“印太戰(zhàn)略”下臺灣“新南向政策”角色的變化

■ 曾曉栩

蔡英文當局推出“新南向政策”的最初目的，是推動臺灣經濟發(fā)展多元化和提升對外經濟格局，但整體實施效果不佳。早在美國考慮把臺灣納入“印太戰(zhàn)略”之前，蔡英文就主動尋求加入，希望憑借美國在印太地區(qū)內的強大影響力，把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”緊緊捆綁在一起，讓臺灣能夠實現(xiàn)南向突破，妄圖割斷與祖國大陸的經濟聯(lián)系。2019年11月4日，美國國務院發(fā)布《自由開放的印太地區(qū)：促進共同愿景》報告，把臺灣地區(qū)的“新南向政策”與印度“東進政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”和韓國的“新南方政策”等相提并論。12月16日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布《描繪匯聚藍圖：探索美國自由開放印太戰(zhàn)略與臺灣“新南向政策”的交會點》報告，為原來單純以經濟和對外交往為主的“新南向政策”，注入了治理與安全方面的內容，打上了“印太戰(zhàn)略”的烙印。隨著蔡英文親美政策的深入，臺灣將越來越深度地融入“印太戰(zhàn)略”，美國與臺灣的安全伙伴發(fā)生了深層變化，美國把臺灣視為囊中之戰(zhàn)略資產，特朗普政府要求臺灣必須為維護美國在印太地區(qū)的利益出力。臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價將越大。

一、“印太戰(zhàn)略”注重加強伙伴關系，以制衡中國為共同愿景

2017 年 12 月 18 日，美國政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報告，將中國定義為“競爭對手”，將對華全面戰(zhàn)略競爭確定為美國國家安全戰(zhàn)略的最高優(yōu)先，把“印太”正式作為地緣戰(zhàn)略概念提出，美國公開表示將在印太地區(qū)實現(xiàn)戰(zhàn)略聯(lián)動，強化聯(lián)盟體系，制衡中國。 “印太戰(zhàn)略”是美國聯(lián)合日本、印度、澳大利亞等國家對中國實施的機制性制衡，其目的是通過建立把中國排除在外的機制，制衡中國在該地區(qū)的影響，既使中國在該地區(qū)事務中處于孤立狀態(tài)，又能通過機制內國家互相之間的合作與協(xié)調，聯(lián)合起來共同對付中國。美國國防部2019 年6月發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》，特別強調擴展與盟國和伙伴國“聯(lián)合行動能力”的重要性。美國對“印太戰(zhàn)略”的戰(zhàn)略基礎有著清晰的認識和界定，其中的根本原因是：由于美國維護世界霸權的成本上升，對同盟防務義務的增加，以及國內制造業(yè)“空心化”等因素，美國的實力優(yōu)勢已經大不如從前，沒有這些國家和地區(qū)的支持，美國單憑一己之力無法完成遏制中國的戰(zhàn)略目標。

《自由開放的印太地區(qū)：促進共同愿景》報告再次強調了伙伴關系的重要性。報告中“加強雙邊伙伴關系”部分，提出進一步密切與印度“東進政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”和韓國的“新南方政策”等的合作，同時被提及的還有臺灣地區(qū)的“新南向政策”。美國表示，“印太戰(zhàn)略”將透過與“新南向政策”緊密結合，加強與臺灣的雙邊伙伴關系。美國認為，印太地區(qū)的共同安全不僅依賴于美國的軍事存在，更依賴于安全聯(lián)盟和伙伴關系網絡，而美國特別將臺灣地區(qū)的“新南向政策”與其他4國相提并論，并且表示將以美國國會的立法努力強化美國對于維護臺灣防務與國際活動空間的保證，顯示美國重視臺灣在“印太戰(zhàn)略”中可能發(fā)揮的作用，另一方面也顯示美國欲在“印太戰(zhàn)略”框架下加強美臺雙邊伙伴關系，包括加強臺灣與其他國家的關系。通過構建大大小小的雙邊關系網絡，增強美國與盟友和伙伴國之間的互通、互信和協(xié)作。

《自由開放的印太地區(qū)：促進共同愿景》報告提到的印度“東進政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”、韓國的“新南方政策”和臺灣的“新南向政策”都有一個共同的交集，那就是印度。日本首相安倍晉三2012年就提出了“印太構想”，中國是被構想應對的國家，印度則是要重點聯(lián)合的對象；澳大利亞在“亞洲世紀”白皮書特別強調印度在印度洋-太平洋地區(qū)的角色；韓國的“新南方政策”規(guī)劃提升與印度和東盟的關系；臺灣的“新南向政策”之所以被稱為新，也是因為增加了印度方向。

