淺談幼兒教師的法律地位與權(quán)益保障

盧迪

摘 要：作為國民教育系列之一的學(xué)前教育，其基礎(chǔ)教育的地位不容置疑。“教育大計，教師為本”，幼兒教師對于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展起著重要的支撐作用。但是，幼兒教師作為“教師”的法律地位不明確、職稱不獨立、編制不合理、工資待遇差等問題嚴(yán)重制約學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，為了改善這一現(xiàn)狀，國家必須制定相關(guān)法律，以確定幼兒教師的法律地位，保障幼兒教師的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：幼兒教師；法律地位；權(quán)益

中圖分類號：G61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0204-03

隨著公眾對教育逐漸重視以及雙職工家庭大量出現(xiàn)，學(xué)前教育問題近幾年成為社會熱點問題之一。“入園難”、“入園貴”、“黑幼兒園”等詞語屢見報端，甚至出現(xiàn)的“幼師虐童”事件更是令眾多家長感到不安與憤怒，要解決目前學(xué)前教育所面臨的問題，首先應(yīng)該明確幼兒教師的法律地位。幼兒教師是學(xué)前教育的根本保障，是幼兒成長過程中的重要引導(dǎo)者，教育質(zhì)量的關(guān)鍵在于是否擁有良好的師資。明確幼兒教師作為“教師”的法律地位，保障幼兒教師的權(quán)益直接影響到學(xué)前教育的健康發(fā)展。盡管我國政府近年來越來越重視幼兒教師隊伍建設(shè)，幼兒教師隊伍素質(zhì)也獲得較快的發(fā)展，但目前仍然存在著不少問題。

一、幼兒教師法律地位不明確的表現(xiàn)

我國的幼兒教師正面臨著一種生存和發(fā)展的現(xiàn)實尷尬，不關(guān)注幼兒教師，不改變幼兒教師的職業(yè)現(xiàn)狀，發(fā)展學(xué)前教育就只能是一句空話。我國幼兒教師的職業(yè)現(xiàn)狀和困局，已經(jīng)成為嚴(yán)重阻礙學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的掣肘。

（一）教師身份不明確

在大多數(shù)人的眼中，幼兒教師并非是教師，幼師工作只是一種“保姆阿姨式”的工作，他們的工作不需要太多的專業(yè)知識和培訓(xùn)，但是幼兒教師作為學(xué)前教育的具體承擔(dān)者，他們的身份應(yīng)該是“教師”。

我國《教師法》第40條規(guī)定：“中小學(xué)教師，是指幼兒園、特殊教育機構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機構(gòu)的教師?！彪m然我國《教師法》中規(guī)定了幼兒教師屬于中小學(xué)教師，確定了其教師的身份，但是在《國家教委關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》中關(guān)于《教師法》的適用范圍規(guī)定：《教師法》第2條所稱“教師”是指：各級人民政府舉辦的幼兒園普通小學(xué)，特殊教育學(xué)校，工讀學(xué)校，技工學(xué)校，普通中學(xué)，職業(yè)中學(xué)，中等專業(yè)學(xué)校，全日制普通高等學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校，成建制初、中、高等成人學(xué)校的教師。所以，只有在各級人民政府舉辦的幼兒園中任教的老師才是教師，這無疑是對《教師法》中將幼兒老師界定為教師的范圍縮小了，對于其他非公辦幼兒教師是不公平的。即使是法律明確規(guī)定了幼兒教師屬于中小學(xué)教師，但是國家沒有配套的法規(guī)出臺，因此我國幼兒教師的“教師”身份沒有得到真正的貫徹落實。幼兒教師身份出現(xiàn)了混亂與模糊不清。

1.民辦幼兒教師不具有公辦幼兒教師的同等法律地位

近些年來，民辦幼兒園數(shù)量增長迅速，民辦幼兒教師的數(shù)量也隨之增加。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底民辦幼兒教師已經(jīng)占據(jù)了我國幼兒教師隊伍中的半壁江山[1]，對我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要的作用。但是我國目前還沒有相關(guān)的法律法規(guī)對民辦幼兒教師做出具體規(guī)定，民辦幼兒教師沒有與公辦幼兒教師的同等法律地位，他們的工資待遇、職稱評定、進(jìn)修培訓(xùn)的權(quán)利與公辦幼兒教師差距巨大。而且，民辦幼兒教師的“教師身份”不明確也造成了其權(quán)利救濟的困難。民辦幼兒教師既不能依照教師的維權(quán)程序、途徑救濟自己的權(quán)利，如果作為“普通雇員”適用《勞動法》，其幼兒教師的特殊性又不能得到體現(xiàn)，這些給民辦幼兒教師的維權(quán)之路增添了許多阻礙。

