突發(fā)公共事件治理困境及消解
——以“新冠肺炎疫情”為例

陳亞蕾，徐 莎

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州 450053）

2020年春節(jié)之際發(fā)生的“新冠肺炎疫情”極大考驗著我們的突發(fā)公共事件應(yīng)對能力和社會治理水平。習(xí)近平總書記在2020年2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”，并提出要“健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平”。在全民抗擊疫情的特殊時期，加強和創(chuàng)新基層社會治理，提升突發(fā)公共危機事件的應(yīng)對能力是保障人民群眾生命安全、維護社會穩(wěn)定有序的現(xiàn)實需要。

一、突發(fā)公共事件治理：概念闡釋與構(gòu)成分析

（一）突發(fā)公共事件的含義

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件［1］。此次“新冠肺炎疫情”即屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

中央與地方政府在突發(fā)公共事件處理事權(quán)的劃分中，除了需要考慮突發(fā)事件的不同類別，還應(yīng)該考慮的重要一點就是突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程度。2020年2月20日國務(wù)院新聞辦就中央赴湖北指導(dǎo)組織開展疫情防控工作情況舉行新聞發(fā)布會，中央赴湖北指導(dǎo)組在介紹疫情情況時指出：這場突如其來的疫情，是新中國成立以來的一場非常戰(zhàn)“役”，病毒來勢之兇、疫情傳播之烈、范圍擴散之廣、全社會面臨的挑戰(zhàn)之大，堪稱前所未有。

（二）突發(fā)公共事件治理的能力構(gòu)成

大體來說，應(yīng)對突發(fā)公共事件的政府應(yīng)急管理能力包括以下幾個方面：

一是信息管理能力。所謂信息管理能力是指地方政府在突發(fā)公共事件發(fā)生后對事件信息的收集和披露的能力。事件發(fā)生后，基層政府執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)盡快開放傳播通道，把掌握的事實真相及時通過社會傳媒公之于眾。當(dāng)突發(fā)公共事件已經(jīng)發(fā)生并且波及范圍比較廣時，要盡可能地增強信息透明度，讓社會了解突發(fā)事件的真實情況，這是穩(wěn)定人心、建立政府公信力、爭取公眾支持和參與的突發(fā)公共事件控制和管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二是應(yīng)急應(yīng)變能力。突發(fā)公共事件處置是對政府應(yīng)急管理能力的挑戰(zhàn)，在突發(fā)公共事件來臨之前，政府對事態(tài)的誘因及潛在的危險并不一定有準(zhǔn)確的認(rèn)識，突發(fā)公共事件決策環(huán)境的不確定要求政府在做決策時必須隨著危機形勢的改變而隨時調(diào)整對策，這就要求決策者具備較強的隨機應(yīng)變能力。在突發(fā)事件處理過程中，決策者應(yīng)具有聽取外界意見的心態(tài)，應(yīng)該盡量利用“外腦”，吸收具有專門知識的專家學(xué)者的意見，在危機處理過程中制定詳細的應(yīng)對計劃。

三是心理承受能力?；鶎诱谔幚硗话l(fā)事件的過程中往往帶有非常強的壓力感，這種壓力必然給政府決策者帶來緊張感，這種緊張程度隨突發(fā)事件的影響程度而變化。面對突發(fā)的危機，決策者要力爭做出理性的決策，這就需要政府決策者必須具備非常強的心理承受能力。

四是輿論引導(dǎo)能力。突發(fā)事件發(fā)生后，政府應(yīng)具備疏導(dǎo)公眾情緒的能力，避免公眾對政府決策形成更大的壓力，或者引發(fā)新的危機。突發(fā)事件相關(guān)者的情緒往往會相互感染，如果缺少交流溝通，事件產(chǎn)生的影響可能會蔓延和擴大。在危機的恢復(fù)期，同樣要注意與危機中的利益相關(guān)者保持良好的溝通，以有效恢復(fù)其心理損傷，最大限度地減少相關(guān)突發(fā)事件的影響。