從“印太戰(zhàn)略”目前的發(fā)展態(tài)勢看，這種有利于印度國際地位上升的趨勢還將持續(xù)。莫迪執(zhí)政以來雖然一再重申其戰(zhàn)略自主性以及不結盟的立場，奉行大國平衡外交，在中美之間兩面逢源，但不排除印度會借助美國的力量來平衡中國，也不排除其會在印美合作中打“中國牌”以求自身利益最大化。對于印度在“印太戰(zhàn)略”中的重要性，美國助理國務卿黃之瀚(Alex N.Wong)很直白地宣稱，“印度在該地區(qū)發(fā)揮越來越重要的作用符合美國的利益，也符合該地區(qū)的利益。我們的政策是確保印度發(fā)揮這一作用，隨著時間的推移，成為該地區(qū)更有影響力的參與者”。美國很多報告評估認為，中國在第一島鏈內的軍力優(yōu)勢已經很明顯了， “印太戰(zhàn)略”極其需要印度這一環(huán)。持進攻性現(xiàn)實主義觀點的學者米爾斯海默甚至直言，臺灣作為美國的“棋子”已不足于遏制中國，在這種背景下，美國急需抬升印度的地位。蔡英文的“新南向政策”同時兼具對抗中國大陸和拉近印度的雙重功能，也因此被納入需要重點加強的部分。

二、“新南向政策”視印度為重點發(fā)展國家

(一)蔡英文當局的“新南向政策”將印度納入以增加對外經濟的多元性

2015年9月22日，蔡英文在民進黨29周年黨慶酒會上，以黨主席身份致詞時第一次公開宣布將在未來推動“新南向政策”。在2016年就職演說中，蔡英文正式宣稱將推動“新南向政策”，提升對外經濟的格局及多元性，告別以往過于依賴單一市場的現(xiàn)象，“在科技、文化與經貿等各層面，和區(qū)域成員廣泛交流合作，尤其是增進與東盟、印度的多元關系”?！靶履舷蛘摺迸c臺灣當局過往南向政策的不同在于，除發(fā)展與傳統(tǒng)的東南亞國家關系之外，提出了向南亞發(fā)展，首次將印度納入。

冷戰(zhàn)期間，臺灣作為美國的盟友，與印度分屬不同陣營。印度自1950年4月1日與中國建交后與臺灣地區(qū)基本沒有交往。1991年，印度發(fā)生財政危機啟動經濟改革，推動“東望政策”(Look East Policy)，強化與東亞的交往。臺灣當局開始與印度接觸。1994年初，印臺達成協(xié)議互設代表處。1995年7月，印度在臺北設立“印度臺北協(xié)會”，9月臺灣在印度新德里設“臺北駐印度代表處”。2000年民進黨首次上臺執(zhí)政，為避免臺灣經濟對祖國大陸的過度依賴，提出“深耕臺灣，布局全球”的經濟戰(zhàn)略。2002年，陳水扁當局與印度簽署《臺印投資保護協(xié)議》。2012年，馬英九當局在印度經貿重鎮(zhèn)金奈增設第二個辦事處。為精簡成本，臺灣在新德里的代表處同時服務南亞的尼泊爾、不丹、孟加拉國；金奈辦事處則同時服務印度洋上的斯里蘭卡、馬爾代夫。

2016年蔡英文執(zhí)政后，開始推出深化與東南亞及印度關系的“新南向政策”。蔡英文視印度為“新南向政策”重點國家之一，力推臺印關系發(fā)展。

(二)印度國內親美勢力力促“東進政策”與“新南向政策”結合

印度總理莫迪2014年5月首次執(zhí)政后，正式提出印度不能只是“東望”旁觀者的角度，更需要“東進”行動者的出擊，“東進政策”(Act East Policy)除了要改善印度國內經濟發(fā)展停滯的困境之外，還被賦予帶領印度重新獲得國際聲望和國際地位的戰(zhàn)略功能。印度智庫“金磚國家研究所”學者哈席雅(Namrata Hasija)認為，蔡英文當局將可成為印度有效的伙伴。哈席雅指出，早在陳水扁執(zhí)政期間，就曾提議要與印度建立軍事與戰(zhàn)略合作關系抗衡中國大陸，只是當時印度并不積極。印度為了戰(zhàn)略與安全需求，推出“東進政策”，已經與韓國、美國和日本簽訂許多協(xié)議。對印度而言，強化與臺灣的關系有很多好處?！芭_灣扼守著南海的東北方出入口，不僅可以增進印度在東亞的利益，也可以牽制中國在東亞的力量。如果印度能夠把臺灣列入戰(zhàn)略考慮，將使雙方同蒙其利。”

