全面推行“區(qū)域能評(píng)+區(qū)塊能耗標(biāo)準(zhǔn)”改革指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)T市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查管理工作的通知》《T市企業(yè)投資項(xiàng)目“多評(píng)合一”實(shí)施細(xì)則》《T市開展“規(guī)劃環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”清單式管理改革試點(diǎn)工作方案(試行)》。通過實(shí)施意見和方案的出臺(tái)推進(jìn)各縣(市、區(qū))開展試點(diǎn)工作，不斷優(yōu)化審批事項(xiàng)流程，切實(shí)推進(jìn)投資項(xiàng)目全流程增速提效。

以《意見》《通知》《方案》《指南》等面貌出現(xiàn)的文件表明，地方政府在“最多跑一次”改革中，盡可能地使行動(dòng)可控、標(biāo)準(zhǔn)化與制度化，凸顯了規(guī)劃政治的特性。此次開展的“最多跑一次”改革呈現(xiàn)出極強(qiáng)的上級(jí)引導(dǎo)力度，而在具體的工作執(zhí)行中也表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政命令色彩，較為隨意的執(zhí)行很難在客觀上滿足本次必須從快從嚴(yán)的改革要求，因此勢(shì)必要求在具體落實(shí)中加快建章立制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面推行。文件治國是規(guī)劃政治的一種體現(xiàn)，就是為了將政府行為納入一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。同時(shí)我們也應(yīng)該意識(shí)到，雖然規(guī)劃體現(xiàn)了對(duì)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的追求，但規(guī)劃活動(dòng)卻是由行動(dòng)者具體操作與制定的，這也注定了規(guī)劃在追求制度化的過程中會(huì)摻入領(lǐng)導(dǎo)意志。因而張靜并不認(rèn)為在我國已經(jīng)出現(xiàn)了非常明確的國家治理邏輯，他指出所謂“中國政治的模式”還不具備相當(dāng)強(qiáng)的穩(wěn)定性，這個(gè)提法尚不成熟，為時(shí)尚早，或者只能叫做“反應(yīng)性理政”，其特點(diǎn)就是執(zhí)政模式的不穩(wěn)固，非正式渠道其實(shí)還普遍大量地存在著[19]。沒有固定邏輯的治理體系是令人迷惑的[20]，在國家與社會(huì)的雙向互動(dòng)環(huán)節(jié)，為了限制與約束這種高度的自主性傾向，必須以各種《通知》《意見》《方案》將行動(dòng)者拉回到制度化路徑中，進(jìn)而為中心工作服務(wù)，確保治理的有效性。規(guī)劃政治讓龐大的國家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，也體現(xiàn)了一種循序漸進(jìn)的治理策略。

(二) 干部考核

干部考核作為一種重要的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于地方干部有著極強(qiáng)的制約力和引導(dǎo)力，即具有像“指揮棒”一樣的功能。在我國自上而下的考核體系內(nèi)部，錦標(biāo)賽體制與壓力型體制共生，既有鼓勵(lì)基層發(fā)揮其自主性參與競爭的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也具有諸如維穩(wěn)、一票否決等嚴(yán)格限制地方政府行為取向的指標(biāo)。為了保證不“白忙活”，地方政府一般會(huì)盡量避免出現(xiàn)“一票否決”的情況發(fā)生，然后集中精力在可以引起關(guān)注的競爭性指標(biāo)中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，展開角逐，盡最大可能地在競爭中獲勝進(jìn)而在政績考核中奪得優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前T市全面落實(shí)推進(jìn)“最多跑一次”改革，作為全省范圍以內(nèi)的強(qiáng)推動(dòng)工作，自然也就成為了地方考核干部的重中之重。雖然職位與提拔的機(jī)會(huì)并不完全取決于中心工作的績效與評(píng)估，但干部收入?yún)s基本上是由工作績效來考核。工作績效獎(jiǎng)金在中國基層公務(wù)員系統(tǒng)通常是收入中的最大部分[21]。一旦考核不合格，或者在考核排行中居于倒數(shù)位置，就有可能被作為反面典型受到上級(jí)的誡勉談話，誡勉談話雖然不是針對(duì)干部的直接降級(jí)處罰，卻會(huì)對(duì)干部長期以來花費(fèi)巨大力氣所維系的正面形象造成直接打擊。而在體制內(nèi)部非正式場(chǎng)合流傳的有關(guān)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)被誡勉談話的“閑言碎語”，也會(huì)將被誡勉者推上風(fēng)口浪尖，扭轉(zhuǎn)形象的成本與風(fēng)險(xiǎn)常常難于控制，這勢(shì)必造成巨大的考核壓力。所以有的干部談到：

