應(yīng)急處置措施的法律規(guī)制
——兼評(píng)新冠肺炎疫情防控中的應(yīng)急處置措施

王紅建，劉 輝

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新冠肺炎疫情）對(duì)我國(guó)人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全造成了極其嚴(yán)重的損害。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第三條第一款對(duì)突發(fā)事件的概念作出了規(guī)定。新冠肺炎疫情同2003年的非典型性肺炎一樣，均屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的、較為典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，突發(fā)性事件發(fā)生前以及升級(jí)后不同階段的預(yù)防比單純解決事件本身顯得更為重要［1］。但是，我國(guó)目前的預(yù)防機(jī)制并不能阻擋所有突發(fā)事件的發(fā)生，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，及時(shí)采取有效的應(yīng)急處置措施又變成了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的關(guān)鍵。以新冠肺炎疫情防控為例，我國(guó)在疫情開(kāi)始蔓延時(shí)便及時(shí)采取“封鎖”“隔離”“救護(hù)”等一系列應(yīng)急處置措施，不到兩個(gè)月的時(shí)間便使疫情得到有效控制，取得了世界為之矚目的成果。但應(yīng)當(dāng)注意的是，法治作為國(guó)家治理和社會(huì)治理的根本方式，不僅對(duì)常規(guī)狀態(tài)下的國(guó)家和社會(huì)治理具有重要意義，對(duì)緊急情況下應(yīng)對(duì)重大公共安全事件，包括疫情防控同樣具有重大意義［2］。因此，必須用法治思維和法治方式推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作，高效的應(yīng)急處置措施需要在合法的范圍內(nèi)實(shí)施。在此次疫情防控過(guò)程中，很多應(yīng)急處置措施的合法性曾遭受社會(huì)的質(zhì)疑，法律對(duì)諸如應(yīng)急征用、封鎖措施以及應(yīng)急處置人員的執(zhí)法手段無(wú)具體明確規(guī)定是產(chǎn)生質(zhì)疑的關(guān)鍵原因。因此，法律急需對(duì)應(yīng)急處置措施作出更為具體的規(guī)制，以確保應(yīng)急處置措施的實(shí)施不會(huì)超越法治底線，確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)。

一、應(yīng)急處置措施的行政法面向

（一）應(yīng)急處置措施的基本概念

應(yīng)急處置措施是指為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的一系列措施。應(yīng)急處置措施存在廣義和狹義之分，廣義上的應(yīng)急處置措施是指一切主體在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所采取的緊急措施；而狹義上的應(yīng)急處置措施僅指當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及負(fù)有應(yīng)急法律義務(wù)的法人和其他組織行使法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案所規(guī)定的應(yīng)急性職權(quán)和職責(zé)的活動(dòng)［3］。狹義上的應(yīng)急處置措施的實(shí)施依據(jù)的是法律賦予的行政緊急權(quán)力，本文所討論的應(yīng)急處置措施僅指狹義上的應(yīng)急處置措施。

何為行政緊急權(quán)力？有學(xué)者認(rèn)為，行政緊急權(quán)力是一種在非正常狀態(tài)下的政府權(quán)力，其由于突發(fā)公共事件而產(chǎn)生［4］。行政緊急權(quán)力是法律賦予特定主體的一種國(guó)家公權(quán)力，而我國(guó)行政權(quán)行使中的行政強(qiáng)制、行政處罰、行政緊急處置等對(duì)公民人身和財(cái)產(chǎn)有強(qiáng)力作用的行政方式都必須以具體行政行為的方式體現(xiàn)出來(lái)［5］，應(yīng)急處置措施就是應(yīng)急主體行使行政緊急權(quán)力的具體體現(xiàn)。應(yīng)急處置措施在本質(zhì)上是一種具體行政行為，其在實(shí)施過(guò)程中并不能絕對(duì)排斥平常時(shí)期行政權(quán)運(yùn)行所應(yīng)遵循的一切原則的適用，否則將會(huì)破壞常規(guī)時(shí)期長(zhǎng)期培育形成的規(guī)范、和諧的秩序，阻礙法治的實(shí)現(xiàn)［6］。因此，應(yīng)急處置措施也需要由行政法律制度和原則加以規(guī)制。

應(yīng)急處置措施是一種具體行政行為，但因其僅能在非常規(guī)狀態(tài)下實(shí)施，故相較于其他行政行為，又具有一定的特殊性。應(yīng)急處置措施的特征如下：1.單方性。傳統(tǒng)的公共權(quán)力學(xué)說(shuō)將行政法的適用范圍局限于較小領(lǐng)域，國(guó)家的職責(zé)僅是保證國(guó)民的安全，為了更好地進(jìn)行管制，傳統(tǒng)行政行為以“命令—服從”為模式［7］。當(dāng)前，給付行政與契約行政日漸興起，但應(yīng)急處置措施作為國(guó)家為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所帶來(lái)的損害而實(shí)施的緊急手段，仍屬于典型的傳統(tǒng)行政行為的范疇，具有行政緊急權(quán)力的主體在實(shí)施應(yīng)急處置措施時(shí)無(wú)需征得相對(duì)人同意的特點(diǎn)。2.強(qiáng)制性。行政行為的單方性往往伴隨著強(qiáng)制性。應(yīng)急處置措施的實(shí)施可能會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成一定的損害，當(dāng)相對(duì)人拒絕服從時(shí)，應(yīng)急處置措施的實(shí)施主體可以采取強(qiáng)制性手段強(qiáng)迫其服從。比如，在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，某些境外歸國(guó)人員拒絕隔離，此時(shí)行政機(jī)關(guān)便可以依照規(guī)定強(qiáng)制對(duì)其采取隔離措施。3.緊急性。單方性和強(qiáng)制性是大多數(shù)傳統(tǒng)行政行為的典型特征，而緊急性則是應(yīng)急處置措施區(qū)別于其他行政行為的特征。行政主體在履行其他職責(zé)時(shí)雖然也應(yīng)注重效率，但法律一般都會(huì)對(duì)其確定期限并加以嚴(yán)格的程序限制。而應(yīng)急處置措施的實(shí)施是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所帶來(lái)的損害，突發(fā)事件的突發(fā)性與嚴(yán)重的損害性使得應(yīng)急主體稍有遲疑便會(huì)造成更大的社會(huì)危害。如在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，鐘南山院士表示，中央在1月23日提出武漢要封城，如果再推后5天，全國(guó)到3月份后的發(fā)病峰值可能有17萬(wàn)［8］。因此，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)既強(qiáng)調(diào)時(shí)間，又不強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確的時(shí)間，越快實(shí)施有效的應(yīng)急處置措施造成的危害就會(huì)越小，處置的緊急性亦要求應(yīng)急處置措施程序的簡(jiǎn)化。

