關(guān)于農(nóng)村宅基地退出的思考與探索

劉鄭

摘要：我國(guó)土地管理制度中農(nóng)村宅基地退出機(jī)制缺失，造成了大量的土地資源閑置和浪費(fèi)，是導(dǎo)致目前中國(guó)農(nóng)村宅基地利用存在問(wèn)題的根本原因，阻礙我國(guó)城市化戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，必須要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的研究工作，必須要著眼于新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。對(duì)于有效解決城市發(fā)展過(guò)程中建筑用地供需矛盾問(wèn)題與有效增加耕地面積問(wèn)題具有非常積極現(xiàn)實(shí)的意義。

Abstract： The absence of the homestead exit mechanism in China's land management has resulted in a large number of idle and wasted land resources， which is the root cause of the existing problems of the rural homestead utilization in China， and hinders the implementation of China's urbanization strategy. Therefore， it is necessary to speed up the research work on the exit mechanism of rural homestead， which must be focused on the construction of new rural areas and the development of urban and rural areas. It is of great significance to effectively solve the problem of land supply and demand in the process of urban development and increase the area of cultivated land effectively.

關(guān)鍵詞：宅基地；有償退出；城鎮(zhèn)化

Key words： homestead；paid out；urbanization

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）20-0095-02

0 引言

由于我國(guó)的基本國(guó)情，二元體制下的農(nóng)村宅基地制度顯得不夠完善，尤其是宅基地退出機(jī)制方面更是需要探索和改革。農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系到我國(guó)的“三農(nóng)”全局甚至是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大局，其改革意義十分重大。然而具體情況卻非常復(fù)雜，需要大量調(diào)查工作掌握具體事實(shí)，充分保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害。全國(guó)各地對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革有著非常強(qiáng)烈的期待，廣大農(nóng)民群眾對(duì)自己農(nóng)村的宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益都非常重視。因此，黨和國(guó)家對(duì)于農(nóng)村宅基地的制度改革提出了嚴(yán)格的要求，務(wù)必做到“慎重穩(wěn)妥”，不允許出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的事件。在2013年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)上就已經(jīng)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要做好嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯廣大農(nóng)民群眾的利益，同時(shí)提出了不得把農(nóng)村宅基地使用權(quán)跟進(jìn)城落戶掛鉤，更不能設(shè)置為前提條件。

1 農(nóng)村宅基地大量空閑的原因

通過(guò)在農(nóng)村的大量實(shí)地調(diào)查分析可以得出：農(nóng)村存在大量閑置宅基地以及空置住宅，尤其是一些偏遠(yuǎn)的村組空置率更高。一般村內(nèi)空閑宅基地要占到全村建筑用地總量的百分之十五左右，偏遠(yuǎn)村的宅基地空閑率還要更高一些。約有四分之一左右的村民有一戶多宅現(xiàn)象，絕大部分村民宅基地面積超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村宅基地大量空閑主要原因：一是隨著改革開(kāi)放及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展農(nóng)村大量農(nóng)民外出務(wù)工，很多農(nóng)民工用多年打工賺到的錢(qián)在農(nóng)村老家建房置業(yè)卻很少拆掉舊房，造成一戶多宅；二是有的農(nóng)民家庭在城市買(mǎi)房后全價(jià)搬遷進(jìn)城卻并沒(méi)有放棄自己農(nóng)村的宅基地，致使農(nóng)村宅基出現(xiàn)大量閑置空置現(xiàn)象普遍存在；三是在觀念上不少村民對(duì)宅基地存在私有觀念，把宅基地當(dāng)作一種祖業(yè)看待，認(rèn)為宅基地歸個(gè)人所有，是私有財(cái)產(chǎn)。四是制度不完善，現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)與政策主要是偏重于對(duì)新增宅基地的審批管理，而對(duì)閑置宅基地如何退出缺乏具體的實(shí)施細(xì)則；五是農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制嚴(yán)重缺失。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，這就造成了農(nóng)村宅基地退出方面缺少相應(yīng)的法律法規(guī)。因?yàn)闆](méi)有法律法規(guī)的約束就造成了很多進(jìn)城農(nóng)民一方面在城市買(mǎi)房一方面在農(nóng)村繼續(xù)占有宅基地，在城鄉(xiāng)占有了雙重的土地資源，造成農(nóng)村土地資料大量閑置。

2 宅基地有償退出機(jī)制缺失的影響

由于宅基地有償退出機(jī)制缺失，農(nóng)村宅空閑基地缺少權(quán)益宣泄的途徑，對(duì)整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。

2.1 宅基地私下交易問(wèn)題日益突出

由于我國(guó)農(nóng)村宅基地制度不完善，缺乏有效的退出機(jī)制，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)城市周邊農(nóng)村農(nóng)民受利益驅(qū)使存在大量的宅基地私下交易現(xiàn)象。主要有：私下以買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等形式大量流轉(zhuǎn)宅基地，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)、交易為主的非法的隱性宅基地地下交易市場(chǎng)。還有一些地區(qū)以村集體或個(gè)人采用半公開(kāi)或公開(kāi)方式組織流轉(zhuǎn)村民宅基地，流轉(zhuǎn)對(duì)象既有本村成員也有其他城市居民或企業(yè)等。