2.農(nóng)村幼兒教師的“教師”身份認(rèn)可困難

我國幼兒教師政策是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，戶籍是教師管理的主要標(biāo)準(zhǔn)，所以公辦教師的編制中不包括農(nóng)村幼兒教師。在《國家教委關(guān)于實施<社會力量辦學(xué)條例>若干問題的意見》適用范圍條款中規(guī)定：“各級教育行政部門要按照《條例》確定的適用范圍，把符合《條例》調(diào)整范圍的教育機構(gòu)納入社會力量辦學(xué)的管理范疇。國有企業(yè)事業(yè)組織、工會組織、婦聯(lián)組織、共青團組織利用國家財政性教育經(jīng)費舉辦的教育機構(gòu)以及農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，村民委員會籌集資金舉辦的幼兒園，中小學(xué)校和農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校，仍按公辦學(xué)校實施管理，不納入《條例》的調(diào)整范圍。”這表明了農(nóng)村幼兒園按照公辦幼兒園對待，農(nóng)村幼兒教師作為公辦教師對待，但是公辦教師的編制中又不包括農(nóng)村幼兒教師，這產(chǎn)生了一種非常奇怪的現(xiàn)象，在作為公辦幼兒園的農(nóng)村幼兒園中工作的教師不是公辦教師、農(nóng)村幼兒教師本應(yīng)是公辦教師但又不在教師編制之中的尷尬境地，其權(quán)益自然不能得到有效保障。

（二）幼兒教師編制配置不足

教師的編制關(guān)系到教師的工資待遇、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等經(jīng)濟權(quán)益能否得到落實和保障。幼兒教師的編制停滯不前甚至逐年減縮，這在很大程度上影響了幼兒教師的經(jīng)濟利益，使幼兒教師面臨嚴(yán)重的生存問題。在《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》中，只規(guī)定了高中、初中、小學(xué)階段教師的編制標(biāo)準(zhǔn)，將幼兒教師排除在外。這就使幼兒教師的編制標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，不利于將幼兒教師納入到編制中去。很多地方對幼兒教師編制問題采取“只減不增”的政策，因此，隨著在編公辦幼兒退休教師逐年增多，公辦幼兒教師名額比例則逐步被壓縮，導(dǎo)致正式有編的幼兒教師越來越少，非編制、聘任制的幼兒教師比例逐年上漲。幼兒教師淪為“雇工”，這些幼兒教師待遇同編制內(nèi)的幼兒教師相比差距巨大，工資待遇不穩(wěn)定。許多幼兒園將教師的收入同幼兒園自身的經(jīng)營狀況掛鉤，使得幼兒教師的工資福利待遇無從保障，嚴(yán)重影響了教師工作的積極性。

（三）幼兒教師專業(yè)自主權(quán)缺失

幼兒教師專業(yè)自主權(quán)主要是指教育教學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)研究自主權(quán)、參與決策自主權(quán)、專業(yè)發(fā)展自主權(quán)等。我國《教師法》明確規(guī)定了幼兒教師享有教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流權(quán)、參加進(jìn)修與培訓(xùn)的權(quán)利，但是由于沒有配套的法規(guī)政策，缺少經(jīng)費來源和保障，幼兒教師的這些權(quán)利沒有得到真正的落實。幼兒教師僅僅是課程的具體實施者，沒有權(quán)利干涉課程的設(shè)置，自己的教學(xué)思想觀點不能夠體現(xiàn)在平時的課堂中。而且幼兒教師參加進(jìn)修與培訓(xùn)的機會很少，城市民辦幼兒教師與農(nóng)村幼兒教師甚至沒有機會開展教學(xué)研究。專業(yè)自主權(quán)的缺乏，不利于提升幼兒教師的教學(xué)水平與學(xué)前教育的教學(xué)質(zhì)量，學(xué)前教育“小學(xué)化”現(xiàn)象普遍存在。