升遷不升遷都是次要的，基本都看開了，把工作做好才是當(dāng)下最緊迫的。最頭疼的是，上級(jí)任務(wù)到了基層如果完成不了就會(huì)采取措施處理相關(guān)人，出了事要追責(zé)，體制內(nèi)干部最怕這個(gè)。黨和政府考核基層工作的主要方式就是按具體指標(biāo)來考核。經(jīng)常遇到只要你考核不通過，就給你處分的情況。天天出去干活，到底怎么考核呢？就是看完成的效果，完成的好就是完成了考核，也不算是什么政績。但是完成的不好就很麻煩，要被批評(píng)、追責(zé)，所以工作壓力很大(訪談，AG005)。

這表明，考核的確會(huì)帶動(dòng)工作，但本來應(yīng)該是鼓勵(lì)和檢驗(yàn)干部的考核制度也可能會(huì)打擊和挫傷干部的積極性，最后演變成懲罰干部的手段。由于在財(cái)政支出上過于依靠上級(jí)部門的轉(zhuǎn)移支付，缺乏在財(cái)政上的自主權(quán)，加之行政上受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，基層政府就自然而然地必須圍繞上級(jí)所制定的考核指標(biāo)開展工作[22]。在科層體制中，服從者更加容易得到上級(jí)的認(rèn)可并因而獲得職位晉升的機(jī)會(huì)，并給予自身及身邊人帶來相對(duì)更多的利益?？咕苷邉t明顯地難獲上級(jí)認(rèn)可并很有可能被同級(jí)的服從者們排擠、邊緣化甚至導(dǎo)致層級(jí)下降，嚴(yán)重地?fù)p害自身利益。當(dāng)然，各級(jí)執(zhí)行者們?cè)趯?shí)際執(zhí)行的過程中，有可能夾帶私貨導(dǎo)致政令扭曲，這也有他們考量自身利益的因素所在。艾云便指出，上級(jí)政府往往試圖通過“考核指標(biāo)的數(shù)量化”“一票否決”“一竿到底”等組織制度來確保組織系統(tǒng)內(nèi)部的信息控制、意圖實(shí)現(xiàn)，而下級(jí)政府則需要承擔(dān)“一票否決”“連帶責(zé)任”等制度壓力，在這樣的刺激下，應(yīng)激式地動(dòng)員與建構(gòu)起應(yīng)對(duì)的非正式網(wǎng)絡(luò)，主要是隱瞞不利于自身的信息[23]。