印度主流媒體、親美智庫和政治精英也頻頻呼吁莫迪加強與臺灣的關系，并將對臺政策列為對外優(yōu)先事項，認為印度應采更具雄心的政策，推動印度與“新南向政策”合作。2019年1月4日，印度最大英文日報《印度時報》刊登《印度應忽視中國的甜言蜜語并強化對臺關系》社論，呼吁印度加強與美日澳的協(xié)調與合作，特別是在“新南向政策”下尋求與臺灣的經濟交往，共同制衡中國。

(三)“新南向政策”在印度的實施不溫不火效果一般

自2016年“新南向政策”執(zhí)行以來，臺印已簽署《航空服務協(xié)議》《農業(yè)合作了解備忘錄》《森林鐵道遺產合作意向書》《優(yōu)質企業(yè)相互承認行動計劃》《推動產業(yè)合作了解備忘錄》以及雙邊投資協(xié)議等。蔡英文執(zhí)政期間，臺印加強反恐、網絡安全、海盜與航海安全等方面的信息交換和合作。根據蔡英文當局的規(guī)劃，臺灣的“新南向政策”與印度的“東進政策”的確具有對接的潛力。莫迪的諸多政策，包括“在印度制造”(Make in India)、“智慧城市”(Smart City)與“技術印度”(Skill India)等，都是可以加強合作的領域。但現(xiàn)實情況是，臺印目前的政策對接尚有落差，沒有實質內容，處于不冷不熱狀態(tài)。

2017年，臺北市市長柯文哲到印度時，在印臺商“大倒苦水”，稱南向印度比西進中國大陸要困難得多。臺商在印度以中小企業(yè)為主，產業(yè)尚未形成群聚，缺乏品牌優(yōu)勢，一些規(guī)模較大的臺灣企業(yè)在印度設廠，發(fā)展效果也未達預期。2019年6月6日，臺灣“駐印度代表”田中光在印度主流媒體《經濟時報》上撰文表示，印度是臺灣“新南向政策”的關鍵伙伴，在“新南向政策”下，臺灣對印度的投資快速增加，臺灣企業(yè)對印度市場興趣濃厚；臺灣為印度第16大貿易伙伴，臺印雙邊貿易額從2000年的12億美元增加到2018年的70億美元，2018年較前一年成長11%。事實上，根據2012年印度媒體公布的數據，臺灣與印度的雙邊貿易在2001年到2010年間，從11.23億美元增長到64.7億美元。對比田中光在印度媒體上公布的2018年的70億美元，不僅稱不上快速增加，反而是增長極為緩慢。

三、“新南向政策”打上了“印太戰(zhàn)略”烙印

(一)蔡英文尋求把“新南向政策”推進到“印太戰(zhàn)略”架構下

“新南向政策”整體實行效果不佳，在美國考慮把臺灣納入“印太戰(zhàn)略”之前，蔡英文就主動尋求加入，希望憑借美國在印太地區(qū)內的強大影響力，讓臺灣在蔡英文拒不承認“九二共識”而造成的兩岸關系僵局的背景之下能夠實現(xiàn)南向突破。2017年12月11日，蔡英文與“美國在臺協(xié)會”主席莫健會面時聲稱，臺灣是“自由開放的印太戰(zhàn)略的相關者”，積極把臺灣推進到美國“印太戰(zhàn)略”架構下。蔡英文授意外事部門慷慨贊助美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)，研究如何把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”捆綁在一起。

2018年 1 月，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布由葛來儀(Bonnie Glaser)執(zhí)筆的報告《“新南向政策”與深化臺灣區(qū)域整合》，建議美國進一步支持蔡英文當局的“新南向政策”。報告稱，臺灣長期以來都是美國的合作伙伴，臺灣“新南向政策”的成功對美國有重大利益關切，建議美國建立一個內部工作小組，加強對“新南向政策”的支持，探索美臺相關行業(yè)在“新南向政策”目標國開展合作等。對臺灣方面，建議蔡英文為促使美國更重視和支持“新南向政策”，應更主動地向美國官方解釋該政策的性質和目的，通過“全球合作暨訓練框架”這一雙邊平臺加強與美國的合作等。蔡英文對美國的教導言聽計從，專門指定外事部門“亞太司”專設“印太科”等執(zhí)行機構，成立臺灣當局控股的相關公司，加強經濟層面的對外合作等，在中美貿易摩擦日益激烈之時號召臺商離開中國大陸，投資印度等“新南向”國家，提升臺灣在印太區(qū)域的地位和份量，以達到把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”緊緊捆綁在一起的企圖。

