深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法的回顧與展望

姚秀蘭

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自建立以來，迄今已走過40個春秋，不僅在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了舉世矚目的成就，在法治建設(shè)上也成績斐然，其中作為特區(qū)立法重要組成部分的勞動立法，經(jīng)過四十年的實踐摸索，許多做法走在全國前面，為全國的勞動立法提供了豐富經(jīng)驗。勞動立法的完善，既維系了勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定，又極大地調(diào)動了企業(yè)和勞動者的積極性，為企業(yè)注入了活力，推動了特區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

一、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法的發(fā)展歷程與成就

作為改革開放示范窗口，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立后，打破了單一的計劃經(jīng)濟(jì)體制。與此同時，在用工和收入分配上也打破了“鐵飯碗”的固定用工制度和“大鍋飯”的平均分配方式。在這種情形下，舊有的勞動管理體制已不合時宜，需要建構(gòu)新的、符合市場經(jīng)濟(jì)的勞動管理體制，既賦予企業(yè)用工自主權(quán)和工資分配自主權(quán)，又要保障勞動者的合法權(quán)益。因此，在國家《勞動法》和《勞動合同法》未出臺之前，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)就先行先試進(jìn)行了勞動立法的嘗試。以1992年授權(quán)特區(qū)立法權(quán)和2000年《立法法》授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)為界，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法大體可分為以下三個發(fā)展階段：

（一）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法“借法”階段

這一階段從1980年8月至1992年7月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立后至授權(quán)特區(qū)立法權(quán)。這一階段主要是援用國家或省級勞動立法，或在國家和省級勞動立法指引下，自行制定規(guī)范性文件來規(guī)范特區(qū)勞動關(guān)系。有學(xué)者稱這是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)“借法”階段。①深圳市法制研究所王成義研究員在其《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)：歷史、學(xué)理和實踐》一文中，認(rèn)為改革開放初期深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)不具有立法權(quán)，是處于“借法”階段。該文載自《地方立法研究》2019年第1期。這一階段深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行的勞動立法活動主要有三：

一是依據(jù)1980年8月26日廣東省頒布的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》起草了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)勞動工資管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《勞動工資管理暫行規(guī)定》）?！秳趧庸べY管理暫行規(guī)定》是將《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的勞動關(guān)系和勞動管理所作的原則性規(guī)定細(xì)化，進(jìn)一步明細(xì)了外資企業(yè)的用工招錄、辭職、退職、員工薪資、保險、福利待遇；工作時間以及休假、勞動保護(hù)和勞動糾紛的處理等內(nèi)容?！秳趧庸べY管理暫行規(guī)定》于1981年11月經(jīng)廣東省第五屆人民代表大會常委會審議通過。

二是1988年8月19日頒布的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動條例》。隨著改革開放的深入，深圳各種經(jīng)濟(jì)成分活躍，尤其是“三來一補(bǔ)”企業(yè)的用工以及勞動關(guān)系日漸復(fù)雜，需要進(jìn)一步規(guī)范指引，《勞動工資管理暫行規(guī)定》已滯后。1985年，深圳市勞動局發(fā)起并組織法制局、總工會等部門在國家勞動部專家指導(dǎo)下，起草了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動條例》，以取代《勞動工資管理暫行規(guī)定》。經(jīng)過兩年來的醞釀，1987年底深圳市政府將《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動條例》草案呈送廣東省政府提請省人大審議。草案審議過程中，廣東省政府和省人大認(rèn)為該條例可適用于珠海、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)，因而將該條例修改定名為《廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動條例》，予以頒布，1988年10月1日起施行，《勞動工資管理暫行規(guī)定》同日廢止。