(三) 小組機(jī)制

“小組機(jī)制”是我國黨政系統(tǒng)中對(duì)常規(guī)治理方式的重要補(bǔ)充，這一機(jī)制在特定的時(shí)期與階段，具備跨越部門區(qū)隔的協(xié)調(diào)、動(dòng)員、組織權(quán)力?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制”是嵌入到正式制度框架內(nèi)的“次級(jí)制度”或“準(zhǔn)正式制度”，這就決定了它不是一種徹底的非正式制度，更不是正式制度內(nèi)的“潛規(guī)則”。但是領(lǐng)導(dǎo)小組巧妙地以“準(zhǔn)正式制度”的形式通過嵌入正式制度內(nèi)部將決策者的意圖轉(zhuǎn)化為內(nèi)部共識(shí)和有效執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)小組不僅具備集體決策的自身特性，同時(shí)也兼具程序設(shè)置上的靈活性和執(zhí)行策略的權(quán)宜性，但并沒有無底線、無休止地凸顯個(gè)別人的政策主張[24]。在具體的實(shí)踐中，小組機(jī)制以組長牽頭組織與召開會(huì)議，鼓勵(lì)多部門聯(lián)動(dòng)，可見小組機(jī)制強(qiáng)調(diào)討論、協(xié)商對(duì)科學(xué)決策的作用與價(jià)值。盡管可能成立過多的小組來支持工作的順利開展，但實(shí)際上并不會(huì)造成工作人員數(shù)量的增加，因此“小組機(jī)制”體現(xiàn)了對(duì)政府現(xiàn)有人力資源的高效利用。T市意識(shí)到，“讓群眾和企業(yè)到政府辦事的時(shí)候能夠?qū)崿F(xiàn)最多跑一次，體現(xiàn)的是政府自我革命的決心，回應(yīng)的則是百姓的殷切期盼?！币虼耍琓市市委、市政府對(duì)此項(xiàng)改革高度重視，在第一時(shí)間抓緊成立了推動(dòng)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，以“事項(xiàng)最多、涵蓋面最廣、辦事速度最快、效率最高”為基本原則，強(qiáng)力加速推進(jìn)“最多跑一次”改革。而T市地稅局在此次改革中也著重強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)：

我局召開局班子會(huì)議專題分析研究了推進(jìn)企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”工作，成立了局長任組長、分管副局長任副組長、各相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由分管副局長任主任，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，精心予以組織，上下部門聯(lián)動(dòng)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)落實(shí)，全力抓好“最多跑一次”落實(shí)。

這表明，黨組在小組機(jī)制中發(fā)揮著至關(guān)重要的核心作用。黨可以在“小組機(jī)制”中鞏固其領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并據(jù)此將黨的宗旨與政策更好地貫徹執(zhí)行。實(shí)際上，中國具有一種特色鮮明的雙重科層制——黨政體制，即不僅政府(行政機(jī)關(guān))具有明顯的等級(jí)化特質(zhì)，而且執(zhí)政黨也具有理性化的、等級(jí)化的體系，執(zhí)政黨將自身嵌入到政治的結(jié)構(gòu)中，以此領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揮在建設(shè)與治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨政體制演化出了與韋伯所述科層體制大體相同(都具有形式理性、目的理性)、但又有鮮明特色(并非價(jià)值中立，帶有鮮明而強(qiáng)烈的實(shí)質(zhì)理性、價(jià)值理性色彩)的科層體制。從中央到地方，層級(jí)差異不同的黨組織與政府組織并行不悖，而且形成了與之匹配的兩套領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍(國家公務(wù)員與參照公務(wù)員管理的黨務(wù)干部)[25]。國家治理模式絕對(duì)不是隨意進(jìn)行選擇的，而是與這個(gè)國家經(jīng)歷的社會(huì)變遷過程存在密切的關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)出途徑的依賴性[26]。中國特有的“國家—社會(huì)”關(guān)系以及歷史階段性條件是本土化的領(lǐng)導(dǎo)模式賴以生存的政治土壤，制度的實(shí)際運(yùn)行與不同行動(dòng)者之間的互動(dòng)占據(jù)了治理場(chǎng)域，這也導(dǎo)致與形塑了行動(dòng)者之間的交流與博弈，呈現(xiàn)出鮮明的“制度—行動(dòng)”特征。