（三）突發(fā)公共事件治理的影響因素

一是經(jīng)濟發(fā)展水平。突發(fā)公共事件考驗一個地方的經(jīng)濟能力。一方面，對于“新冠肺炎疫情”感染患者來說，治療費用對個人和家庭是一筆很大的開支，需要政府進行財政兜底，提高報銷比例，減免治療費用，這對于一個地方的經(jīng)濟實力是個巨大的考驗。另一方面，地方政府需要調(diào)用大量的人力和物力以滿足治理疫情的需要，如果沒有強大的經(jīng)濟實力做支撐，后果是難以想象的。

二是醫(yī)療衛(wèi)生水平。突發(fā)公共事件的發(fā)生往往伴隨著大量的人員傷亡，搶救傷員、醫(yī)治患者非?？简炓粋€地方的醫(yī)療衛(wèi)生水平。本次新冠肺炎疫情應(yīng)對中一個突出的問題就是病患救治與地方醫(yī)療物資及醫(yī)護人員不足的矛盾，這個矛盾處理好了，將大大提高收治率、降低死亡率。我們國家投入數(shù)萬醫(yī)護人員，采取全國支援湖北、一省包一市的方法，取得了明顯的救治效果和“抗疫”的階段性勝利。同時，國外疫情逐步暴發(fā)，多個國家面臨醫(yī)療水平不足的困境，患者死亡率偏高，這些國家不得不向國際社會請求幫助。

三是公共管理水平。在整個應(yīng)急管理的過程中，采取必要的緊急防控措施，防止影響進一步惡化是必要的，這其中涉及行政管控、媒體管理與政府營銷。突發(fā)公共事件不僅對社會的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定的影響，同時也對社會公眾的心理產(chǎn)生巨大影響，要做好正面的宣傳報道，打消民眾的顧慮，充分調(diào)動他們的積極性，促使他們積極搞好配合，才能贏得勝利。同時社會力量參與危機治理進程至關(guān)重要，做好政府與社會力量的溝通與對接工作，確保社會力量能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢參與突發(fā)公共事件治理過程，這對加快危機解決進程、提升治理效果意義重大。

四是社會組織發(fā)展水平。社會組織是社會治理的主體之一，在危機治理中發(fā)揮非常重要的橋梁紐帶作用，其發(fā)展水平直接關(guān)系到危機治理的成效。首先，社會組織是危機隱患的發(fā)現(xiàn)者和預(yù)防者。治理公共危機最好的結(jié)果是將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機爆發(fā)之前及時消除產(chǎn)生危機的根源，既可節(jié)省社會資源，又可避免其破壞性。社會組織連接政府與社會的優(yōu)勢使其能夠便捷、迅速地發(fā)現(xiàn)危機的根源和苗頭，并及時制止。其次，社會組織有利于提升公共精神，預(yù)防公共危機。社會組織的一個重要作用就是能夠幫助群眾樹立良好的危機觀念，讓公眾了解并學(xué)習(xí)關(guān)于公共危機的基本知識，加深對公共危機的認(rèn)識，以提升公眾面對公共危機的應(yīng)對能力，提升公民精神，使公共危機的損失降到最低。

二、治理困境及原因分析

基層政府在“新冠肺炎疫情”前期應(yīng)對中暴露出諸多治理能力不足的問題，下面我們試加分析。

（一）危機管理意識不強

基層政府習(xí)慣于常態(tài)化工作機制，面對突發(fā)公共事件往往表現(xiàn)出“不適應(yīng)性”，本次“新冠肺炎疫情”即集中暴露了基層政府應(yīng)急治理能力的薄弱，提醒我們平時要有危機管理意識，做好預(yù)防工作。

其實近年來我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的突發(fā)性病毒疫情一直存在，基層公共衛(wèi)生防疫形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。全球新發(fā)現(xiàn)的30多種傳染病在我國已經(jīng)有半數(shù)被發(fā)現(xiàn)，有些還造成了嚴(yán)重的后果，重大傳染病和慢性病流傳的危險仍然比較嚴(yán)重。

在此背景下，我們對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的安全問題仍然沒有引起足夠重視。本次新冠肺炎疫情發(fā)生初期，地方政府沒有充分意識到醫(yī)療等物資儲備在應(yīng)對如此嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機事件時的重要性和緊迫性。應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中暴露出的問題也折射出地方社會治理中存在嚴(yán)重的風(fēng)險預(yù)估不足的問題。