2018年年底美國國會通過的《亞洲再保證法案》，正式將臺灣納入美國“印太戰(zhàn)略”的一環(huán)。2019年4月，美臺宣布成立“印太民主治理咨商機制”，作為雙方的定期對話機制。6月1日，美國國防部公布《印太戰(zhàn)略報告》，將臺灣列為美國必須在印太地區(qū)加強伙伴關系的4個民主“國家”之一。10月9日，蔡英文會見赴臺參加首屆美臺“太平洋對話”會議的美國國務院亞太副助理國務卿孫曉雅(Sandra Oudkirk)時表示，臺灣的“新南向政策”與美國的自由開放“印太戰(zhàn)略”理念相同，臺灣愿意全力與美國以及其他理念相近的國家加強合作。

(二)美國欲將“新南向政策”由經濟戰(zhàn)略轉向安全戰(zhàn)略

隨著美國“印太戰(zhàn)略”進一步清晰明朗化，臺灣外事部門再度“慷慨解囊”。2019年12月16日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布仍然是由葛來儀執(zhí)筆的《描繪匯聚藍圖：探索美國自由開放印太戰(zhàn)略與臺灣“新南向政策”的交會點》報告表示，“印太戰(zhàn)略”與蔡英文提出的以印太地區(qū)18個國家為主要目標的“新南向政策”在一些領域上自然重疊，為了能讓美臺共同推進和平繁榮的印太地區(qū)，建議美國和臺灣加強在印太地區(qū)經濟、治理及安全領域的合作，推動民主規(guī)范及以規(guī)則為基礎的國際秩序，抗衡中國大陸。

與之前不同的是，美國智庫為原來單純以經濟和對外交往為主的“新南向政策”打上了“印太戰(zhàn)略”烙印，注入了治理與安全方面的內容。報告分經濟、治理和安全3個部分提出建議。經濟方面，建議美臺應該啟動自由貿易協(xié)定的協(xié)商以促成物品自由流通，以實現(xiàn)雙方政策的經濟目標。治理方面，美臺在彼此重疊的議程上應該通過現(xiàn)有的倡議，例如美臺“全球合作暨訓練架構”擴大第三方參與；美國應協(xié)助臺灣成為非政府組織地區(qū)總部；美國官員應鼓勵七國集團(G7)發(fā)表聯(lián)合聲明，支持臺灣有意義參與多邊組織；美臺應該與理念相近國家合作成立一個新的國際組織，以應對對良善治理的新興威脅。安全方面，美國應該設法提供美國、臺灣及其他理念相近伙伴的海洋安全合作和美臺雙方海防聯(lián)合演練機會，擴大與地區(qū)的關系等。

四、臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價將越大

從美國智庫為蔡英文描繪的“新南向政策”新藍圖上，多次提到了要臺灣與其他伙伴合作與擴大關系，美國看中的是臺灣與南太平洋島國與拉丁美洲的“邦交關系”，看中的是蔡英文“新南向政策”與東南亞國家與印度的鏈接。這種結合與協(xié)作不單是經濟方面的，還涵蓋更寬廣的軍事與安全領域的戰(zhàn)略聯(lián)動與合作。隨著蔡英文親美政策的深入，臺灣越來越深度地融入“印太戰(zhàn)略”，美國與臺灣的安全伙伴發(fā)生了深層變化，美國把臺灣視為囊中之物，特朗普政府要求臺灣必須為維護美國在印太地區(qū)的利益出力。美國布魯金斯學會資深研究員卜睿哲曾經表示，特朗普政府視臺灣為美中戰(zhàn)略競爭的一部分，“甚至如果我們真的是處于戰(zhàn)略競爭的局面，那么或許臺灣現(xiàn)在已成為美國的戰(zhàn)略資產”。

臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價將越大。蔡英文想的或許是要美國協(xié)防臺灣，特朗普要的卻是臺灣為“印太戰(zhàn)略”而戰(zhàn)，為“美國再次偉大”而戰(zhàn)。蔡英文想的或許只是要連任，但卻做了浮士德，不知臺灣能不能承受這樣的代價。