三是深圳市政府頒布的規(guī)章。盡管在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)之始，為應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)所帶來的新型勞動關(guān)系的沖擊，廣東省出臺了專門調(diào)整經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動關(guān)系的條例。但因區(qū)位地理位置的差異，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)因毗鄰香港，經(jīng)濟(jì)活躍、發(fā)展迅猛，“三來一補(bǔ)”企業(yè)多，吸納了大量勞動人員。為此，深圳市政府針對自身情況于1987年8月頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資企業(yè)勞動管理暫行規(guī)定》，對深圳外資企業(yè)的勞動管理和勞動關(guān)系進(jìn)行了全面的規(guī)定。

（二）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法快速發(fā)展階段

這一階段從1992年7月1日至2000年6月30日，深圳獲得特區(qū)立法權(quán)后至2000年《立法法》授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)前。

1992年，鄧小平要求特區(qū)解放思想，“大膽地試，大膽地闖”。1992年7月1日，七屆全國人大常委會二十六次會議表決通過《關(guān)于授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的議案》，深圳獲得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。由此，特區(qū)立法邁上了一個新臺階，勞動立法作為特區(qū)立法的一個重要方面也獲得了快速發(fā)展。自1992年7月1日至2000年6月30日，深圳市制定了18項調(diào)整特區(qū)勞動關(guān)系的條例和規(guī)章。1992年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工人技術(shù)考核辦法》；1993年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險條例》以及由市醫(yī)務(wù)勞動鑒定委員通過的《深圳市職工因工（公）負(fù)傷與職業(yè)病評殘標(biāo)準(zhǔn)》；1994年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動合同條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)最低工資條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)職業(yè)介紹規(guī)定》和《〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險條例〉實施細(xì)則》；1995頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電梯自動扶梯安全管理條例》；1996年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)欠薪保障條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)性裁減員工辦法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險暫行規(guī)定》《深圳市基本養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》和《深圳市基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》等；1997年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)職業(yè)技能鑒定條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)安全管理條例》；1998年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》。

這一階段立法從調(diào)整勞動關(guān)系的綜合性立法，到勞動合同的規(guī)范、勞動技能的考核、最低工資及欠薪的保障、失業(yè)及工傷保險、勞動安全等方面的系統(tǒng)立法，一個具有深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)特色的勞動立法體系基本形成。

（三）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法調(diào)整與平穩(wěn)發(fā)展階段

這一階段主要指2000年《立法法》授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來的勞動立法發(fā)展。

2000年7月1日，《立法法》正式施行。《立法法》一方面繼續(xù)明確深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法權(quán)，該法第65條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施”。①該條規(guī)定在2015年修正的《立法法》中為第74條。另一方面，該法第73條又規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市②根據(jù)2000年《立法法》第63條第4款規(guī)定，“較大的市是指省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。③該條規(guī)定內(nèi)容體現(xiàn)在2015年修正的《立法法》第82條中?！笆?、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！敝链?，深圳擁有授權(quán)的特區(qū)立法權(quán)外又獲得了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。

深圳充分運用這兩種立法權(quán)加大了勞動立法的力度。2000年7月1日至今，先后出臺了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居民就業(yè)促進(jìn)條例》（2001年）、《〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例〉實施若干規(guī)定》（2002年）、《深圳市職業(yè)訓(xùn)練條例》（2003年）、《深圳市員工工資支付條例》（2004年通過、2019年修正）、《深圳市城鎮(zhèn)職工社會醫(yī)療保險辦法》（2003年）、《深圳市職工勞動能力鑒定辦法》（2007年）、《深圳市城鎮(zhèn)職工社會醫(yī)療保險辦法》（2008年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動關(guān)系促進(jìn)條例》（2008通過、2019年修正）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)特種設(shè)備安全條例》（2013年通過、2019年修正）和《深圳市安全管理條例》（2009年通過，2020年修正）等十項法規(guī)、規(guī)章。同時，對之前的立法也進(jìn)行了適時修正。

總體上，從自1992年獲得深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)以來，深圳與時俱進(jìn)，適時制定、修正勞動立法，建構(gòu)了一套以條例為主，規(guī)章、規(guī)范性文件相輔，具有經(jīng)濟(jì)特區(qū)特色的勞動立法體系。對維系深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會和諧穩(wěn)定，推動特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)意義重大?？梢哉f，深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)能取得今天的成就，法治建設(shè)尤其是勞動立法在其中所起的作用不容忽視。