（二）相關(guān)配套制度不完善

此次疫情暴露了我們相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的不完善。按照管理學(xué)“理性行為人”假設(shè)，官僚體系內(nèi)的行政管員是“理性自私”的［2］，按照規(guī)定程序、照章辦事是其慣常作風(fēng)，在疫情信息披露上也是如此。疫情信息披露的不及時反映出在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件時，我們的運行機制存在程序拖沓不及時、相關(guān)法律法規(guī)配套不完善的問題。

（三）疾控中心地位有待提升

國家疾控中心屬于國家衛(wèi)健委下屬事業(yè)單位，并非行政機構(gòu)建制，故此并不具有決策權(quán)，實質(zhì)上只是一個技術(shù)部門，其人員組成主要是技術(shù)專家，主要職責(zé)是疾病監(jiān)控和指導(dǎo)地方疾病預(yù)防，為相關(guān)決策提供建議，決策權(quán)的缺失導(dǎo)致國家疾控中心地位尷尬，存在行政權(quán)威不足的問題。

三、提升突發(fā)公共危機事件治理能力的路徑

近年來，社會治理的構(gòu)成要素發(fā)生了一些變化：主體趨于多元化、手段趨于柔性化、空間更加網(wǎng)絡(luò)化、更加強調(diào)價值取向。加強和創(chuàng)新社會治理，是打造全面共建共治共享的社會治理格局，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的必然要求?！靶鹿诜窝滓咔椤敝斜┞冻龅闹卫韱栴}迫切要求我們探討治理創(chuàng)新的路徑和方法，提升突發(fā)公共危機事件應(yīng)對能力。

（一）多方聯(lián)動，構(gòu)建“合作共治”治理模式

創(chuàng)新社會治理、完善治理體系需要多方聯(lián)動，各治理主體協(xié)同合作共同參與社會治理進程成為重要的價值取向，只有多方合作、形成合力，才能發(fā)揮社會治理體系的最大效能，實現(xiàn)社會治理功能最大化與社會化。

一是引入“多元治理”理念。隨著政府改革意識、創(chuàng)新精神日益凸顯，政府日益認(rèn)識到單單依靠自己的力量是難以應(yīng)對公民日益?zhèn)€性化、多樣化的需求的，開始嘗試接受其他組織加入治理體系的現(xiàn)實。公共危機問題的解決需要政府、社會、公民的有機合作和互動，這是現(xiàn)代治理理論所要達到的理想狀態(tài)。新時期創(chuàng)新社會治理，應(yīng)引入“多元治理理念”，廣泛吸納各類社會力量參與社會治理，整合利用各方面社會資源，實現(xiàn)治理體系來源多樣化、治理效能最大化。

二是構(gòu)建“合作共治”模式。在社會多元治理主體并存的現(xiàn)狀下，“政府治理，公眾參與”的模式已經(jīng)顯得過時［4］，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫眢w系中主導(dǎo)和參與合作的重要一元。在我國深化社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新政府管理模式的背景下，探索構(gòu)建多元共治的“合作型”社會治理模式是新時期提升突發(fā)公共危機事件治理能力的重要路徑。在“合作治理”框架下，應(yīng)最大可能地吸納各種社會力量，特別是注意發(fā)揮社會組織的作用，使公共危機處理具有更大的靈活性和高效性。

（二）做好預(yù)防，完善應(yīng)急管理體系

突發(fā)公共危機事件治理，關(guān)鍵在預(yù)防，應(yīng)積極完善應(yīng)急管理體系，關(guān)口前移，在防控上下足功夫。

一是完善應(yīng)急法律法規(guī)體系。針對突發(fā)事件應(yīng)對法制可操作性缺失的問題［5］，應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)的修改和制定，切實做好依法防控。完善《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國傳染病防治法》，修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，禁止野生動物售賣，加大對野生動物獵殺、買賣行為的懲罰力度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件預(yù)防、治理的程序和辦法；制定《戰(zhàn)略物資儲備法》，將分散的儲備糧管理條例、儲備肉管理條例、儲備物資管理辦法等部門規(guī)章合并進來，提升其法律位階，加強規(guī)范管理；重新制定或修改民間組織法規(guī)，強化社會組織參與危機治理的主體地位，健全政府、社會、市場三位一體的治理體系，更好地發(fā)揮社會力量參與危機治理的優(yōu)勢，提升危機治理科學(xué)化水平。