(四) 情感治理

中國是一個(gè)感性的國家亦或是情感的國家，中國的政治表達(dá)、政治框架乃至治理體系具有情感性。中國的治理體系需要關(guān)注情感層面，情感的治理不能替代制度提供的確定性、安全感與團(tuán)結(jié)，但也常常不可或缺。“送溫暖”“對(duì)口支援”“民心工程”這類面向弱勢(shì)群體的關(guān)懷和照顧表明情感治理是以情緒安撫和心靈慰藉為目標(biāo)的制度化的或非制度化的情感回應(yīng)，以期重建心靈秩序[27]。情感治理包含了兩個(gè)面向：對(duì)情感治理和以情感治理，也就是作為對(duì)象的情感與作為工具的情感，因此情感治理具有對(duì)象性與工具性雙重屬性。在科層體制內(nèi)部，同樣需要依靠情感治理，即以情感形塑關(guān)系，對(duì)情感加以維系。政府機(jī)構(gòu)并不是一塊冰冷的場(chǎng)域，更不是一個(gè)冷血的動(dòng)物。在制度理性之外，上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間如果缺乏“人情味”，這種情感基礎(chǔ)的治理實(shí)踐常常陷入不配合、無激情的境遇。T市經(jīng)信委為了加快“最多跑一次”改革，對(duì)下一步的工作進(jìn)行了計(jì)劃與安排：

一是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。加強(qiáng)與各部門之間的聯(lián)系溝通、業(yè)務(wù)協(xié)同，做好綜合窗口受理職能委托工作，實(shí)現(xiàn)結(jié)論結(jié)果互認(rèn)、信息互聯(lián)共享。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。開展“最多跑一次”改革的相關(guān)業(yè)務(wù)講解、培訓(xùn)，提高我委行政審批工作人員的積極意識(shí)與工作效率。三是加強(qiáng)宣傳推廣。通過網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等傳媒做好企業(yè)投資項(xiàng)目審批的最新政策解讀發(fā)布。

很多總結(jié)匯報(bào)材料中都會(huì)強(qiáng)調(diào)重視社會(huì)的認(rèn)知與群眾的認(rèn)同，而且，為了工作需要而對(duì)一線人員提出這樣那樣的要求。在公開的官方文件中，我們很難發(fā)現(xiàn)摻雜情感因素的提法，在事實(shí)層面，僅僅依靠一系列硬性的指標(biāo)、考核、培訓(xùn)、問責(zé)這種剛性的指示、安排，對(duì)落實(shí)政策的一線行動(dòng)者的激發(fā)與推動(dòng)的效果是難以保證的。黃光國根據(jù)社會(huì)個(gè)體之間交往的親密與穩(wěn)定程度，將社會(huì)關(guān)系分為情感性關(guān)系、工具性關(guān)系和混合性關(guān)系三種類型[28]。政策落實(shí)與職位晉升中的情感邏輯具有明顯的差異，在職位晉升中，常常會(huì)拉關(guān)系、送人情，因?yàn)槁毼粫x升充斥著權(quán)力、資源的交換。而在政策落實(shí)中，主要依靠的則是固有的上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但這并不代表情感邏輯的消散，只是情感的屬性與側(cè)重會(huì)發(fā)生偏移。在政策落實(shí)中，工具性關(guān)系的重要性下降了，出于體諒下屬難處、實(shí)際困難的需要，加之表現(xiàn)出一定的關(guān)照會(huì)贏得“民心”與“自我滿足感”，政策落實(shí)中混合關(guān)系的使用更為頻繁。自然形成的親密關(guān)系以及人為建構(gòu)的“拉關(guān)系”“找關(guān)系”都可以使行動(dòng)者獲得一種特殊的權(quán)力：“關(guān)系權(quán)”，即因關(guān)系而取得的權(quán)力[29]。“關(guān)系權(quán)”并非一定是一種負(fù)資產(chǎn)，霍桑實(shí)驗(yàn)表明，愉悅的心情、被重視的自豪感等良好的情感體驗(yàn)以及不良情緒的發(fā)泄，對(duì)于鼓舞士氣起了至關(guān)重要的作用[30]。為了能夠使沖在第一線的工作人員積極調(diào)適，上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間只有達(dá)成一定程度的相互理解與良好的相互關(guān)系才能確保落實(shí)、紓解壓力、鞏固成效。

(五) 一把手負(fù)責(zé)