二、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法的特點

回顧深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法的歷程和成就，總結(jié)其經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，勞動立法的特點主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）先行性立法，為國家層面的勞動立法提供經(jīng)驗

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立承載著國家改革開放的使命，是市場經(jīng)濟(jì)的試驗田，改革開放的窗口。中央要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在體制改革方面要先行一步，為全國的經(jīng)濟(jì)體制改革提供經(jīng)驗和可行性方法。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)不負(fù)使命，在國家層面立法空白的情況下，開始了先行性立法，制定了一系列勞動法規(guī)、規(guī)章，建構(gòu)了特區(qū)的勞動立法體系。

例如，在國家《勞動法》《勞動合同法》出臺之前，深圳率先于1993年和1994年制定頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動合同條例》?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》是對特區(qū)勞務(wù)工（主要是農(nóng)民工）進(jìn)行管理的一個綜合性法規(guī)，也是國內(nèi)第一部保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法規(guī)。內(nèi)容包括招用勞務(wù)工的條件和程序、勞動合同、工作時間和休假、勞動報酬和社會保險、勞動安全與衛(wèi)生、勞動監(jiān)督和勞動爭議處理等內(nèi)容。它的頒布和實施為國家層面立法保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益提供了經(jīng)驗?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)勞動合同條例》對勞動合同的訂立和履行、變更和解除、勞動爭議等方面進(jìn)行了規(guī)定，在培育和發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動力市場，規(guī)范企業(yè)用工行為，保護(hù)勞動者合法權(quán)益，鞏固和完善勞動合同制度方面起到積極的推動和保障作用，也為國家層面的勞動合同的立法以及勞動合同的推行提供了參考。

另外，1995年制定頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電梯及自動扶梯安全管理條例》是我國第一部關(guān)于電梯及自動扶梯安全管理法規(guī)，對電梯及扶手梯維修保養(yǎng)與檢測、電梯及扶手梯使用管理、事故報告、處理以及法律責(zé)任作細(xì)致規(guī)定，確保電梯及扶手梯安全管理，保障人民群眾的人身和財產(chǎn)安全，為國家勞動保護(hù)立法進(jìn)行了有益嘗試。1996年頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)欠薪保障條例》也是國內(nèi)第一部有關(guān)保障勞動者報酬的法規(guī)，它的頒布實施，不僅從根本上杜絕勞動者欠薪問題，也從法律上保障了勞動者獲得報酬的權(quán)利，為國家運用法律手段解決欠薪問題，穩(wěn)定社會秩序提供了先行先試的經(jīng)驗。

而對勞動者的社會保險立法，深圳也是走在全國前列。深圳在1993年和1994年先后制定頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險條例》及其實施細(xì)則，1996年制定頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險條例》，這些立法對于國家工傷及失業(yè)保險立法有示范性效應(yīng)。1998年，深圳制定頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工基本養(yǎng)老保險條例》及其后頒布的該條例的若干實施規(guī)定，率先將企業(yè)深戶員工與外來勞務(wù)工基本養(yǎng)老保險一體化，消除了戶籍差別待遇，彰顯了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)對外來務(wù)工人員的人文關(guān)懷，對國家建構(gòu)和諧勞動關(guān)系的立法有啟示意義。

（二）創(chuàng)新立法，促進(jìn)勞動關(guān)系的和諧發(fā)展

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種社會矛盾頻發(fā)，勞資矛盾是社會矛盾的主要表現(xiàn)形式之一。因此，深圳在國家層面的立法出臺后及時修正先行性立法，并結(jié)合深圳的實際，在制定與國家法律、法規(guī)相銜接的法規(guī)、規(guī)章的同時，創(chuàng)新立法，用立法促進(jìn)勞動關(guān)系的和諧發(fā)展。