（二）應(yīng)急處置措施的具體類(lèi)型

突發(fā)事件包括多個(gè)種類(lèi)，每種類(lèi)型的突發(fā)事件均存在與其他突發(fā)事件所不同的特征，因而應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)事件所采取的應(yīng)急處置措施也有所不同?？傮w而言，應(yīng)急處置措施主要有如下幾種類(lèi)型：

1.救治措施。突發(fā)事件的發(fā)生往往會(huì)對(duì)人們的生命健康造成巨大的危害，為保護(hù)公民的生命健康權(quán)，對(duì)因突發(fā)事件而受到人身傷害的人員進(jìn)行救治是應(yīng)急處置的第一要?jiǎng)?wù)。在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率。這是當(dāng)前防控工作的突出任務(wù)?！保?］突發(fā)事件特征的不同會(huì)導(dǎo)致救治措施的重點(diǎn)也不相同，如在2008年抗震救災(zāi)過(guò)程中，盡可能迅速找到受傷人員是實(shí)施救治措施的重點(diǎn)；而在此次新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，救治措施的重點(diǎn)則是對(duì)已經(jīng)感染的患者及時(shí)進(jìn)行醫(yī)療救護(hù)。另外，與常態(tài)下醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)病人采取的救治措施不同，應(yīng)急處置中的救治措施往往帶有一定的強(qiáng)制性，如在出現(xiàn)甲類(lèi)傳染病疫情時(shí)，救治措施往往是隔離治療，且“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第三十九條第二款。。

2.強(qiáng)制措施。應(yīng)急處置措施中的強(qiáng)制措施，是指應(yīng)急主體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，為避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條第二款。。應(yīng)急處置措施中的強(qiáng)制措施屬于行政強(qiáng)制措施的一種，在應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)事件時(shí)，所采取的強(qiáng)制措施有所不同，如在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，中央對(duì)武漢采取了“封城”措施，各地也采取了不同程度的“封村”“封小區(qū)”等措施，對(duì)特定人員采取一定期限的“隔離”措施，總體而言，主要是對(duì)公民的人身自由實(shí)施的暫時(shí)性限制。而在事故災(zāi)難型突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)急主體可能會(huì)對(duì)存在安全隱患的場(chǎng)所或其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管控，此時(shí)則是對(duì)財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制。應(yīng)當(dāng)注意的是，強(qiáng)制措施具有暫時(shí)性特征，當(dāng)無(wú)需采取強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)急主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除。

3.保障措施。保障措施是指為保護(hù)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域人員的生命健康權(quán)和生存權(quán)而采取的應(yīng)急措施［10］。保障措施包括對(duì)應(yīng)急物資的保障和對(duì)基本生活需求的保障。應(yīng)急物資的保障是應(yīng)急主體高效采取其他應(yīng)急處置措施的前提，如在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，因疫情已在全國(guó)范圍內(nèi)蔓延，以武漢為主的很多地區(qū)的醫(yī)療物資存在嚴(yán)重短缺現(xiàn)象，此時(shí)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施保證應(yīng)急物資的供應(yīng)，應(yīng)急征用措施便是保障措施的一種。除對(duì)應(yīng)急物資的保障之外，對(duì)基本生活需求的保障也同樣重要。突發(fā)事件發(fā)生之后，災(zāi)區(qū)往往會(huì)出現(xiàn)基本生活物資短缺的情況，此時(shí)國(guó)家應(yīng)及時(shí)采取調(diào)用儲(chǔ)備物資等措施滿足災(zāi)區(qū)的基本生活需求。另外，在自然災(zāi)害等類(lèi)型的突發(fā)事件發(fā)生后，供水、供電等基本公共設(shè)施往往會(huì)遭到損壞，相關(guān)部門(mén)及時(shí)進(jìn)行修復(fù)也是對(duì)民眾基本生活需求的一種保障。

（三）應(yīng)急處置措施的法律適用

應(yīng)急處置措施作為一種行政行為，需要受到依法行政原則的約束。而作為行政法治理念基本要求的依法行政，主要是針對(duì)“消極行政”而設(shè)定的一項(xiàng)底線要求，即行政必須遵守法律。應(yīng)急處置措施符合法律，既是一項(xiàng)規(guī)范要求，同時(shí)也是其獲得合法化的途徑［11］。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行“循環(huán)型”應(yīng)急管理體制［12］，即從突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警到應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建是一個(gè)系統(tǒng)且科學(xué)的應(yīng)對(duì)過(guò)程。應(yīng)急處置措施作為應(yīng)急處置與救援階段應(yīng)急主體實(shí)施的一系列措施的概括性稱(chēng)謂，其只在突發(fā)事件發(fā)生后、結(jié)束前發(fā)揮作用。在我國(guó)，各級(jí)立法機(jī)關(guān)已針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作制定出了數(shù)量龐大的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律，且在傳統(tǒng)的“事后型”應(yīng)急管理體制的影響下①在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施之前，因突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的欠缺及科學(xué)技術(shù)水平的限制，國(guó)家僅重視突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置工作，當(dāng)時(shí)的應(yīng)急管理體制便被稱(chēng)為“事后型”應(yīng)急管理體制。，應(yīng)急處置規(guī)定在各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律中占有重要的地位?？傮w而言，有關(guān)應(yīng)急處置措施的法律規(guī)定大致如下：

