2019年臺(tái)灣“國(guó)際活動(dòng)空間”困境述評(píng)

■ 鄒夢(mèng)瑩

2019年，民進(jìn)黨當(dāng)局仍拒不承認(rèn)“九二共識(shí)”，蓄意升高兩岸對(duì)抗，同時(shí)極力推行“一邊倒”的政策逢迎美國(guó)，致使其“邦交國(guó)”進(jìn)一步減少，“國(guó)際活動(dòng)空間”持續(xù)縮限。在一個(gè)中國(guó)原則已成為國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則的大背景下，蔡英文當(dāng)局對(duì)外政策成效不彰，對(duì)外關(guān)系困境進(jìn)一步加劇。

一、“固邦”難擋“斷交潮”

蔡英文執(zhí)政以來(lái)，臺(tái)灣再度經(jīng)歷斷崖式“斷交潮”。2019年9月，所羅門(mén)群島和基里巴斯相繼宣布與臺(tái)灣“斷交”，臺(tái)灣僅剩15個(gè)“邦交國(guó)”，創(chuàng)歷史新低。對(duì)此，蔡英文當(dāng)局基于“臺(tái)獨(dú)”立場(chǎng)，采取多種手段強(qiáng)化“邦交”關(guān)系，甚至仰仗美國(guó)支持，但卻收效甚微。

一是推動(dòng)高層互訪(fǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，推動(dòng)“元首外交”，增進(jìn)與“友邦”高層情誼始終是歷任臺(tái)灣當(dāng)局重點(diǎn)對(duì)外工作，也是蔡英文推動(dòng)“踏實(shí)外交”進(jìn)行“固邦”的首要工作。2019年3月，蔡英文以“海洋民主之旅”為名出訪(fǎng)南太平洋帕勞、瑙魯和馬紹爾群島，在瑙魯國(guó)會(huì)發(fā)表演講，并在馬紹爾群島出席“太平洋婦女領(lǐng)袖聯(lián)盟會(huì)議”。7月，展開(kāi)“自由民主永續(xù)之旅”出訪(fǎng)海地、圣基茨和尼維斯、圣文森特和格林納丁斯以及圣盧西亞，這也是蔡英文上臺(tái)執(zhí)政后首度出訪(fǎng)加勒比島國(guó)。期間，蔡英文在圣文森特和格林納丁斯以及圣盧西亞國(guó)會(huì)分別發(fā)表演講，傳達(dá)臺(tái)灣“和世界共享自由開(kāi)放的價(jià)值”“堅(jiān)定守護(hù)民主制度”以及“推動(dòng)互惠互助的國(guó)際合作”三大主張。與此同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁亦積極出訪(fǎng)，鞏固“邦交”關(guān)系。10月，陳建仁率團(tuán)赴梵蒂岡參加英國(guó)紐曼樞機(jī)主教(Card.John Henry Newman)等5位天主教先人封圣典禮，出席“世界的光——臺(tái)灣當(dāng)代藝術(shù)展”。另一方面，蔡英文當(dāng)局積極邀訪(fǎng)。6月，中美洲議會(huì)(PARLACEN)議長(zhǎng)艾瑪雅與馬紹爾群島外交暨貿(mào)易部部長(zhǎng)席客(John M.Silk)受邀訪(fǎng)臺(tái)。9月，臺(tái)灣緊急邀請(qǐng)所羅門(mén)群島外交部部長(zhǎng)馬內(nèi)列訪(fǎng)臺(tái)。12月，荷蘭和盧森堡的國(guó)會(huì)訪(fǎng)問(wèn)團(tuán)受邀訪(fǎng)臺(tái)并與蔡英文見(jiàn)面，蔡英文立即炒作稱(chēng)“歐洲挺臺(tái)的力度前所未見(jiàn)”。