例如，在國家制定頒布了《勞動合同法》后，深圳及時廢止了前述的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動合同法》。與此同時頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動關(guān)系條例》。該條例在遵循憲法、勞動法、勞動合同法等國家法律、行政法規(guī)的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實際，有諸多創(chuàng)新（第16條）。一是嚴(yán)格限制用人單位對勞動者的經(jīng)濟(jì)處分。規(guī)定“單項和當(dāng)月累計處分金額不得超過該勞動者當(dāng)月工資的30%，且對同一違紀(jì)行為不得重復(fù)處分。實施處分后的月工資不得低于市政府公布的最低特區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)”。二是建立勞動關(guān)系信用征信制度（第39條）。規(guī)定“對惡意欠薪、欠薪逃匿、發(fā)生重大安全事故和職業(yè)病危害事故等嚴(yán)重違反勞動法律、法規(guī)的用人單位，依法處罰，并將行政處罰信息錄入企業(yè)信息征信系統(tǒng)，并不允許該用人單位承接政府投資項目、參加政府采購、享受市有關(guān)優(yōu)惠政策，其法定代表人或負(fù)責(zé)人五年內(nèi)不得在特區(qū)注冊新企業(yè)”。三是建立建筑行業(yè)工資保證金制度（第40條）。規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在申請施工許可證時，從預(yù)付給施工單位的工程款中提取一定比例的資金存入銀行專戶，作為工資支付保證金，專門用于支付施工單位拖欠勞動者的工資。有欠薪行為的施工單位，拒不改正的，五年內(nèi)不得入選政府建設(shè)工程承包商名錄”。四是探索建立工資支付監(jiān)控預(yù)警制度（第41條）。鼓勵勞動密集型用人單位通過銀行發(fā)放勞動者工資。勞動行政部門對工資發(fā)放情況進(jìn)行監(jiān)督。五是建立勞動用工信息申報制度（第42條）。規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)將用人單位基本情況、勞動者名冊等及時向勞動行政部門申報。六是設(shè)立了停工事件“冷靜期”和“恢復(fù)秩序令”（第53條）。規(guī)定“供水、供電、供氣、公共運輸?shù)扔萌藛挝灰騽趧訝幾h出現(xiàn)集體停工、怠工、閉廠等情形，導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致危害公共安全，或損害正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序和市民生活秩序等，市或區(qū)政府可發(fā)布命令，要求用人單位或者勞動者停止該項行為，恢復(fù)正常秩序，命令發(fā)布之日起三十日內(nèi)為冷靜期，用人單位和勞動者在此期限內(nèi)不得采取激化矛盾的行為。勞動行政部門、工會組織和相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)在此期限內(nèi)繼續(xù)組織談判、調(diào)解，促成用人單位和勞動者達(dá)成和解”。七是建立健全群體性勞動爭議聯(lián)動處理機(jī)制和相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議制度，及時處理群體性勞動爭議（第48條）。禁止律師“風(fēng)險”代理勞動爭議案件（第57條）。

這些規(guī)定對于預(yù)防勞動糾紛，化解勞動爭議，和諧勞動關(guān)系，穩(wěn)定社會秩序有著重要的意義。

（三）規(guī)范細(xì)致，可操作性強(qiáng)

相較于國家、省級的勞動立法，深圳勞動立法除了先行性和創(chuàng)新性特點外，還有規(guī)范細(xì)致，操作性強(qiáng)的特點。

以工資立法為例，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)勞動工資管理暫行規(guī)定》和1994年的《勞動法》對工資支付以及最低工資只作了原則性規(guī)定。如《勞動法》第46條規(guī)定：“工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實行同工同酬。工資水平在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步提高。國家對工資總量實行宏觀調(diào)控?！?第48條規(guī)定：“國家實行最低工資保障制度。最低工資的具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，報國務(wù)院備案?！薄稄V東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》第21條規(guī)定：“特區(qū)企業(yè)中的中國職工工資水平、工資形式、獎勵辦法，以及勞動保險、國家對職工的各項補(bǔ)貼，按照廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會的規(guī)定，由企業(yè)同職工簽訂合同?！薄稄V東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)勞動工資管理暫行規(guī)定》第8條、第9條也只是規(guī)定“企業(yè)支付的勞動服務(wù)費以百分之七十作為職工工資，直接支付給職工本人”。