1.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》于2007年頒布實(shí)施，與專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法律不同，其制定的目的不是為特定類(lèi)別的突發(fā)事件提供具體的應(yīng)對(duì)措施，而是為我國(guó)整體層面上的應(yīng)急管理工作提供總括性、原則性的規(guī)定，因此，有學(xué)者將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》認(rèn)定為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律中的基本法［13］?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條至五十二條對(duì)應(yīng)急處置措施作出了規(guī)定。但是，基于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的功能定位，其對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)定應(yīng)能夠適用于其所規(guī)制的所有類(lèi)型的突發(fā)事件，因而也決定了其只能對(duì)為應(yīng)對(duì)特定突發(fā)事件而實(shí)施的應(yīng)急處置措施提供原則性的法律依據(jù)，應(yīng)急處置措施的具體執(zhí)行還需要從其他法律中尋找依據(jù)。

2.專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法律和應(yīng)急管理?xiàng)l例對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)定。所謂專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法律，即“一事一立法”，是指全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)特定類(lèi)型的突發(fā)事件制定的法律，而應(yīng)急管理?xiàng)l例則是指國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政法規(guī)。據(jù)筆者進(jìn)行的不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已有二十余部專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法律和五十余部應(yīng)急管理?xiàng)l例，基本覆蓋了所有可能在我國(guó)發(fā)生的突發(fā)事件類(lèi)型。相較于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法律和應(yīng)急管理?xiàng)l例基本上僅規(guī)制一項(xiàng)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，因而對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)定也更為具體。以《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為例，兩者僅需規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中可能需要采取的應(yīng)急處置措施，因而對(duì)應(yīng)急處置措施的實(shí)施主體、對(duì)象、手段、程序等均規(guī)定得較為具體。在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，應(yīng)急處置措施的實(shí)施主要便是依據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，應(yīng)急主體實(shí)施的大多數(shù)應(yīng)急處置措施均能在該法中尋找到法律依據(jù)。

3.其他類(lèi)型的規(guī)范性文件對(duì)應(yīng)急處置措施的規(guī)定。筆者經(jīng)整理歸納后發(fā)現(xiàn)，除上述法律和應(yīng)急管理?xiàng)l例外，當(dāng)前對(duì)應(yīng)急處置措施有所規(guī)定的規(guī)范性文件紛繁復(fù)雜。首先，我國(guó)存在各式各樣的應(yīng)急預(yù)案，如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等等，對(duì)應(yīng)急處置措施均有所規(guī)定，但其是何種法律性質(zhì)當(dāng)前仍存在較大爭(zhēng)議。其次，地方人大及其常委會(huì)針對(duì)突發(fā)事件制定的地方性法規(guī)，如《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》針對(duì)當(dāng)?shù)氐耐话l(fā)事件狀況也大都規(guī)定了應(yīng)急處置措施，其對(duì)該地域的突發(fā)事件應(yīng)急處置措施的實(shí)施具有法律效力。再次，部門(mén)規(guī)章及地方政府規(guī)章可能會(huì)針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置中的特定事項(xiàng)作出規(guī)定，如《國(guó)境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》便規(guī)定了出入境檢驗(yàn)檢疫方面的應(yīng)急處置措施。另外，我國(guó)還存在大量各類(lèi)應(yīng)急主體制定的除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件，如沈陽(yáng)市疫情防控指揮部在新冠肺炎疫情防控中制定的《沈陽(yáng)市加強(qiáng)住宅區(qū)疫情防控工作實(shí)施方案》（沈新疫防指發(fā)〔2020〕10號(hào)），這類(lèi)規(guī)范性文件往往會(huì)對(duì)應(yīng)急處置措施作出更為細(xì)化的規(guī)定。

綜上，當(dāng)前我國(guó)存在的對(duì)應(yīng)急處置措施有所規(guī)定的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件形形色色，應(yīng)急主體實(shí)施的應(yīng)急處置措施尋找到法律依據(jù)似乎不成問(wèn)題。但應(yīng)當(dāng)注意的是，并不是所有類(lèi)型的抽象性文件均有權(quán)對(duì)應(yīng)急處置措施作出規(guī)定，無(wú)權(quán)導(dǎo)致無(wú)效，而無(wú)效可能會(huì)使應(yīng)急處置措施無(wú)法可依。因此，何種抽象性文件有權(quán)對(duì)應(yīng)急處置措施急需要明確，下文將會(huì)進(jìn)行具體論述。

二、應(yīng)急處置措施的合法要件

具體行政行為作為行政主體實(shí)施的職權(quán)行為必須符合一定的法律要件，行政行為的法律要件就構(gòu)成了具體行政行為的依據(jù)。通說(shuō)認(rèn)為，行政行為的“主體合法、內(nèi)容合法、程序合法、形式合法，構(gòu)成了行政訴訟合法性審查的基本標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)路，也是維持判決必須符合的基本條件”［14］。應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)在法律的規(guī)制下實(shí)施，而其作為一種具體行政行為，行政行為的合法要件原則上也應(yīng)是應(yīng)急處置措施的合法要件。

（一）主體合法

根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，行政主體在法律、法規(guī)授予的職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，是合法的行政行為不可缺少的要件之一。行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)由政府及其部門(mén)管轄權(quán)、層級(jí)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和法定事項(xiàng)管轄權(quán)等四個(gè)方面的職權(quán)構(gòu)成［15］。筆者認(rèn)為，在應(yīng)急處置措施中，也可以將應(yīng)急主體的法定職權(quán)簡(jiǎn)化為具有應(yīng)急處置權(quán)和管轄權(quán)兩類(lèi)，換句話說(shuō)，應(yīng)急主體只有在同時(shí)具有應(yīng)急處置權(quán)和管轄權(quán)時(shí)，應(yīng)急處置措施的主體要件才合法。

1.應(yīng)急主體具有應(yīng)急處置權(quán)

行政主體的應(yīng)急處置權(quán)，又可稱(chēng)為法定應(yīng)急職權(quán)，是指法律規(guī)定行政主體處理某類(lèi)應(yīng)急事務(wù)的范圍、可以采取的應(yīng)急處置措施的種類(lèi)以及幅度。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，負(fù)有應(yīng)急處置職責(zé)的行政主體即具有在其職責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)急處置權(quán)，當(dāng)前我國(guó)具有應(yīng)急處置權(quán)的主體如下：