二是完善疾控組織體系。本次“新冠肺炎疫情”暴露了我國疾控機制的缺陷，疾控中心技術(shù)部門的身份以及缺乏行政決策權(quán)的需要我們重新審視。首先，解決疾控中心身份地位的問題。疾控中心應(yīng)列入國家行政部門序列，由政府直接管理，賦予其公共衛(wèi)生應(yīng)急管控的決策權(quán)力，從而厘清我國疾控組織體系，提升應(yīng)急防控能力。其次，完善國家公共衛(wèi)生事件疾控直報系統(tǒng)?！胺堑洹敝笪覀兘⒘斯残l(wèi)生事件疾控直報系統(tǒng)，但本次并未發(fā)揮作用，應(yīng)加快疾控直報系統(tǒng)的技術(shù)改良，提升其可操作性和反應(yīng)能力，加大疾控直報系統(tǒng)操作人員培訓(xùn)力度，切實提升其專業(yè)能力和水平。

（三）搭建云治理平臺，推進治理內(nèi)容精細化

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)更為自由地流動和共享，給社會發(fā)展帶來巨大變化。伴隨著“數(shù)據(jù)”向“大數(shù)據(jù)”的轉(zhuǎn)化，社會治理行為模式發(fā)生了一些改變，治理不再是一個“權(quán)力支配”的過程，而是努力塑造一種各治理主體之間普遍合作的行為模式。大數(shù)據(jù)已成為促進社會治理變革的推動力量，構(gòu)建“合作型”社會治理模式，離不開大數(shù)據(jù)等科技手段的支撐［6］。

首先，政府應(yīng)大力鼓勵和引導(dǎo)普通民眾、社會組織積極參與社會治理的各個方面，搭建“云治理”平臺，切實發(fā)揮人工智能、大數(shù)據(jù)、云平臺等科技手段在社會治理中的作用。在本次疫情治理中，科技手段得到了很好的運用，5G為遠程會診提供便利，機器人遞送藥物減輕醫(yī)務(wù)人員工作負擔(dān)，基因測序、人工智能為藥物研發(fā)提供幫助，無人機街頭巡邏、宣傳防疫知識、噴灑消毒劑為基層工作帶來便利等［7］。

其次，強化社會參與的自我管理能力，推動多元治理主體參與“云治理”進程，推進社區(qū)治理邁向“智能防控”。社區(qū)是社會的基本組成單元，社區(qū)治理做好了，社會治理才會有成效。本次肺炎疫情防控中各地社區(qū)治理進行了有益的嘗試，多地上線“智慧防疫管理平臺”，加強對疑似病例、隔離人員進行精準(zhǔn)管控，對轄區(qū)居民實行微信掃碼實名驗證登記，實現(xiàn)社區(qū)單元精準(zhǔn)治理。

（四）合理引導(dǎo)輿情，做好信息管理工作

應(yīng)急管理理論告訴我們，政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件中，要取得全社會的參與、支持和配合，這時候信息的管理工作就尤為關(guān)鍵［8］。首先，合理引導(dǎo)輿情。突發(fā)事件的新聞發(fā)布要做到及時、準(zhǔn)確、適應(yīng)、依法，充分重視發(fā)揮主流媒體的輿論引導(dǎo)作用。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，及時準(zhǔn)確地發(fā)布信息，讓公眾知道，針對突發(fā)事件，政府正在采取有力措施處置，并隨時更新信息，讓大家相信一切處置工作都在有序進行，以此來爭取公眾的理解、信任和支持。其次，完善居民信息安全保護相關(guān)機制。當(dāng)今社會，人的社會化程度越來越高，社會交往客觀上產(chǎn)生了人的個人信息的流動，由于缺乏監(jiān)管等多方面原因，居民信息安全成為一個社會熱點問題，此次“新冠肺炎疫情”中出現(xiàn)了多起居民信息泄露的事件，給群眾生活造成了很大干擾。應(yīng)建立健全公安、教育、醫(yī)療、快遞等重點行業(yè)的信息安全保護體系，防止居民信息泄露，對于買賣居民信息的違法犯罪行為加大打擊力度，切實維護居民信息安全，保障良好社會秩序。

