淺談工程管理中的PPP模式

段 雷

(山西潤晉水利工程有限公司 山西 晉城 048000)(晉城市投資促進(jìn)中心 山西 晉城 048000)

1 PPP模式的歷史發(fā)展

1984～2002，外商直接投資(FDI)為主的BOT形式，如廣深高速公路(香港合和中國發(fā)展)，成都第六自來水廠(法國通用水務(wù)，日本丸紅會社)等；2003～2008，國企民企逐步進(jìn)入并占據(jù)主導(dǎo)地位，比如北京鳥巢(天鴻集團(tuán)，中信國安等)，西安第二污水廠二期(成都市排水有限公司)等一系列項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目在2014年后迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，財(cái)政部發(fā)改委出臺了一系列政策規(guī)范PPP的實(shí)施(如財(cái)金【2014】76號文)，截止到2020年6月20日，全國PPP信息管理庫中累計(jì)項(xiàng)目9497個(gè)，投資額高達(dá)14.53萬億元。其中師范項(xiàng)目達(dá)到947個(gè)，師范項(xiàng)目投資額約2.1萬億元。

2 PPP項(xiàng)目管理的意義

2.1 采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是響應(yīng)國家政策號召、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。

2.2 采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠有效提高社會資本的利用效率，彌補(bǔ)政府資源短缺的短板。

2.3 采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠整合社會民間資源優(yōu)勢，提高運(yùn)作的靈活性。

2.4 采用PPP模式提升政府治理能力，可以發(fā)揮社會資本的市場競爭優(yōu)勢，提高項(xiàng)目管理水平。

2.5 采用PPP模式優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理流程，可以降低公共部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比重，降低項(xiàng)目全生命周期成本。

3 國外PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

加拿大加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一。PPP模式在加拿大得到了各級政府的大力支持，發(fā)展良好。自1991～2013年，加拿大啟動PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化和國防等行業(yè)。2008年，加拿大組建了國家層級的PPP中心，即加拿大PPP中心。

英國英國財(cái)政部是PPP的主管部門。2010年前，負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一個(gè)是財(cái)政部的PPP工作組，除原職責(zé)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易(蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批)。另一個(gè)是“英國合作伙伴關(guān)系”，獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營，市場投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，以市場化方式對項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。

南非南非PPP管理工作由財(cái)政部及其PPP中心、國家和省級政府部門、市級政府共同承擔(dān)，直接向國會或公選的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。PPP中心設(shè)6個(gè)處，即項(xiàng)目評估處、市級項(xiàng)目評估處、信息處、風(fēng)險(xiǎn)分析處、績效監(jiān)管與評估處、商業(yè)開發(fā)處，為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境。

4 PPP模式的運(yùn)用

“片區(qū)開發(fā)”在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)政策中并無相關(guān)定義。一般認(rèn)為，片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，囊括兩大部分：

一是狹義的土地一級開發(fā)，即指按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等的要求，由土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域內(nèi)納入土地儲備的土地進(jìn)行建設(shè)，使該區(qū)域內(nèi)土地具備上市供應(yīng)條件的行為。

二是涵括基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，新城開發(fā)、老城改造等正是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，比如中信濱海新城項(xiàng)目。

4.1 鄭州市PPP項(xiàng)目模式推廣

2015年4月鄭州市發(fā)布32個(gè)PPP模式項(xiàng)目，總投資1126.1億元。包含軌道交通項(xiàng)目、污水和垃圾處理項(xiàng)目、公共交通項(xiàng)目、環(huán)境治理和水利項(xiàng)目、公路和市政道路項(xiàng)目、片區(qū)開發(fā)和園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、綜合管廊項(xiàng)目2個(gè)、供冷項(xiàng)目。

2015年4月鄭州市政府及相關(guān)投融資公司分別與意向社會資本簽署10個(gè)框架協(xié)議，現(xiàn)場簽約7個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資353.8億元。

4.2 鄭州市鄭東新區(qū)科學(xué)大道科學(xué)谷綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目

項(xiàng)目概況：位于鄭州市京港澳高速輔道，新G107，連霍高速，豫興大道圍合區(qū)域。項(xiàng)目占地約4463 畝，建設(shè)主要內(nèi)容為道路、橋梁、市民服務(wù)中心、研發(fā)中心、體育館等。包含子項(xiàng)目共26 個(gè)，其中：道路工程21 項(xiàng)(共74 條路)、橋梁工程2 項(xiàng)(共25 座)、市民服務(wù)中心1 個(gè)、研發(fā)中心1 個(gè)、體育館1 個(gè)。

項(xiàng)目公司：股權(quán)政府方占比20%，社會資本方占比80%。本項(xiàng)目總投資為36.93億元，資本金比例為總投資的20%。

運(yùn)作模式：合作期限預(yù)計(jì)15 年，本項(xiàng)目從項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)至終止移交,其中建設(shè)期3 年(以實(shí)際建設(shè)期為準(zhǔn))，運(yùn)營維護(hù)期12 年，擬采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)運(yùn)作方式，回報(bào)機(jī)制為“可行性缺口補(bǔ)助”。

項(xiàng)目進(jìn)度：該項(xiàng)目已于2020年5月份完成社會資本方資格預(yù)審。

功能定位：科學(xué)谷以信息科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，科技服務(wù)、生活服務(wù)為配套產(chǎn)業(yè)。

4.3 中信濱海新城

作為中信探索和實(shí)踐PPP模式的一個(gè)落地典范項(xiàng)目，汕頭濱海新城項(xiàng)目規(guī)劃面積達(dá)168平方公里，預(yù)計(jì)開發(fā)周期為25年，采用分片區(qū)滾動開發(fā)的模式。在該新區(qū)中，中信負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)整理以及海灣隧道、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并提供學(xué)校、醫(yī)院、公園等城市公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)還將協(xié)助當(dāng)?shù)卣猩桃Y。

5 結(jié)語

要做好片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，融資規(guī)劃和補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)非常重要：做好運(yùn)營補(bǔ)貼設(shè)計(jì)。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目比較復(fù)雜，有時(shí)甚至是一座小城市的概念。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目模式下所建設(shè)的項(xiàng)目，有些是經(jīng)營性的，有收入；有些是準(zhǔn)經(jīng)營性的，有些還是純公益性的，沒有任何經(jīng)營收入。公益性的項(xiàng)目，政府將予以補(bǔ)貼，準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目，缺口也可由政府來進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼。純經(jīng)營性的項(xiàng)目，政府將會對利潤進(jìn)行分成。根據(jù)潛在投資人的能力貢獻(xiàn)，建立組合型的投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資源整合及資本運(yùn)作能力。

在遵循目前PPP管理法治體系和監(jiān)管體系下，善于謀劃，精準(zhǔn)施策。思想觀念上提高認(rèn)識，不能把思想局限在緩解債務(wù)壓力上。提高社會資本特別是民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性，增強(qiáng)參與主體各方契約意識。PPP項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款，銀行對項(xiàng)目資本金比例要求較高，并需提供擔(dān)保。建議相關(guān)部門牽頭制定制度，理順機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目融資進(jìn)度，加快項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)。