第一，各級(jí)人民政府及應(yīng)急管理機(jī)關(guān)具有應(yīng)急處置權(quán)。在我國(guó)，每種類(lèi)型的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)均由相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。應(yīng)急管理部成立之前，我國(guó)實(shí)行的是“單災(zāi)種”應(yīng)急管理體制，即大致由每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)一類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。應(yīng)急管理部于2018年掛牌成立，其整合了13個(gè)部門(mén)的職能，對(duì)安全生產(chǎn)類(lèi)和自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件負(fù)有應(yīng)對(duì)職責(zé)，應(yīng)急管理部職責(zé)之外的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作仍由原來(lái)的部門(mén)負(fù)責(zé)，如衛(wèi)生部門(mén)仍負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)工作。對(duì)某種類(lèi)型的突發(fā)事件負(fù)有應(yīng)對(duì)職責(zé)的應(yīng)急管理部門(mén)也相應(yīng)享有應(yīng)急處置權(quán)。值得注意的是，應(yīng)急管理部的成立并未削弱各級(jí)人民政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的地位，且隨著特大突發(fā)事件發(fā)生頻率的上升，負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)職責(zé)的各級(jí)人民政府應(yīng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮更大的作用①?lài)?guó)務(wù)委員王勇在應(yīng)急管理部成立后指出，“按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效”。因此，各級(jí)人民政府享有應(yīng)急處置權(quán)。。在實(shí)踐中，縣級(jí)以上人民政府往往成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)由各類(lèi)相關(guān)單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人組成，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)施應(yīng)急處置措施方面更加具有優(yōu)勢(shì)。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)毫無(wú)疑問(wèn)享有應(yīng)急處置權(quán)，但絕大部分的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)均是為應(yīng)對(duì)特定突發(fā)事件組成的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，在主體地位方面，筆者認(rèn)為，應(yīng)視為其受到了同級(jí)人民政府的委托。

第二，被授權(quán)組織在被授權(quán)范圍內(nèi)具有應(yīng)急處置權(quán)。所謂被授權(quán)組織，是指法律、法規(guī)將某項(xiàng)行政管理職權(quán)授予其行使的社會(huì)組織，該社會(huì)組織能以自己名義行使此項(xiàng)職權(quán)，但不能交由其他社會(huì)組織或者個(gè)人代行。此類(lèi)授權(quán)主要有兩種形式：一是法律、法規(guī)明確規(guī)定，授予某一類(lèi)社會(huì)組織行使某項(xiàng)行政管理職權(quán)；二是法律、法規(guī)及國(guó)務(wù)院決定中規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者縣級(jí)以上人民政府可以將某項(xiàng)行政管理職權(quán)授予社會(huì)組織。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，最典型的被授權(quán)組織當(dāng)屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)應(yīng)急力量。醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中享有應(yīng)急處置權(quán)，如《傳染病防治法》第三十九條即規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)甲類(lèi)傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人等采取隔離治療措施，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的授權(quán)屬于授權(quán)的第一種形式。當(dāng)前，社會(huì)應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)急處置中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，社會(huì)應(yīng)急力量可以在2008年汶川地震中采取救助措施，也可以在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中采取保障措施?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)當(dāng)有權(quán)采取緊急救助措施、保障措施，也可以協(xié)助應(yīng)急管理機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施。對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的授權(quán)屬于授權(quán)的第二種形式。應(yīng)當(dāng)注意的是，并不是所有的社會(huì)應(yīng)急力量均享有應(yīng)急處置權(quán)，社會(huì)應(yīng)急力量由應(yīng)急管理部以及各地的應(yīng)急管理部門(mén)進(jìn)行管理，只有通過(guò)應(yīng)急管理部門(mén)以特定方式遴選后的社會(huì)應(yīng)急力量才能獲得授權(quán)。

第三，其他主體在其權(quán)限范圍內(nèi)具有應(yīng)急處置權(quán)。除各級(jí)人民政府、應(yīng)急管理機(jī)關(guān)以及被授權(quán)組織外，還存在其他主體能夠?qū)嵤?yīng)急處置措施。比如，村（居）民委員會(huì)是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，其有權(quán)在其村（居）民自治范圍內(nèi)實(shí)施應(yīng)急處置措施。在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，村（居）民委員會(huì)在人民政府的指導(dǎo)下，協(xié)助人民政府采取交通限制、居家隔離等應(yīng)急處置措施?；鶎尤罕娦宰灾谓M織制度符合我國(guó)的國(guó)情，在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，村（居）民委員會(huì)干部的恪盡職守是封鎖等措施得以嚴(yán)格執(zhí)行、疫情在短時(shí)間內(nèi)得到基本控制的關(guān)鍵因素之一。除村（居）民委員會(huì)外，仍可能存在其他主體有權(quán)采取應(yīng)急處置措施，如應(yīng)急主體委托其他主體采取應(yīng)急處置措施，則其他主體在其被委托權(quán)限內(nèi)享有應(yīng)急處置權(quán)。應(yīng)急處置措施是一種具體行政行為，在辨別實(shí)施應(yīng)急處置措施的主體是否具有應(yīng)急處置權(quán)時(shí)，應(yīng)適用行政法中的行政主體理論。

2.應(yīng)急主體具有管轄權(quán)

行政機(jī)關(guān)必須對(duì)于某件事情有進(jìn)行處理決定的權(quán)力，然后才能做出具體的處理決定［16］。行政機(jī)關(guān)的“有權(quán)”是指行政機(jī)關(guān)同時(shí)具有法定職權(quán)和管轄權(quán)。所謂管轄權(quán)，是指不同層級(jí)、不同地域的行政主體之間的行政管理權(quán)限的分工，又可分為層級(jí)管轄權(quán)和地域管轄權(quán)。在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，同樣存在管轄權(quán)的劃分①比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條第一款規(guī)定，“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)”。。原則上講，應(yīng)急處置措施同其他具體行政行為一樣，應(yīng)急主體僅能在本行政區(qū)域內(nèi)行使應(yīng)急處置權(quán)。但是，突發(fā)事件往往具有地域性，如在新冠肺炎疫情防控中，武漢的確診病例占到全國(guó)本土確診病例的六成以上，應(yīng)急處置的強(qiáng)度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)?shù)貞?yīng)急主體的應(yīng)急能力，因此，中央調(diào)派大量應(yīng)急救援隊(duì)伍馳援武漢，其中采取應(yīng)急處置措施的主體在武漢也應(yīng)享有應(yīng)急處置權(quán)，此為應(yīng)急處置措施中管轄權(quán)的例外情況。