二是擴(kuò)大以醫(yī)療、農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)的對(duì)外援助。長(zhǎng)期以來(lái)，向“邦交國(guó)”提供農(nóng)漁業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域直接協(xié)助一直是臺(tái)灣當(dāng)局“穩(wěn)邦固邦”重要手段。臺(tái)灣當(dāng)局期望通過(guò)發(fā)揮自身在這些領(lǐng)域的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與專(zhuān)業(yè)能力，向世界表明臺(tái)灣是“可靠的伙伴、世界良善的力量和民主成功的典范”。2019年，臺(tái)中榮民總醫(yī)院“骨科醫(yī)療團(tuán)”赴帕勞義診，并捐贈(zèng)了手術(shù)器材等醫(yī)療器械。臺(tái)灣當(dāng)局還幫助圣文森特和格林納丁斯開(kāi)展糖尿病防治及能力建設(shè)，協(xié)助圣盧西亞修建醫(yī)院，并在馬紹爾群島開(kāi)展“醫(yī)療實(shí)習(xí)計(jì)劃”?；A(chǔ)建設(shè)方面，推動(dòng)“海地臺(tái)灣電網(wǎng)系統(tǒng)計(jì)劃”，并啟動(dòng)“圣盧西亞廣域網(wǎng)計(jì)劃”。農(nóng)業(yè)方面，通過(guò)推廣臺(tái)灣農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，協(xié)助圣文森特和格林納丁斯、圣盧西亞振興香蕉產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，定期向帕勞和瑙魯派遣技術(shù)團(tuán)，協(xié)助當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)并培育相關(guān)人才。9月，所羅門(mén)群島和基里巴斯相繼宣布與臺(tái)灣“斷交”后，臺(tái)灣外事部門(mén)發(fā)布新聞稿稱(chēng)，將考慮進(jìn)一步增加對(duì)瑙魯、圖瓦盧、馬紹爾群島、帕勞等國(guó)的所謂“援外經(jīng)費(fèi)”，穩(wěn)定“邦交”關(guān)系。

三是強(qiáng)化多元合作關(guān)系。3月蔡英文出訪(fǎng)南太平洋島國(guó)期間，宣布在馬紹爾群島啟動(dòng)“婦女創(chuàng)業(yè)小額貸款循環(huán)基金”，與帕勞、瑙魯分別簽署“海巡合作協(xié)議”，協(xié)助其在海洋執(zhí)法及搜救方面的能力建設(shè)，并承諾未來(lái)在海洋治理與安全議題上加強(qiáng)合作。在加勒比海地區(qū)，7月，臺(tái)灣當(dāng)局與圣基茨和尼維斯簽署了技職教育暨職業(yè)訓(xùn)練合作協(xié)定，與圣文森特簽署了“打擊跨國(guó)犯罪協(xié)定”和“財(cái)政合作協(xié)定”。在發(fā)展與各“邦交國(guó)”關(guān)系過(guò)程中，蔡英文當(dāng)局相當(dāng)重視青年交流。兩次出訪(fǎng)期間，蔡英文不僅安排多場(chǎng)與當(dāng)?shù)亓襞_(tái)校友及“臺(tái)灣獎(jiǎng)學(xué)金”獲得者的座談會(huì)，還不斷重申臺(tái)灣將繼續(xù)提供各類(lèi)獎(jiǎng)學(xué)金、技職教育機(jī)會(huì)和專(zhuān)業(yè)研習(xí)班等，協(xié)助“邦交國(guó)”實(shí)現(xiàn)公平和高質(zhì)量教育。

四是倚美“固邦”效果有限。蔡英文當(dāng)局在“邦交”問(wèn)題上獲得美國(guó)公開(kāi)支持。3月，美國(guó)國(guó)務(wù)院研究服務(wù)處發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，臺(tái)灣維持與該區(qū)域“邦交”關(guān)系符合美國(guó)“印太戰(zhàn)略”，認(rèn)為美臺(tái)在此方面“擁有共同利益”。2019年以來(lái)，美國(guó)出面助臺(tái)“穩(wěn)邦”更趨主動(dòng)、公開(kāi)、直接。在南太平洋，美國(guó)新任總統(tǒng)副國(guó)家安全顧問(wèn)波廷杰(Matt Pottinger)、國(guó)安會(huì)大洋洲與印太安全事務(wù)主任格雷等多次到訪(fǎng)太平洋島國(guó)，甚至公開(kāi)與臺(tái)灣外事部門(mén)副負(fù)責(zé)人徐斯儉等高官會(huì)晤。8月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在會(huì)見(jiàn)密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞等國(guó)代表時(shí)，全力勸說(shuō)其與臺(tái)灣維持“邦交”關(guān)系。9月，臺(tái)灣盛傳所羅門(mén)群島或與臺(tái)灣“斷交”之際，“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”處長(zhǎng)酈英杰出席臺(tái)灣宴請(qǐng)所羅門(mén)群島外交部部長(zhǎng)的晚宴，向其施壓意味濃厚。在拉丁美洲，美國(guó)駐拉美國(guó)家使館罕見(jiàn)地在其社交媒體上公開(kāi)美臺(tái)官員合照。4月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧出訪(fǎng)臺(tái)灣在南美洲唯一的“邦交國(guó)”巴拉圭，成為自1965年以來(lái)首位訪(fǎng)問(wèn)該國(guó)的美國(guó)國(guó)務(wù)卿。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人歐塔加斯隨即發(fā)布新聞稿，強(qiáng)調(diào)臺(tái)巴“維持邦交”的重要性。然而，美國(guó)的支持未能扭轉(zhuǎn)大勢(shì)，在臺(tái)灣連失兩個(gè)南太平洋“邦交國(guó)”后，美國(guó)國(guó)務(wù)院只能公開(kāi)表示“深感失望”，副總統(tǒng)彭斯則斷然取消了原定與所羅門(mén)群島總理索加瓦雷在聯(lián)大會(huì)議期間的會(huì)晤。