因此，根據(jù)上述法律、法規(guī)確定的原則，深圳于1994年頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)最低工資條例》，不僅規(guī)定了最低工資的構(gòu)成與確定方法以及具體的計算方法，并且規(guī)定最低工資應(yīng)每年調(diào)整一次。更為重要的是，規(guī)定了最低工資的保障與監(jiān)督，以及違反最低工資條例的法律責(zé)任。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2004年深圳頒布了《深圳市員工工資支付條例》。該條例進(jìn)一步完善了工資支付的標(biāo)準(zhǔn)和方式。明確了工資支付周期、日期，并對加班工資支付標(biāo)準(zhǔn)、假期工資支付標(biāo)準(zhǔn)、特殊情況下工資支付標(biāo)準(zhǔn)以及工資扣減作了專章規(guī)定。同時，設(shè)立對用人單位工資支付的監(jiān)督檢查制度，明確了用人單位拖欠員工工資、低于最低工資、克扣員工工資或以實物支付工資等違法行為的法律責(zé)任。這些規(guī)定具體、細(xì)致，實踐中便于操作、執(zhí)行。

另外，為了確保勞動者工資能得到足額支付，深圳出臺了前述中的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)欠薪保障條例》，該條例2019年修正，進(jìn)一步完善了欠薪保障機(jī)制。規(guī)定建立特區(qū)欠薪保障制度，設(shè)立欠薪保障基金，?？顚Ｓ谩；饋碓辞沸奖Ｕ腺M、財政補(bǔ)貼及基金的合法的利息或接受的合法捐贈。欠薪保障制度實行社會共濟(jì)和有限墊付原則。

這種由“工資支付”到“欠薪保障”的配套，確保了勞動者的報酬真正落袋，勞動者合法權(quán)益的保護(hù)沒有變成空頭支票。

三、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動立法的展望

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40年來，勞動立法成果豐碩，建立了頗具經(jīng)濟(jì)特區(qū)特色的勞動法規(guī)體系。但當(dāng)下處于百年未有之大變局，一方面，中國特色社會主義已揭開新的篇章，深圳被賦予新的歷史使命，要建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，成為“高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展先鋒”。另一方面，全球化進(jìn)程遭遇逆流，人工智能技術(shù)迅猛發(fā)展與廣泛運用，以及新冠肺炎疫情等，都對勞動力以及現(xiàn)有的勞動關(guān)系帶來沖擊和挑戰(zhàn)。因此，深圳勞動立法有必要做好前瞻性調(diào)整和進(jìn)一步完善，以適應(yīng)中國特色社會主義進(jìn)入新時代的需求。

（一）及時修正勞動立法，建立非常時期勞動關(guān)系應(yīng)急機(jī)制

勞資之間，作為個體的勞動者天然處于弱勢地位，通過法律對勞動者的傾斜保護(hù)，才能彌補(bǔ)勞動者處于弱勢的不利局面。因而深圳現(xiàn)行建構(gòu)的勞動法律、法規(guī)體系是以傾斜保護(hù)勞動者為主導(dǎo)，前述中的《深圳市員工工資支付條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)欠薪保障條例》都是如此。