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，存在一些因管轄權(quán)不明而使應(yīng)急處置措施遭到合法性質(zhì)疑的情況。如在疫情防控中，重慶市政府委托企業(yè)訂購(gòu)了一批口罩，在通過(guò)快遞自云南瑞麗發(fā)往重慶時(shí)，云南省大理市衛(wèi)生健康局于2020年2月2日出具《應(yīng)急處置征用通知書(shū)》，將該批口罩予以應(yīng)急征用。一般情況下，有權(quán)實(shí)施應(yīng)急征用的行政主體僅能在其管轄地域內(nèi)采取應(yīng)急征用措施。如同樣在疫情防控中，上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)經(jīng)上海市人民政府授權(quán)，緊急征用了上海萊士血液制品股份有限公司的藥品及生產(chǎn)能力。與一般情況不同的是，大理市衛(wèi)生健康局應(yīng)急征用的對(duì)象是運(yùn)往重慶途經(jīng)大理的物資，且不討論此次應(yīng)急征用的主體是否適格、決定是否合理，很多人對(duì)能否將途經(jīng)的物品進(jìn)行征用也存在疑問(wèn)。有學(xué)者表示，依據(jù)《傳染病防治法》第四十五條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府只有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)征用物資。處于運(yùn)輸過(guò)程中的快遞屬于跨區(qū)域物品，因此，征用權(quán)屬于國(guó)務(wù)院，大理市衛(wèi)生健康局無(wú)征用的管轄權(quán)［17］。筆者認(rèn)為，地方人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)具有管轄權(quán)，運(yùn)輸過(guò)程中的快遞經(jīng)過(guò)本行政區(qū)域時(shí)，也當(dāng)然享有管轄權(quán)。另外，應(yīng)急征用是在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中采取的應(yīng)急處置措施，本身具有緊急性，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，原則上在必要情況下應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)途經(jīng)的物品進(jìn)行征用。本案中應(yīng)急征用行為的違法之處在于主體無(wú)法定職權(quán)、征用行為嚴(yán)重不合理，管轄權(quán)方面并不存在問(wèn)題。

（二）內(nèi)容合法

1.應(yīng)急處置措施具備有效依據(jù)

突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)應(yīng)堅(jiān)持依法而為，應(yīng)急處置措施的實(shí)施應(yīng)具備法定依據(jù)。上文已述，應(yīng)急處置措施大致包括救治措施、強(qiáng)制措施和保障措施，且存在大量抽象性文件予以明確規(guī)定，此處不予贅述。但應(yīng)當(dāng)注意的是，應(yīng)急主體采取的應(yīng)急處置措施不僅應(yīng)具有法律依據(jù)，而且該依據(jù)應(yīng)當(dāng)是有效的。依據(jù)的有效是應(yīng)急處置措施具備法定依據(jù)的前提。

依據(jù)的有效即應(yīng)急主體采取應(yīng)急處置措施所依據(jù)的抽象性文件有權(quán)對(duì)應(yīng)急處置措施作出規(guī)定。何為應(yīng)急處置措施的有效依據(jù)呢？筆者認(rèn)為，該依據(jù)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩個(gè)方面：一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十八條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)“依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施”。因此，原則上只有法律、法規(guī)、規(guī)章才能成為應(yīng)急處置措施的有效依據(jù)。另一方面，根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條的規(guī)定，對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用等事項(xiàng)只能制定法律，在應(yīng)急處置中采取該類(lèi)措施也只能以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律為依據(jù)。但是，上述規(guī)定并不代表法律、法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)定是無(wú)效的，應(yīng)急主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的更為具體的規(guī)定原則上也能在本行政區(qū)域內(nèi)得以適用。

筆者選取了新冠肺炎疫情防控過(guò)程中的兩個(gè)典型的應(yīng)急處置措施來(lái)看其是否具有有效依據(jù)：（1）為有效切斷病毒傳播途徑，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭，確保人民群眾生命安全和身體健康，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部于2020年1月23日發(fā)布《市新型肺炎防控指揮部通告（第1號(hào)）》，通知自2020年1月23日10時(shí)起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)暫停運(yùn)營(yíng)；無(wú)特殊原因，市民不要離開(kāi)武漢，機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉［18］。該封鎖措施也就是著名的武漢“封城”。武漢“封城”是否具有有效依據(jù)呢？《傳染病防治法》第四十三條對(duì)特定情況下的封鎖措施作出了規(guī)定①《傳染病防治法》第四十三條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類(lèi)傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國(guó)境的，由國(guó)務(wù)院決定?！?。第一，《傳染病防治法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定并通過(guò)的法律，有權(quán)對(duì)封鎖措施作出規(guī)定；第二，對(duì)乙類(lèi)傳染病中傳染性非典型肺炎，應(yīng)當(dāng)采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施②參見(jiàn)《傳染病防治法》第四條。，因而在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中可以采取封鎖措施；第三，封鎖措施雖然在名義上是武漢市疫情防控指揮部作出的，但實(shí)際上是中央決定并批準(zhǔn)的。因此，武漢“封城”具有有效依據(jù)。（2）為進(jìn)一步加強(qiáng)集中收治隔離工作，武漢市新型肺炎防控指揮部作出《關(guān)于征用部分學(xué)校作為新型肺炎疫情防控集中隔離場(chǎng)所的通知》（武防指〔2020〕12號(hào)），征用部分武漢高校作為集中隔離場(chǎng)所。征收、征用是法律保留事項(xiàng)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》均對(duì)應(yīng)急征用作出了規(guī)定。《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”，武漢市新型肺炎防控指揮部作為武漢市人民政府委托應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的機(jī)構(gòu)，有權(quán)采取應(yīng)急征用措施，該應(yīng)急征用具有有效依據(jù)。