中國共產(chǎn)黨是國家與社會(huì)的指導(dǎo)中心，在黨組織的結(jié)構(gòu)內(nèi)部，特定層次上的單位會(huì)形成一組同心圓，黨的書記則居于中心位置，黨委便是靠近中心的一層層圓圈，而普通黨員則形成了外圍的圓圈。黨以這樣的組織形式作為一個(gè)整體試去影響、指導(dǎo)和控制圍繞在其周圍的集團(tuán)與機(jī)構(gòu)[31]?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這樣一來，圍繞強(qiáng)推動(dòng)工作而所做的各種嘗試與努力就不僅僅是在完成某項(xiàng)行政任務(wù)，而是在貫徹黨的“全心全意為人民服務(wù)”宗旨，是在落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”指示。而一把手作為黨政系統(tǒng)的核心人物，在履行職責(zé)與貫徹政策中發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。當(dāng)然，“一把手”要依托于“手下人”服從與配合，干部與職工、上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系不僅意味著權(quán)力和利益的連帶性，而且還意味著責(zé)任的連帶性，應(yīng)該實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)等原則。惟其如此，一把手負(fù)責(zé)才能將部門內(nèi)部的力量整合起來以推動(dòng)工作的全面開展，而這其實(shí)也與上文討論的情感治理并行不悖。只有一把手獲得了穩(wěn)定的權(quán)威，才能更加有效地貫徹政策意圖，在制度慣性之外，使作為黨政核心的一把手獲得相當(dāng)?shù)淖灾餍?。例如，T市司法局為確保一把手負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)要做到“兩個(gè)親自”：

一是開展一把手親自體驗(yàn)。到行政服務(wù)中心公共法律服務(wù)分中心隨機(jī)抽選了公證業(yè)務(wù)的服務(wù)指南，親自辦理了證件公證。還專門實(shí)地考察體驗(yàn)了行政審批窗口、法律咨詢與援助窗口的辦事流程。二是一把手直接親自現(xiàn)場(chǎng)辦公。每月安排半天時(shí)間到中心窗口作為一線工作人員，并積極開展“雙體驗(yàn)”活動(dòng)，前臺(tái)當(dāng)一回群眾，尋找辦事訴求；在臺(tái)后當(dāng)一回審批處長，并提出合理化對(duì)策或建議，督促相關(guān)處室及時(shí)整改，助推“最多跑一次”改革落地生根。

另外，T市質(zhì)監(jiān)局也在工作中明確“最多跑一次”改革為“一把手工程”，同時(shí)，T市專門啟動(dòng)影響范圍廣泛的“市長助跑”微信平臺(tái)，以市長權(quán)威加快改革。由此可見，一把手工程、一把手負(fù)責(zé)、市長助跑這類非常強(qiáng)調(diào)干部工作主體性的安排，在“最多跑一次”改革中被予以普遍地實(shí)踐。權(quán)力應(yīng)該被“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，但是治理者如果被關(guān)進(jìn)官僚制的鐵籠之中，那么社會(huì)就可能會(huì)在“沒有靈魂的專家”的統(tǒng)治下成為“被秩序化的人”。國家是具有多樣化邊界的制度集合體，在一系列的制度能力和義務(wù)中維持不同權(quán)力類型間的平衡。[32]制度則是國家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的重要工具，但國家需要清晰地知道在場(chǎng)景與關(guān)系中具體能做些什么。作為黨政核心的一把手，作為治理主體的行動(dòng)者，正是掌握這種認(rèn)知和能力的終端。黨的干部同時(shí)作為政府干部，在雙重科層制中不僅得到了行政管理的鍛煉，掌握了行政的藝術(shù)，還兼具來自上級(jí)對(duì)其“政治資格”的認(rèn)可，其崗位與地位帶有鮮明的政治倫理色彩。換言之，中國的科層體制一方面遵守形式理性的規(guī)范，開展常態(tài)化的技術(shù)治理；另一方面又必須服從與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而被要求貫徹諸如黨紀(jì)、黨章、“黨的決定”這些具有實(shí)質(zhì)理性的法則。在落實(shí)地方政府中心工作時(shí)，中國體制發(fā)揮著不輸西方的效率，而且由于“最多跑一次”這一“以人民為中心”的價(jià)值目標(biāo)演變?yōu)辄h的政治指示，得到了黨的干部積極貫徹履行。