但2020年年初的新冠肺炎疫情突發(fā)，停工停產(chǎn)，企業(yè)陷入斷崖式經(jīng)濟(jì)效益下滑的不利局面。企業(yè)的效益下滑波及員工，降薪裁員、破產(chǎn)保護(hù)成為當(dāng)下一大現(xiàn)狀?？梢哉f，疫情之下，勞資雙方都受困，也都處于弱勢地位。然而，這種以保護(hù)勞動者為主導(dǎo)的勞動法律、法規(guī)體系一定程度上造成了勞資雙方的利益失衡，妨礙了企業(yè)競爭力的提高，進(jìn)而對勞動者利益的保護(hù)也產(chǎn)生了相應(yīng)的負(fù)面作用。

因此，非常時期要及時修正立法。適當(dāng)給企業(yè)松綁解負(fù)，幫助企業(yè)尤其是小微企業(yè)，家政、餐飲等服務(wù)性行業(yè)渡過難關(guān)，避免倒閉。這樣才能創(chuàng)造就業(yè)以及穩(wěn)定就業(yè)，進(jìn)而保護(hù)勞動者的利益。2018年3月30日，深圳市人大常委會發(fā)布了《關(guān)于階段性暫停征收欠薪保障費的決定》，“決定自2018年1月1日至2022年12月31日，暫停向全市企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織征收欠薪保障費”。2020年3月5日，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署和省委、省政府的工作要求，經(jīng)市政府同意，深圳市人力資源保障局和財政局又印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實階段性減免企業(yè)社會保險費政策的實施意見》，對深圳市階段性減免社會保險費政策作出了具體規(guī)定，如明晰了適用對象，并具體規(guī)定了免征、減征、延繳、緩繳等具體方式以及降低失業(yè)保險費率、工傷保險費率等。這對于減緩疫情期間的企業(yè)困境，促進(jìn)企業(yè)的生存和發(fā)展，穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)有很大幫助。但階段性暫停征收欠薪保障費以及減免企業(yè)社會保險費政策是暫時的，并不能從根本上解決企業(yè)的生存困境，還需要進(jìn)一步完善其他方面的措施。譬如，出臺引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策或意見，鼓勵企業(yè)在疫情期間拓展發(fā)展的空間或路徑，對轉(zhuǎn)型或初創(chuàng)的企業(yè)減免一定稅費等。

另一方面，勞動者在疫情期間也面臨著生存甚至生命困境，勞動關(guān)系陷入動蕩。因此，非常時期需要及時調(diào)整，建構(gòu)勞動關(guān)系的應(yīng)急機(jī)制。人力資源社會保障部、財政部等相關(guān)部門在疫情期間先后發(fā)布了《關(guān)于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間的勞動關(guān)系問題的通知》《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染新冠病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的有關(guān)保障問題的通知》以及《關(guān)于切實做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間社會保險經(jīng)辦工作的通知》三個政策性文件。但這些政策性文件精神需要地方政府落實。因此，深圳市政府及人力資源部門要及時出臺穩(wěn)定勞動關(guān)系的措施，對疫情期間的工資支付、工傷認(rèn)定、加班安排等涉及勞動者基本生存的權(quán)益要給予保護(hù)，并給予企業(yè)一定的紓困基金，以減少企業(yè)裁員。在勞資雙方之間取得平衡，促進(jìn)疫情期間的勞動關(guān)系和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

（二）用好用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，促進(jìn)人工智能下的勞動就業(yè)

隨著科技的發(fā)展，人類社會已進(jìn)入人工智能時代。人工智能對人類社會的沖擊是全方位的，但最明顯也最直接的，就是對勞動力市場和現(xiàn)行的勞動法律制度的沖擊。機(jī)器替代人，解放了勞動力，但也剝奪了勞動者的勞動權(quán)利，造成勞動力市場的萎靡和大規(guī)模的技術(shù)性失業(yè)，給社會就業(yè)保障以及社會秩序的穩(wěn)定帶來很大壓力。因此，現(xiàn)行以“以人為本，保護(hù)勞動者為導(dǎo)向”的勞動法律制度需適時調(diào)整。