2.應(yīng)急處置措施符合適用條件

行政機(jī)關(guān)對(duì)某類(lèi)事務(wù)有管轄權(quán)，并不意味著在特定案件中行使權(quán)力符合條件［19］。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，法律雖然賦予了應(yīng)急主體采取應(yīng)急處置措施的職權(quán)，但同樣對(duì)該職權(quán)的行使設(shè)置了前提條件，不符合適用條件而實(shí)施的應(yīng)急處置措施同樣是違法的。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，應(yīng)急主體在應(yīng)急處置過(guò)程中可以采取救治措施、強(qiáng)制措施和保障措施，但《傳染病防治法》對(duì)上述措施的適用條件也作出了規(guī)定。比如，《傳染病防治法》第四十一條對(duì)隔離措施所規(guī)定的適用條件為“已經(jīng)發(fā)生甲類(lèi)傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員”，原則上在非甲類(lèi)傳染病疫情防控過(guò)程中應(yīng)急主體便無(wú)權(quán)采取隔離措施。當(dāng)然，該法又規(guī)定“對(duì)乙類(lèi)傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施”，因此，在新冠肺炎疫情防控中應(yīng)急主體也有權(quán)采取隔離措施。又如，《傳染病防治法》第四十五條對(duì)應(yīng)急征用所規(guī)定的適用條件為“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要”，征用對(duì)象為“調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”，上文所述的上海市經(jīng)信委對(duì)上海萊士公司藥品及生產(chǎn)能力的征用以及武漢市新型肺炎防控指揮部對(duì)部分學(xué)校的征用均符合法律所規(guī)定的適用條件。應(yīng)當(dāng)注意的是，突發(fā)事件應(yīng)急處置具有緊急性，應(yīng)急主體在應(yīng)急處置過(guò)程中自由裁量的空間也自然較大，法律并沒(méi)有對(duì)所有的應(yīng)急處置措施均明確規(guī)定適用條件，在無(wú)法律明文規(guī)定時(shí)，應(yīng)急主體應(yīng)遵循合理行政原則，使應(yīng)急處置措施的作出具有適當(dāng)性。

（三）程序合法

具體行政行為的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)都處于一個(gè)復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)制中，這個(gè)機(jī)制的外在形式就是程序規(guī)則。也就是說(shuō)，具體行政行為的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)是在外在程序規(guī)則的作用下有序進(jìn)行的。所謂行政程序，就是如何完成實(shí)體內(nèi)容的特定方式、步驟、順序和時(shí)限。換言之，行政程序在表現(xiàn)行政管理事務(wù)時(shí)，以特定的方式、步驟、順序、時(shí)限為基本要素。通說(shuō)認(rèn)為，行政行為的形式也屬于行政程序的范疇。當(dāng)法律要求某種行為必須符合一定的程序時(shí)，程序就是對(duì)實(shí)體活動(dòng)的約束。程序與實(shí)體同等重要，程序的不當(dāng)必然導(dǎo)致實(shí)體結(jié)果的不公正，程序的違法同樣會(huì)導(dǎo)致行為的最終違法［20］。

應(yīng)急處置措施作為一種具體行政行為，其實(shí)施也應(yīng)受到正當(dāng)程序原則的規(guī)制。但與其他行政行為不同的是，應(yīng)急處置措施是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的一種緊急措施，緊急性是其典型特征。通常情況下，行政行為的作出需要嚴(yán)格遵照法律明文規(guī)定的程序，如行政機(jī)關(guān)在對(duì)特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行招投標(biāo)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人最終簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議前需要嚴(yán)格遵照事項(xiàng)的提出、公開(kāi)招標(biāo)、審核投標(biāo)人資格、評(píng)審委員會(huì)的評(píng)估及公布中標(biāo)結(jié)果等程序。法律對(duì)行政程序的設(shè)定目的在于防止行政主體濫用職權(quán)、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益以最終最大限度維護(hù)社會(huì)公平正義。但是，嚴(yán)格的程序限制勢(shì)必會(huì)造成行政主體的相對(duì)低效，而行政主體負(fù)有公共治理職責(zé)，行政權(quán)在其運(yùn)作中要以為社會(huì)公眾提供最大范圍的社會(huì)服務(wù)并創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富為原則，由此出發(fā)，效率便是人們對(duì)行政權(quán)的基本定位。本質(zhì)上，效率和程序的選擇其實(shí)是一個(gè)價(jià)值沖突及衡量的過(guò)程，在常態(tài)情況下，我們可以通過(guò)犧牲一定的效率來(lái)實(shí)現(xiàn)程序上的正義，而在突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中，應(yīng)急主體采取應(yīng)急處置措施的速度可能會(huì)決定公民的人身和財(cái)產(chǎn)遭受損害的程度，效率此時(shí)便是第一位的。

在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，效率的第一位要求法律減少對(duì)應(yīng)急主體采取處置措施時(shí)程序上的限制，并賦予應(yīng)急主體更大的自由裁量權(quán)，但這并不意味著自由裁量權(quán)是無(wú)邊界的，應(yīng)急處置措施的實(shí)施仍需受到必要的程序限制。筆者認(rèn)為，在對(duì)應(yīng)急處置措施進(jìn)行程序上的規(guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：第一，依照突發(fā)事件類(lèi)型區(qū)分應(yīng)急處置措施實(shí)施的緊急性程度。所有突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)雖然均具有緊急性，但不同類(lèi)型的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的緊急性程度也有所不同。比如，在地震等自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急處置過(guò)程中，公民的生命隨時(shí)會(huì)遭受到死亡的威脅，以最快的速度尋找并救出傷員是最為緊急的任務(wù)，行政程序應(yīng)當(dāng)盡可能地避免對(duì)應(yīng)急處置措施的實(shí)施造成限制；而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疫情防控可能是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程，某些應(yīng)急處置措施的實(shí)施也需遵循必要的程序。第二，應(yīng)急處置措施的實(shí)施可以不受非必要程序的限制。比如，行政征用的程序一般包括征用申請(qǐng)的提出或者通知、公共利益目的認(rèn)定、征用范圍的裁決、賠償金的裁決、補(bǔ)償金的給付和征用的完成五個(gè)步驟［21］，但在應(yīng)急征用中，可以省略公共利益目的認(rèn)定等程序，事后再履行對(duì)征用范圍的裁決、賠償金的裁決等程序，也可以對(duì)征用申請(qǐng)的提出或者通知的書(shū)面形式進(jìn)行事后補(bǔ)正。第三，采取應(yīng)急處置措施需要得到上級(jí)批準(zhǔn)的，必要情況下可以未經(jīng)批準(zhǔn)立即采取應(yīng)急處置措施①比如，《傳染病防治法》第四十一條規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類(lèi)傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施，并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告；接到報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。上級(jí)人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施?！?。第四，采取應(yīng)急處置措施需要受到以下幾個(gè)行政程序基本原則的限制：一是行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立和中立；二是信息公開(kāi)；三是平等對(duì)待［22］。第五，在法律未對(duì)應(yīng)急處置措施的程序作出規(guī)定時(shí)，應(yīng)急主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)采取的應(yīng)急處置措施的程序應(yīng)受到合理行政原則的規(guī)制。