（四）幼兒教師職稱評定不獨立

在學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育這一系列國民教育中，學(xué)前教育是唯一沒有獨立的職稱晉升規(guī)定的，幼兒教師職稱評定依照小學(xué)教師職稱評定辦法進(jìn)行。截至2010年底，未評定職稱的幼兒教師約占我國幼兒教師總比重的64.1%[1]87，而且城市民辦幼兒教師、農(nóng)村幼兒教師、公辦幼兒園中不在編制的幼兒教師沒有教師職稱評定與晉升的途徑。職稱評定不獨立使幼兒教師專業(yè)性喪失與法律地位不明確，影響了幼兒教師的相關(guān)權(quán)益，如工資待遇問題等。

二、幼兒教師法律地位不明確的原因

（一）相關(guān)法律缺失

我國幼兒教師的法律地位不明確，權(quán)益無法得到有效保障，其中最重要的原因是國家相關(guān)法律法規(guī)的缺失，它嚴(yán)重阻礙了我國學(xué)前教育健康快速發(fā)展。目前涉及教育的法律法規(guī)有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等。但是作為終身學(xué)習(xí)的開端與獨立的學(xué)制階段，學(xué)前教育始終沒有一部全國性的、獨立的、專門的法律，一些相關(guān)的規(guī)定只是散落在其他法律文件中，而且在保障幼兒教師合法權(quán)益方面規(guī)定的幾乎沒有。當(dāng)前的立法現(xiàn)狀使得幼兒教師的法律地位不明確，面臨著尷尬的境地，幼兒教師的政治經(jīng)濟權(quán)利沒有得到落實，幼兒教師維權(quán)困難。

（二）政府職責(zé)不明

隨著我國教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，教育行政部門放松了對學(xué)前教育的管理。學(xué)前教育占我國教育經(jīng)費總支出的比重很低。截至2010年底，我國教育經(jīng)費總體支出為165 027 065萬元，幼兒園占2 447 892萬元，只占其中的1.5%，其中國家財政性教育經(jīng)費122 310 935.4萬元，幼兒園占1 662 739.2萬元，只占其中的1.4%[1]626。政府不再承擔(dān)學(xué)前教育的職責(zé)，許多地方將學(xué)前教育推向市場，從而達(dá)到減輕政府財政負(fù)擔(dān)的目的。這樣學(xué)前教育的公益性、教育性逐漸喪失，成為許多人牟取高額利潤的手段。學(xué)前教育支出占家庭支出的比重越來越高，許多家庭無法承擔(dān)。與此同時，隨著國家財政對學(xué)前教育投入的降低，幼兒教師隊伍的建設(shè)也遇到嚴(yán)重困難，待遇低造成無法吸引優(yōu)秀人才投身學(xué)前教育、人才流失嚴(yán)重的窘境。此外，在許多地方學(xué)前教育由多個教育行政部門同時管理，各部門職責(zé)不明，這對學(xué)前教育的管理極為不利。缺少政府的監(jiān)管，幼兒教師的合法權(quán)益自然無法得到有效保障。

三、明確幼兒教師的法律地位

幼兒教師的法律地位不明確，權(quán)益無法得到保障，使得幼兒教師成為我國教師隊伍中的弱勢群體。這一現(xiàn)狀不利于提高幼兒教師的工作熱情，人才流失嚴(yán)重，這也是我國幼兒教師整體素質(zhì)不高的原因之一。因此，應(yīng)該在法律上落實幼兒教師作為“教師”的法律地位和待遇，明確政府對于學(xué)前教育的職責(zé)，保障幼兒教師的基本權(quán)益。

（一）履行政府職責(zé)

對于學(xué)前教育，我國政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的職責(zé)。政府應(yīng)該加大對學(xué)前教育的財政支持，提高幼兒教師的待遇，落實對于幼兒教師的經(jīng)濟保障。對于民辦幼兒園政府也應(yīng)該增加財政支持，縮小民辦園幼兒教師與公辦園幼兒教師的待遇差距，進(jìn)而使民辦幼兒教師與公辦幼兒教師享有同等待遇。政府應(yīng)該在保障幼兒教師權(quán)利、明確資質(zhì)、聘任與考核、在職培訓(xùn)等方面進(jìn)行宏觀干預(yù)，發(fā)揮政府的社會職能。