二、“國(guó)際空間”進(jìn)一步縮限

2019年以來(lái)，蔡英文當(dāng)局利用中美博弈升級(jí)、美國(guó)加大打“臺(tái)灣牌”力度等，伺機(jī)改變策略，企圖借美國(guó)之力在國(guó)際社會(huì)制造臺(tái)灣的“國(guó)際突破”。然而，蔡英文當(dāng)局卻未能達(dá)到理想效果，臺(tái)灣“國(guó)際活動(dòng)空間”進(jìn)一步縮限。

一是政府間國(guó)際組織頻頻碰壁。2019年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“2019年臺(tái)灣邦交國(guó)國(guó)際保障與強(qiáng)化倡議法”(簡(jiǎn)稱(chēng)“臺(tái)北法案”),國(guó)務(wù)卿和“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”官員多次親自公開(kāi)沖上一線(xiàn)支持臺(tái)灣維持“國(guó)際活動(dòng)空間”，臺(tái)灣各“邦交國(guó)”官員與蔡英文會(huì)面時(shí)也表達(dá)支持臺(tái)灣參與各類(lèi)國(guó)際組織。但是，在一個(gè)中國(guó)原則在國(guó)際社會(huì)日益鞏固的歷史大勢(shì)下，臺(tái)灣當(dāng)局在政府間國(guó)際組織方面未能取得任何“突破”。5月在瑞士日內(nèi)瓦舉行的第73屆世界衛(wèi)生組織大會(huì)(WHA)，9月在加拿大蒙特利爾舉行的第40屆國(guó)際民航組織大會(huì)，皆拒絕邀請(qǐng)臺(tái)灣參與。此外，自2016年臺(tái)灣正式向國(guó)際刑警組織申請(qǐng)以“觀(guān)察員”身份加入以來(lái)，國(guó)際刑警組織始終未予接受。10月在智利圣地亞哥舉行的第88屆國(guó)際刑警組織大會(huì)，臺(tái)灣當(dāng)局再度缺席。此外，臺(tái)灣“友邦”在聯(lián)大發(fā)言支持臺(tái)灣加入聯(lián)合國(guó)體系的情況一向被視為臺(tái)灣“國(guó)際活動(dòng)空間”的重要觀(guān)察指標(biāo)。然而9月聯(lián)大總辯論期間，梵蒂岡、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拉圭代表未提臺(tái)灣。其中，尼加拉瓜已連續(xù)兩年未在聯(lián)大挺臺(tái)，巴拉圭則是7年來(lái)首次。

二是鞏固并拓展全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)(GCTF)。臺(tái)美自2015年6月共同成立全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)以來(lái)，便有意將其打造成為擴(kuò)展臺(tái)灣“國(guó)際活動(dòng)空間”的制度化平臺(tái)。“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”副處長(zhǎng)谷立言明確表示，期盼通過(guò)全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)擴(kuò)大整個(gè)“印太經(jīng)濟(jì)體”。蔡英文當(dāng)局對(duì)此全力配合，將全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)預(yù)算調(diào)高三倍，借此開(kāi)展多邊合作。自2019年3月日本首度加入成為主辦方以來(lái)，瑞典、澳大利亞也分別于9月、11月加入主辦方行列，智利、墨西哥等國(guó)也首次派代表參加。9月，全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)首度在第三地、臺(tái)灣“邦交國(guó)”帕勞舉辦相關(guān)活動(dòng)。據(jù)島內(nèi)媒體報(bào)道，2020年全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)或在西半球舉辦。議題方面，以往主要集中在公共衛(wèi)生、防災(zāi)、能源等敏感度較低的領(lǐng)域，如今則擴(kuò)展到諸如人權(quán)、社交媒體“假消息”、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全等針對(duì)性更強(qiáng)的領(lǐng)域。