三、應(yīng)急處置措施的合理性規(guī)制

行政行為的主體、內(nèi)容、程序等要件均應(yīng)符合法律的規(guī)定，這是傳統(tǒng)意義上的合法性原則對(duì)行政行為的要求，也是依法行政原則的底線要求。但是，傳統(tǒng)合法性原則僅要求行政行為形式上的合法，隨著自由裁量權(quán)的濫用和怠用等問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，學(xué)者們提出國(guó)家行使權(quán)力要受到法的價(jià)值的約束，應(yīng)將實(shí)質(zhì)正義與法律安定性作為法治國(guó)追求的目標(biāo)，實(shí)質(zhì)法治國(guó)理念應(yīng)運(yùn)而生［23］。實(shí)質(zhì)法治的要求是行政主體作出行政行為不僅要遵循合法性原則，也要遵守合理性原則。所謂合理性原則，是指行政主體不僅應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、種類(lèi)和幅度范圍作出行政行為，而且還要求這種行為符合法律的意圖和精神，符合公平正義等法律理性［24］。通說(shuō)認(rèn)為，合理性原則是行政主體行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。

何為自由裁量權(quán)？對(duì)自由裁量權(quán)最通行的定義是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)選擇作出一定行為的權(quán)力［25］。它具體表現(xiàn)為兩種情況：一是行政機(jī)關(guān)決定是否采取某個(gè)法定措施，此謂“決定裁量”；二是在各種不同的法定措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個(gè)，此謂“選擇裁量”［26］。現(xiàn)代社會(huì)行政管理和服務(wù)的復(fù)雜性決定了行政機(jī)關(guān)必須有一定的裁量空間［27］，但是，自由裁量的范圍不是沒(méi)有邊界的，其應(yīng)受到合理性原則的規(guī)制。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，應(yīng)急處置措施是應(yīng)急主體在突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中實(shí)施的一種行政行為，相比于其他行政行為，突發(fā)事件的緊急性和緊急狀況的不可預(yù)測(cè)性使得法律不得不賦予應(yīng)急主體更大的自由裁量權(quán)，相應(yīng)地，合理性原則在應(yīng)急處置措施的規(guī)制中就具有更重要的地位。有學(xué)者認(rèn)為，評(píng)判行政行為合理性的考慮因素大體上可以歸為以下幾個(gè)方面：1.有沒(méi)有考慮依法應(yīng)當(dāng)考慮的因素；2.處理方式是否違反比例原則；3.有沒(méi)有正當(dāng)理由的區(qū)別對(duì)待；4.是否違背業(yè)已形成的裁量準(zhǔn)則［28］?？紤]到裁量準(zhǔn)則在突發(fā)事件應(yīng)急處置中形成的難度，筆者認(rèn)為，以下三個(gè)方面應(yīng)當(dāng)作為評(píng)判應(yīng)急處置措施是否符合合理性原則的標(biāo)準(zhǔn)：

（一）應(yīng)急處置措施必須僅考慮相關(guān)因素

每種應(yīng)急處置措施的實(shí)施均有其前提條件，即便是同一種應(yīng)急處置措施，情況的不同也會(huì)導(dǎo)致該措施實(shí)施程度的不同。所謂考慮相關(guān)因素，是指應(yīng)急主體在決定是否采取應(yīng)急處置措施以及采取何種程度的應(yīng)急處置措施時(shí)，只應(yīng)考慮法律規(guī)定的或符合理性的因素，而不應(yīng)考慮其他與之無(wú)關(guān)的因素。比如，《傳染病防治法》第三十九條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人采取隔離治療措施。因此，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在決定是否采取隔離治療措施時(shí)，只應(yīng)考慮下列因素：第一，該傳染病只能為甲類(lèi)傳染病和可以采取甲類(lèi)傳染病防控措施的乙類(lèi)傳染病，對(duì)其他乙類(lèi)或者丙類(lèi)傳染病病人，只能采取必要的治療和控制傳播措施，而不應(yīng)采取隔離治療措施。第二，只能對(duì)病人、病原攜帶者以及疑似病人采取隔離治療措施，且疑似病人確診前只能在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療，而不能因?yàn)闊o(wú)關(guān)因素對(duì)上述三者以外的其他人也采取隔離治療措施。又如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，此時(shí)相關(guān)應(yīng)急主體應(yīng)當(dāng)考慮的因素是有關(guān)場(chǎng)所的繼續(xù)開(kāi)放是否有可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大突發(fā)事件造成的損害，應(yīng)急處置人員如果因?yàn)榕c有關(guān)場(chǎng)所的負(fù)責(zé)人結(jié)有私仇，為打擊報(bào)復(fù)而以應(yīng)急處置為由關(guān)閉或者限制使用該場(chǎng)所，則顯然考慮了無(wú)關(guān)因素，不符合合理性原則。應(yīng)當(dāng)注意的是，法律可能會(huì)對(duì)應(yīng)急處置措施的相關(guān)因素作出明確規(guī)定，也可能只作出了原則性的規(guī)定，甚至有可能未作出任何規(guī)定。當(dāng)法律只作出原則性的規(guī)定，或未作出任何規(guī)定時(shí)，應(yīng)急主體應(yīng)當(dāng)理性決定是否采取應(yīng)急處置措施以及采取何種應(yīng)急處置措施。