（五）明確基層政府角色定位，強化職責(zé)擔(dān)當(dāng)

在突發(fā)公共危機事件治理主體體系中，基層政府是應(yīng)急治理的第一責(zé)任主體，應(yīng)明確基層政府角色定位，強化職責(zé)擔(dān)當(dāng)，落實責(zé)任治理。

一是明確角色，找準(zhǔn)定位。如果說政府是處理突發(fā)事件的主體的話，那么基層政府的決策者則是這個主體的核心。一般而言，政府決策者在突發(fā)事件的處理過程中擁有適時進入應(yīng)急處理的權(quán)力、啟動實施危機應(yīng)對事項的權(quán)力、及時征調(diào)應(yīng)急物資人員的權(quán)力、規(guī)范引導(dǎo)新聞報道的權(quán)力、實時監(jiān)控與及時調(diào)整的權(quán)力、調(diào)查評估或獎懲等權(quán)力，因此，決策者的角色責(zé)任主要是：確認(rèn)威脅的對象是誰，威脅的來源在哪里，解決危機的力量依靠誰，解決危機的時間有多少，解決危機的資源和財力哪里找。

二是明確權(quán)責(zé)，強化職責(zé)。面對突發(fā)事件的侵襲，決策者的首要任務(wù)是判斷危機的性質(zhì)，即判斷危機的來源、針對目標(biāo)、破壞力和影響力的大小。在對突發(fā)事件的性質(zhì)做出判斷后，決策者就要明確應(yīng)急處理的目標(biāo)。目標(biāo)是否明確或準(zhǔn)確，直接關(guān)系應(yīng)急處理的原則、底線和戰(zhàn)略，確定突發(fā)事件最終要解決的程度，對待突發(fā)事件的基本立場，以確立社會行動的框架，可以為突發(fā)事件的解決奠定良好的基礎(chǔ)。此外，由于決策者只是掌握應(yīng)急處理的決策，而具體的應(yīng)急處理則由各相關(guān)部門負責(zé)，故應(yīng)明確突發(fā)事件處理的各單位的職責(zé)與權(quán)限，實行權(quán)責(zé)統(tǒng)一，完善責(zé)任追究機制，避免出現(xiàn)各單位互相推諉扯皮的現(xiàn)象。

（六）構(gòu)建社會組織承接政府職能機制，提升治理能力

伴隨著國家對于社會組織管理政策的逐步完善，加大培育和發(fā)展社會組織從共識層面進入落實層面，社會組織在社會治理中的作用也日益凸顯出來。發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務(wù)提供上的獨特優(yōu)勢，這是我們加快政府職能轉(zhuǎn)移進程的現(xiàn)實需要，是推動政府管理創(chuàng)新的重要舉措。首先，要轉(zhuǎn)變政府治理觀念，為社會組織發(fā)揮作用提供空間。將政府不適合管、管不好的一部分社會事務(wù)管理職能剝離出來，讓渡給具有相關(guān)資質(zhì)和能力的社會組織，這樣可以滿足居民多樣化的公共需求，使一些專業(yè)性更強的服務(wù)需求問題得到更好的解決。其次，完善工作機制，提升社會組織承接能力。社會組織作為社會治理主體之一，能夠生產(chǎn)和提供一部分社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，通過服務(wù)外包的方式，政府將這部分公共服務(wù)事項承包給社會組織，與社會組織簽訂協(xié)議，由社會組織來承擔(dān)這部分公共服務(wù)職能，政府向社會組織支付相關(guān)費用［9］。如此，有利于帶動更多的社會資源參與社會組織發(fā)展過程，提升社會組織社會治理能力。