（二）確立幼兒教師的“教師”法律地位

明確幼兒教師的法律身份與地位，明確指出幼兒教師是基礎(chǔ)教育教師的一部分，享有與中小學(xué)教師同等的政治、經(jīng)濟待遇；逐步解決幼兒教師長期積壓的嚴(yán)重缺編問題，擴大幼兒教師的編制，明確幼兒教師的編制標(biāo)準(zhǔn)。對于民辦幼兒教師，也應(yīng)該有保障其身份和待遇的相關(guān)人事制度，確定獨立的幼兒教師職稱評定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）改善幼兒教師工資待遇

我國幼兒教師工資待遇地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差異巨大，在廣大中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)幼兒教師的工資待遇很低。要使我國學(xué)前教育健康發(fā)展，應(yīng)該保障幼兒教師的工資待遇，并向中西部地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)傾斜。通過參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)實施幼兒教師工資制度，提高幼兒教師的待遇，以吸引更多的優(yōu)秀人才投身學(xué)前教育事業(yè)。明確幼兒教師的工資及各種待遇，如工資、獎金、醫(yī)療和養(yǎng)老保險及休假等。確保不因是民辦幼兒教師還是公辦幼兒教師，不因是在城市還是農(nóng)村，而同工同酬。

（四）加強幼兒教師進(jìn)修培訓(xùn)

完善幼兒教師的進(jìn)修培訓(xùn)機制，提升幼兒教師的專業(yè)素質(zhì)。對于幼兒教師的培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式等政府應(yīng)做出明確的、專門的規(guī)定。加大幼兒教師培訓(xùn)進(jìn)修經(jīng)費的投入，切實保障經(jīng)費的使用，對于中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的幼兒教師培訓(xùn)可以實施多元化的資助或免費培訓(xùn)的方式，縮小各地區(qū)幼兒教師的素質(zhì)差距。

（五）提高幼兒教師資質(zhì)要求

建立完善的幼兒教師資格認(rèn)證、考核制度，不斷提高幼兒教師的資質(zhì)要求。目前我國的法律法規(guī)中關(guān)于幼兒教師資質(zhì)、考核制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少獨立的、專業(yè)的規(guī)定，這不利于我國幼兒教師隊伍的建設(shè)。我國應(yīng)該明確幼兒教師的資質(zhì)要求，并且建立幼兒教師評估和激勵機制，保障幼兒教師隊伍的整體質(zhì)量。但是基于我國當(dāng)前的國情，對于中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)該酌情適當(dāng)放寬幼兒教師的資質(zhì)、考核要求，以滿足這些地區(qū)對于幼兒教師的需求，吸引東部地區(qū)、城市的人才向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動。

上述對策最終都要落實到法律法規(guī)的具體規(guī)定中，只有法律的明確規(guī)定，幼兒教師作為“教師”的法律地位才能得到真正的確立，這對于保障幼兒教師的權(quán)益至關(guān)重要。

四、結(jié)語

學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育，其重要性不言而喻。幼兒教師對于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展起支撐作用。只有確定幼兒教師的法律地位，明確幼兒教師的責(zé)任義務(wù)，保障幼兒教師的權(quán)利，我國的學(xué)前教育才能得到長足有效的發(fā)展，作為孩子的父母才能放心把自己的孩子交給幼兒園，才能安心工作與學(xué)習(xí)，才能開心擁有美滿幸福的生活！

參考文獻(xiàn)：

[1]謝煥忠.中國教育統(tǒng)計年鑒2010[Z].2011（184）.

[2]張麗.教育法律問題研究[M].北京：法律出版社，2007.

[3]朱海文，鄧霞.論教師的法律地位及其權(quán)利義務(wù)[J].文山學(xué)院學(xué)報，2010（2）：143-146.

[4]張曉輝.幼兒教師的社會地位[J].學(xué)前教育研究，2010（3）：55-57.

[5]杜金鋒.幼兒教師社會地位現(xiàn)狀及其對幼兒教師專業(yè)化的影響研究[J].科教導(dǎo)刊，2011（11）：93-94.

[6]梁慧娟.我國現(xiàn)行幼兒教師政策的“身份制”特征表現(xiàn)與成因分析[J].學(xué)前教育研究，2011（9）：14-18.