在這一情形下，深圳勞動立法無疑也需要重新審視，適時修正。譬如，機(jī)器人的使用，使得勞動者的就業(yè)不飽滿，可考慮將現(xiàn)有固定的八小時工作制漸變?yōu)榭s短工時制、不定時工時制、綜合工時制、計件工時制等多種形式。①翁玉玲：《人工智能時代的勞動法功能調(diào)適》，《西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第39卷第1期。引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)采取機(jī)器人和勞動者按比例替代的人機(jī)協(xié)作勞動模式，建構(gòu)靈活就業(yè)的勞動保障制度。同時加強(qiáng)對勞動者就業(yè)技能培訓(xùn)，加大就業(yè)促進(jìn)政策。人工智能一方面淘汰了傳統(tǒng)、陳舊的工作崗位，另一方面也帶來了需要專業(yè)知識新的高技能工作崗位。因此需要政府制定優(yōu)惠政策和措施，激勵、鼓勵企業(yè)開發(fā)新崗位，招用失業(yè)勞動者；對被人工智能淘汰的勞動者進(jìn)行就業(yè)援助和技能培訓(xùn)，扶持失業(yè)勞動者通過各種形式和渠道實現(xiàn)就業(yè)。

現(xiàn)有的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居民就業(yè)促進(jìn)條例》是2001年頒布實施的，其適用對象“是指符合勞動年齡、具有勞動能力的深圳市常住戶籍或者藍(lán)印戶藉人員”。藍(lán)印戶籍已成為歷史，該條例內(nèi)容顯然已陳舊，不完全適應(yīng)當(dāng)前人工智能下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需重新修正。譬如剔除“藍(lán)印戶籍人員”概念，適當(dāng)拓展適用對象范圍，與現(xiàn)行入戶新政銜接。2017年11月實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人才工作條例》主要針對的是“具有一定專業(yè)知識或者專門技能，進(jìn)行創(chuàng)造性勞動并對社會作出貢獻(xiàn)的勞動者”，實踐中一般量化為中高端人才。而對極易被機(jī)器替代的中低崗位的勞動者，缺乏必要的法律支持。因此，有必要對中低崗位的勞動者給予必要的扶持。譬如依托工會、企業(yè)、社區(qū)、街辦、學(xué)校等社會機(jī)構(gòu)，以“職工之家”的形式，建立一個對中低崗位勞動者技能培訓(xùn)的中、長期計劃，幫助中低崗位勞動者掌握新的勞動技能，以適時轉(zhuǎn)崗，促進(jìn)中低崗位勞動者的就業(yè)。

（三）完善勞動爭議預(yù)警、調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)勞動關(guān)系和諧發(fā)展

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立以來，多數(shù)企業(yè)是以出口加工貿(mào)易為主的外向型企業(yè)，外貿(mào)依存度高，極易受外部環(huán)境影響。2008年的國際金融危機(jī)就對深圳的大多數(shù)外貿(mào)企業(yè)造成不小沖擊，引發(fā)的企業(yè)經(jīng)營困難、勞資糾紛問題也比較突出。也正是在這場國際金融危機(jī)中，深圳市各級政府出臺了一系列“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的重大措施，化“?！睘椤皺C(jī)”，成功探索出了一條應(yīng)對危機(jī)、科學(xué)發(fā)展的新路，并積累了化解勞資爭議的經(jīng)驗。例如，寶安區(qū)就針對勞動爭議問題在試點的基礎(chǔ)上探索出了“1+3”勞資懇談協(xié)商機(jī)制，①“1+3”，即寶安新安街道探索建立的構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的一種創(chuàng)新。“1”即是“一個目標(biāo)，指勞資一心，互愛共贏”；“3”即是“三種溝通平臺，指資方最高層與最底層員工、中層管理者與底層員工、最底層管理者與所屬員工的3個溝通平臺”，借此實現(xiàn)參加懇談協(xié)商的對象全覆蓋，以將勞資爭議化解在初始階段，有效防止勞資初始爭議發(fā)展為重大勞資糾紛事件。參見霍偉平：《寶安推廣“1+3”勞資懇談協(xié)商機(jī)制》，《深圳特區(qū)報》2010年7月6日（A7版）。從企業(yè)內(nèi)部建構(gòu)勞資協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，達(dá)成勞資雙方有效溝通，從源頭上預(yù)警、防范勞動爭議的發(fā)生。與此同時，深圳市政府也加強(qiáng)了基層勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從市政府到各級區(qū)政府均設(shè)立了勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會，打造三方多家的協(xié)調(diào)機(jī)制②“三方多家” 是指政府（人力資源主管部門為代表）、工會（代表員工）、企業(yè)（資方，由企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會、總商會、外商投資企業(yè)協(xié)會等用人單位代表組成）。參見《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動關(guān)系促進(jìn)條例》第三十四條第二款規(guī)定。來調(diào)整勞動關(guān)系。這些舉措與經(jīng)驗于當(dāng)下發(fā)生的勞動爭議的解決不無裨益。