（二）應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則

比例原則發(fā)源于行政法，與行政法的調(diào)整對(duì)象和理論基礎(chǔ)牢牢契合，其以“最小侵害”為核心，要求行政機(jī)關(guān)在可能達(dá)致目的的手段群中選擇一個(gè)對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害最小的手段［29］。比例原則強(qiáng)調(diào)行政手段和行政目的、公共利益與私人利益之間的均衡關(guān)系，所以也有學(xué)者把它稱(chēng)為行政均衡原則。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)急處置措施的實(shí)施往往會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成一定程度的損害，因此，應(yīng)急處置措施也應(yīng)符合比例原則。通說(shuō)認(rèn)為，比例原則有合目的性、適當(dāng)性和最小損害三個(gè)基本內(nèi)涵，應(yīng)急處置措施也應(yīng)符合三個(gè)基本內(nèi)涵的要求以最終符合比例原則。

第一，應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)符合法律的目的。每一部法律都有其立法目的，立法目的的設(shè)定，對(duì)于這個(gè)法律的內(nèi)容具有決定性的意義［30］。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是為了維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序，確保突發(fā)事件在最快的時(shí)間內(nèi)得以最完善的處理而制定的一系列法律，因此，如果應(yīng)急處置措施的實(shí)施有助于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，則符合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法目的，反之，應(yīng)急處置措施不符合立法目的。比如，在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，中央對(duì)武漢采取了封鎖措施，但封鎖的目的是“為有效切斷病毒傳播途徑，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭，確保人民群眾生命安全和身體健康”，因而該措施符合法律目的。第二，應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)性。所謂適當(dāng)性，是指采取應(yīng)急處置措施的種類(lèi)及程度不僅應(yīng)符合法律目的，而且應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件的危害程度相匹配，既不能對(duì)危害較小的突發(fā)事件采取異常嚴(yán)格的處置措施，也不能對(duì)特大型突發(fā)事件采取遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)的處置措施。還以對(duì)武漢采取的封鎖措施為例，封鎖一座省會(huì)城市是一項(xiàng)極為重大的應(yīng)急處置措施，武漢“封城”引起了全世界的注意，但正如上文所述，“封城”如果再推后5天，全國(guó)到3月份后的發(fā)病峰值可能有17萬(wàn)，因此，對(duì)武漢采取封鎖措施是我國(guó)的新冠肺炎疫情得到快速控制的關(guān)鍵原因之一，該應(yīng)急處置措施具有適當(dāng)性。相反，相較于重慶，云南所受疫情的影響較小，大理市衛(wèi)生健康局在此種背景下仍征用了重慶市政府訂購(gòu)的口罩，顯然就不具有適當(dāng)性。第三，應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)是對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害最小的手段。“最小損害”與“適當(dāng)性”在某種情況下具有一定的相似性，但還是具有不同之處?！白钚p害”要求應(yīng)急主體在實(shí)施應(yīng)急處置措施時(shí)能不損害就不損害相對(duì)人的私人權(quán)益，在不得不損害的情況下要選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式。比如，應(yīng)急主體在采取保障措施時(shí)，國(guó)家儲(chǔ)備的應(yīng)急物資足夠，就不得隨意征用非國(guó)有性質(zhì)的應(yīng)急物資。又如，在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，應(yīng)急主體采取一定程度的限制聚集措施是有必要的，但為疫情防控打砸家庭娛樂(lè)使用的麻將桌顯然就對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成了不必要的侵害，屬于嚴(yán)重違反比例原則的情形［31］。

（三）應(yīng)急處置措施必須符合公平原則

公平原則是行政法的一項(xiàng)基本原則，它的基本精神是要求行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人［32］。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急處置措施的實(shí)施也應(yīng)受到公平原則的規(guī)制，即對(duì)在同等情況下的相對(duì)人應(yīng)采取同等的應(yīng)急處置措施。比如，在新冠肺炎疫情防控初期，巨大的感染人數(shù)使得武漢市醫(yī)療機(jī)構(gòu)的救治能力顯著不足，在此種情況下，應(yīng)急主體不能因?yàn)椴∪说奶厥馍矸莼蚓哂刑厥怅P(guān)系而進(jìn)行選擇性的檢測(cè)和救治，而應(yīng)根據(jù)正常的醫(yī)療秩序進(jìn)行接收和救治，以符合公平原則的要求。又如，《傳染病防治法》要求應(yīng)對(duì)甲型傳染病病人、病原攜帶者以及疑似病人采取隔離治療措施，應(yīng)急主體應(yīng)當(dāng)在符合比例原則的情況下根據(jù)法律規(guī)定合理選擇隔離場(chǎng)所，并對(duì)同等情況下的病人采取程度相同的隔離手段，不能要求此病人在家自行隔離，而要求其他病人進(jìn)行集中隔離。在隔離費(fèi)用方面，不能讓此病人的隔離費(fèi)用由國(guó)家負(fù)責(zé)，而讓其他病人費(fèi)用自理。當(dāng)然，公平原則的另一層含義就是不同情況下的區(qū)別對(duì)待，應(yīng)急主體在采取應(yīng)急處置措施時(shí)應(yīng)合理判斷是否為“同等情況”，以使應(yīng)急處置措施符合公平原則的要求。

四、結(jié)語(yǔ)

在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，各級(jí)黨委、政府的高效應(yīng)對(duì)使得疫情在短時(shí)間內(nèi)得到了有效控制，同時(shí)也向全世界彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法防控、系統(tǒng)治理，應(yīng)急處置措施的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守法治底線，受到法律的合理規(guī)制。應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)具備合法要件，也應(yīng)當(dāng)符合合理性原則的要求，本文僅是對(duì)應(yīng)急處置措施的法律規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行了初步的探索，在此次疫情防控中，還有一些已經(jīng)暴露出來(lái)的應(yīng)急處置措施方面的問(wèn)題急需得到制度上的完善。比如，法律是否需要對(duì)疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理體制進(jìn)行重構(gòu)，是否應(yīng)當(dāng)將行政主體采取應(yīng)急處置措施不力或不作為納入行政公益訴訟的范圍，均是值得認(rèn)真探討的課題。