四、 結(jié)論：有效治理的合法承載與制度自信

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是在地方政府銳意改革的進(jìn)取心之下予以積極實(shí)踐的。地方政府在一個(gè)問題上達(dá)成了共識(shí)，即治理是否有效是檢驗(yàn)政策實(shí)際運(yùn)作好壞的核心標(biāo)準(zhǔn)。純粹依靠制度理性實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)與保障治理成效在實(shí)際的工作中幾乎是不存在的，或者說非常難奏效。黨和政府意志在基層落實(shí)，不僅依靠制度理性，還要依靠行動(dòng)者的自主性。有效治理需要在肯定正式制度功能的基礎(chǔ)上，將非正式制度、程序、規(guī)范、技術(shù)引入進(jìn)來，因此我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在中心工作能夠較為順利推進(jìn)的實(shí)踐中，正式制度往往巧妙地應(yīng)用非正式制度，制度理性之外又能夠兼具自主性色彩，科層化的政黨體系也會(huì)嵌入政府科層制中并不發(fā)生排斥反應(yīng)，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中正式權(quán)力與非正式權(quán)力相互交融，有效治理獲得了“雙保險(xiǎn)”，呈現(xiàn)出雙重實(shí)踐邏輯。當(dāng)然，并非是要具備上文中全部要素或使用全部策略，才能實(shí)現(xiàn)有效治理，在治理實(shí)踐中，要素與策略的使用受到客觀需要與條件的制約，還會(huì)受到個(gè)體傾向的影響，因此事實(shí)上，大多情況下是以要素組合的方式來開展。一般而言，中心工作的重要性、受重視程度越高，要素的調(diào)動(dòng)就越為全面，相反則為部分調(diào)動(dòng)，畢竟政府自身的精力和資源是有限度的。例如對(duì)于扶貧成效的考核并不會(huì)一以貫之地使用“一票否決”，但是在“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的特定階段、個(gè)別地區(qū)會(huì)尤為重視以至于使用“一票否決”將基層政權(quán)置于“壓力型體制”中。

國家治理的地方實(shí)踐、探索與嘗試，同樣是中國模式、中國奇跡、中國現(xiàn)象得以發(fā)生并維持的社會(huì)基礎(chǔ)。眾多地方政府的基層治理，不僅取得了令人矚目的成績，而且在客觀上極大地推動(dòng)了我國社會(huì)治理整體性發(fā)展。毫無疑問，加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)決策過程的公開透明是全面深化改革的客觀需要。但是，我國是一個(gè)“后發(fā)型”國家，社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型交叉進(jìn)行，發(fā)展在一開始就具有典型的“追趕”意味，也就特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展中的國家作用，這勢(shì)必引發(fā)對(duì)“制度設(shè)計(jì)”“制度供給”的關(guān)注，甚至滑向一定程度的“制度迷信”。在制度建設(shè)之外，行動(dòng)者的主體性與自主性也是不容忽視的重要方面，改革是當(dāng)前的主流意識(shí)形態(tài)，而創(chuàng)新則是地方政府實(shí)踐自己改革意圖，發(fā)揮自主性的主要舉措。十八大以來，“全面依法治國”要求將規(guī)范化和法治化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。但是，在微觀的運(yùn)轉(zhuǎn)層面，地方政府面臨著清晰確認(rèn)哪一項(xiàng)創(chuàng)新舉措是上級(jí)允許甚至贊賞的難題，尤其是在當(dāng)前關(guān)鍵績效并不明確的情境下。在一定時(shí)期，關(guān)鍵績效被用于考察地方的經(jīng)濟(jì)增長狀況及相應(yīng)的政績工程，但隨著經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵意義出現(xiàn)萎縮，新的關(guān)鍵指標(biāo)尚未明確，還不能夠形成新的上下共識(shí)。這就引發(fā)了地方必須經(jīng)常地實(shí)施一些嘗試性的探索，探索必須依靠“創(chuàng)新”作為基本支撐，絕不是簡簡單單地迎合上級(jí)的施政意圖，而是要符合地方的客觀實(shí)際，并基于雙重實(shí)踐邏輯展開一系列卓有成效的工作，治理實(shí)踐才能夠真正獲得合法性承載。