當(dāng)然，經(jīng)過40年發(fā)展，深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐漸由出口加工外貿(mào)為主向金融、高科技行業(yè)轉(zhuǎn)型，勞動爭議的發(fā)生也由過往勞動密集型外貿(mào)加工企業(yè)向高科技企業(yè)遷移，以往建立的勞動預(yù)警機(jī)制和調(diào)處機(jī)制運行有時出現(xiàn)失靈，需要重新檢討修正。要注意到，當(dāng)下發(fā)生的勞動爭議的背景不僅有疫情因素，還有中美貿(mào)易摩擦以及人工智能運用等因素，較金融危機(jī)下的勞動爭議更復(fù)雜。因此，在過往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步完善勞動爭議預(yù)警機(jī)制和調(diào)處機(jī)制。譬如，在勞動預(yù)警機(jī)制方面，要暢通企業(yè)內(nèi)部高、中、底層的協(xié)商溝通機(jī)制。而這其中應(yīng)發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部工會的調(diào)和作用，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部工會組織的建設(shè)，使其能真正成為企業(yè)內(nèi)部勞資懇談協(xié)商暢通的潤滑劑。在勞動爭議調(diào)處機(jī)制方面，政府應(yīng)保持客觀、中立，促成勞資雙方達(dá)成和解。對于不能達(dá)成和解的，應(yīng)盡快通過裁決方式解決，不能久調(diào)不裁，盡量速調(diào)速裁，降低勞動爭議解決成本。③《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動關(guān)系條例》第四十七條第二款規(guī)定了“勞動爭議案件應(yīng)先行調(diào)解。調(diào)解不成的，及時裁決”；第四十九條第三款規(guī)定了“各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合調(diào)解、勞動爭議調(diào)解轉(zhuǎn)移和委托等制度，實現(xiàn)多種勞動爭議調(diào)解形式的銜接”。但這些規(guī)定在實踐中并沒有完全落實到位，各區(qū)執(zhí)行比較混亂，需理順執(zhí)法。同時，勞動爭議案件先行調(diào)解，但不能為了追求調(diào)解率而犧牲勞動者利益。相較資方，勞動者還是處于弱勢，工會應(yīng)代表或幫助勞動者參與調(diào)解，維護(hù)勞動者合法權(quán)益。④同上注，第五十四條、五十九條分別規(guī)定了工會應(yīng)幫助勞動者參與調(diào)解，為勞動者提供法律咨詢；共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等為用困難的勞動者提供法律幫助等。這些規(guī)定在實踐中的執(zhí)行效果都有待提高。

深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，要“率先營造彰顯公民正義的民主法治環(huán)境”，“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”。深圳應(yīng)充分運用特區(qū)立法權(quán)，率先對現(xiàn)有的深圳勞動立法進(jìn)行修正，與時俱進(jìn)，建構(gòu)與現(xiàn)時相適應(yīng)的勞動爭議解決機(jī)制，促進(jìn)勞動就業(yè)以及勞動關(guān)系的和諧、穩(wěn)定發(fā)展。