三是積極參與美國(guó)主導(dǎo)下的多邊活動(dòng)。臺(tái)灣當(dāng)局在傳統(tǒng)“國(guó)際活動(dòng)空間”受到極大壓縮的情形下，轉(zhuǎn)而尋求依賴(lài)美國(guó)不斷制造“外交”小動(dòng)作，博取國(guó)際社會(huì)的關(guān)注與同情。5月，臺(tái)灣“國(guó)安會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)”李大維訪(fǎng)美會(huì)晤美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)博爾頓，并首度與美國(guó)官員首次共同會(huì)晤臺(tái)灣“邦交國(guó)”官員，重申對(duì)“印太地區(qū)”的承諾。7月，蔡英文“過(guò)境”美國(guó)期間，赴駐紐約臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處出席“友邦”駐聯(lián)合國(guó)常任代表酒會(huì)，表示將進(jìn)一步在醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)援助和人道救援等方面“讓世界聽(tīng)到臺(tái)灣的聲音”。9月，臺(tái)灣駐紐約辦事處處長(zhǎng)徐儷文受美國(guó)之邀進(jìn)入聯(lián)合國(guó)參加美國(guó)舉辦的宗教自由會(huì)議。10月，美國(guó)借由世界銀行年會(huì)舉辦期間，由國(guó)務(wù)院出面邀請(qǐng)臺(tái)灣駐美代表高碩泰、美國(guó)國(guó)務(wù)院西半球事務(wù)局首席副助理國(guó)務(wù)卿鐘茱莉(Julie Chung)、亞太事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿費(fèi)德瑋(Jonathan Fritz)等，與臺(tái)灣“邦交國(guó)”財(cái)經(jīng)部會(huì)首長(zhǎng)共同討論強(qiáng)化合作。此外，臺(tái)灣外事部門(mén)專(zhuān)門(mén)援外機(jī)構(gòu)國(guó)際合作發(fā)展基金會(huì)已與美國(guó)國(guó)際發(fā)展署就在第三地開(kāi)展國(guó)際援助合作展開(kāi)探討，欲在農(nóng)業(yè)、環(huán)境、醫(yī)療、教育和通信技術(shù)等方面開(kāi)展合作。

四是推行所謂“主場(chǎng)外交”。通過(guò)舉辦所謂“臺(tái)灣主場(chǎng)外交活動(dòng)”，從而增加國(guó)際能見(jiàn)度，是臺(tái)灣當(dāng)局維持“國(guó)際活動(dòng)空間”新特點(diǎn)。自2017年起，臺(tái)灣當(dāng)局已連續(xù)3年主辦“玉山論壇”，目的是進(jìn)一步促進(jìn)落實(shí)“新南向政策”，強(qiáng)化多邊伙伴關(guān)系。2019年10月的“玉山論壇”以“深化亞洲進(jìn)步伙伴關(guān)系”為主軸，突出強(qiáng)調(diào)“臺(tái)灣暖實(shí)力”(warm power)。其中，美國(guó)白宮前發(fā)言人桑德斯、加拿大前總理哈珀、印度前駐華大使梅農(nóng)等重量級(jí)高官皆出席論壇。論壇還邀請(qǐng)眾多國(guó)際民間意見(jiàn)領(lǐng)袖，以擴(kuò)大國(guó)際影響力。與以往不同的是，還特別針對(duì)印度與臺(tái)灣的雙邊關(guān)系進(jìn)行了深入探討，并發(fā)布臺(tái)灣第一份中英文《臺(tái)印關(guān)系研究報(bào)告書(shū)》綱要。10月，臺(tái)美還共同籌劃并舉辦具有官方色彩的首屆“太平洋對(duì)話(huà)”，臺(tái)灣外事部門(mén)負(fù)責(zé)人吳釗燮與美國(guó)國(guó)務(wù)院亞太局主管澳新暨太平洋事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿孫曉雅(Sandra Oudkirk)共同主持開(kāi)幕式。孫曉雅聲稱(chēng)，“代表特朗普與蓬佩奧”參加此次對(duì)話(huà)，表示將“堅(jiān)定支持臺(tái)灣與太平洋國(guó)家的關(guān)系”。然而，事實(shí)上，與會(huì)的太平洋國(guó)家只有4個(gè)，且影響力極為有限。因此，不少島內(nèi)媒體也無(wú)奈地將此次“太平洋對(duì)話(huà)”戲稱(chēng)為“臺(tái)美雙邊對(duì)話(huà)”。