缺乏治理有效性基礎(chǔ)的的制度自信就像“無源之水”，制度自信不可能依靠輿論宣傳的粉飾，而是必須依靠實(shí)實(shí)在在地回饋群眾需求的有效性治理。有效政治發(fā)展與政治有效性之間的良性互動(dòng)促進(jìn)并支撐著國家權(quán)力的發(fā)展，而政治有效性是中國政治建設(shè)的中軸原理[33]。應(yīng)以是否有效運(yùn)行作為評(píng)判政治制度的標(biāo)準(zhǔn)，避免“制度決定論”“政體決定論”的邏輯困境[34]。中國國家治理中的非正式制度往往是為了抵制官僚體制固有的缺陷和惰性，同時(shí)也是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)所產(chǎn)生的行政和治理技術(shù)。例如，“差序格局”“禮治秩序”等“鄉(xiāng)土性”元素，地方性的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[35]，構(gòu)筑了治理的社會(huì)基礎(chǔ)，據(jù)此必須根據(jù)實(shí)際策略性地采取“簡約治理”[36]“實(shí)體治理”[37]或“復(fù)合治理”[38]。而現(xiàn)代社會(huì)超越正式制度所嘗試的運(yùn)動(dòng)式治理以及各類非正式治理技術(shù)并不是完全缺乏合法性承載，這很可能與國家治理資源缺失和治理能力的緩慢提升緊密相關(guān)，加之社會(huì)本身所具有的復(fù)雜性，治理內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)與其所能應(yīng)用的工具也呈現(xiàn)出實(shí)用主義色彩。所以，科層體制是正式制度和非正式制度的互動(dòng)與纏繞，并行不悖地形塑了國家治理的具體樣態(tài)，進(jìn)而建構(gòu)起看似矛盾實(shí)則統(tǒng)一的有效治理體系。中國特色有效治理模式的“隱蔽邏輯”便是正式制度與非正式制度的交織運(yùn)行，這在追求中國特色政治和經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化中同樣發(fā)揮著積極效用[39]。同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到，在討論中國治理的制度邏輯之時(shí)，一些學(xué)者常常將這種中國特色的模式刻板化、固定化，將其視為中國獨(dú)有的弊病，甚至將世界范圍內(nèi)治理實(shí)踐中難以避免的通病“中國化”，進(jìn)而將中國特色的治理模式“妖魔化”。事實(shí)上，有兩種相異的取向存在于中西傳統(tǒng)中，即西方相對(duì)強(qiáng)調(diào)共識(shí)，決策希冀基于普遍一致看法。而中國則強(qiáng)調(diào)境界，主張賢能政治與“和而不同”，更高的境界需要包容相異的觀點(diǎn)并在此基礎(chǔ)上積極地“求同存異”[40]。人類命運(yùn)共同體不僅是一個(gè)合作、普惠、共贏的國際秩序，同時(shí)也是一個(gè)包含多樣要素的復(fù)合型立體架構(gòu)[41]。政府命令的有效執(zhí)行不是非權(quán)威體制獨(dú)享的，如果能保證政令暢通，政治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)就有了基礎(chǔ)性的條件，有效治理也就為制度自信與治理現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)性的保障，有利于治理效能支撐制度優(yōu)勢(shì)。在科層體制的框架下去分析人的行為與治理的成效具有普遍意義，口號(hào)式地批評(píng)宏觀的架構(gòu)而逃避同樣非常復(fù)雜的行動(dòng)者本身與具體情境似乎并不明智。