2.2 農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城增加了城鎮(zhèn)用地矛盾

在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市及地區(qū)由于大量農(nóng)業(yè)人口的涌入對(duì)本地已經(jīng)緊張的生活生產(chǎn)空間及生態(tài)空間產(chǎn)生了很大的擠占效應(yīng)，造成了城市有限的建設(shè)用地與龐大的需求人口之間的巨大矛盾，為當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)格非理性上漲創(chuàng)造了條件。然而由我國(guó)在農(nóng)村宅基地退出機(jī)制上的缺失沒(méi)有合適的城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地增減掛鉤的相關(guān)制度及配套激勵(lì)機(jī)制，造成了城市建設(shè)用地矛盾日益突出。

2.3 宅基地的價(jià)值難以實(shí)現(xiàn) 現(xiàn)行法律只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，封閉狹小的市場(chǎng)空間加上“一戶一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3 宅基地有償退出機(jī)制探索

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)。保障農(nóng)戶自愿退出宅基地必須有完整的制度。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，目前四川省有3個(gè)縣區(qū)進(jìn)入試點(diǎn)名單，對(duì)此只進(jìn)行一些有益探索。

3.1 建立宅基地退出機(jī)制的基礎(chǔ)條件

3.1.1 明晰宅基地概念，完善宅基地確權(quán)頒證工作 通過(guò)制定“農(nóng)村宅基地管理”法律或行政法規(guī)，明確宅基地內(nèi)涵、包含范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標(biāo)準(zhǔn)與歸屬，一并確權(quán)頒證。

3.1.2 農(nóng)戶自愿退宅必須以有償為前提 只有堅(jiān)持有償退出才能充分體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，而且具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民利益考慮不夠充足。在宅基地退出中采用有償補(bǔ)償農(nóng)民是對(duì)農(nóng)民使用權(quán)的一種補(bǔ)償，不應(yīng)被剝奪。有償退出更是體現(xiàn)了《物權(quán)法》賦予農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，充分保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利。也符合我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的取向，有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，減少制度引起的社會(huì)矛盾。

3.1.3 退宅戶相應(yīng)權(quán)益必須明確 必須明確對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，包括：就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)待遇。在農(nóng)民退出土地、宅基地前必須保障與土地相關(guān)的各項(xiàng)農(nóng)村待遇。

3.1.4 退出自愿須有嚴(yán)格程序 在農(nóng)民的市民化過(guò)程中需要充分考慮其復(fù)雜和漫長(zhǎng)性，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民需要一個(gè)過(guò)渡階段才能逐步擺脫對(duì)土地的依賴(lài)融入城市生活，在這個(gè)過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益，必須堅(jiān)持自愿進(jìn)城落戶的基本原則。

3.2 探索退出宅基地的應(yīng)用渠道

3.2.1 實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值多形式轉(zhuǎn)換

宅基地利用應(yīng)因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復(fù)墾為耕地，亦可復(fù)墾為林地、草地或生態(tài)涵養(yǎng)地等。對(duì)退出宅基地如何更好地進(jìn)行管護(hù)、復(fù)墾為耕地后如何發(fā)包，宅基地上建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施如何有償處置，宅基地復(fù)墾為林地、草地或生態(tài)林的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民獲益如何計(jì)算等，都需要認(rèn)真研究。

3.2.2 可量化為集體資產(chǎn)，參與農(nóng)村股份合作經(jīng)營(yíng)

探索 “存量折股型”、“增量擴(kuò)股型”和“資產(chǎn)保護(hù)型”等股份合作模式。進(jìn)城落戶農(nóng)民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經(jīng)營(yíng)，需要進(jìn)一步探索。宅基地退出收益分配必須統(tǒng)籌兼顧。

3.3 探索退出宅基地收益及分配方式

3.3.1 兼顧多方面利益 農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和基于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其它需要兼顧的利益分配，需要因地制宜、分類(lèi)施策。

3.3.2 應(yīng)充分參考城市近郊農(nóng)村和邊遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地的地價(jià)差異，合理確定不同地域的退出宅基地補(bǔ)償價(jià)格 過(guò)程中不僅要尊重不同地區(qū)的差異，同時(shí)也要避免由于“同地不同價(jià)”導(dǎo)致的過(guò)度不公平。關(guān)于這方面的成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒德國(guó)，德國(guó)通過(guò)采取遠(yuǎn)郊和內(nèi)城政府合作投資建設(shè)的方式，有償維持環(huán)境保護(hù)、林業(yè)及農(nóng)業(yè)用地權(quán)益，不僅為遠(yuǎn)郊區(qū)拓展了新的服務(wù)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也解決了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

3.3.3 兼顧眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益 事實(shí)上農(nóng)民今天的意愿并不完全等同于明天的意愿，也就是說(shuō)農(nóng)民存在改變自身決定的可能性，為此，在設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，為農(nóng)民保留一定的空間。建立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以社會(huì)各界對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地發(fā)展權(quán)益，堅(jiān)持和尊重補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但集成無(wú)法忽視個(gè)人的重要性，通過(guò)不斷改革和完善集體建設(shè)土地征收的相關(guān)稅收，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織的更快、更好發(fā)展。

4 依法解決農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題的路徑

4.1 政府推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作 農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題的解決是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工程，不僅涉及面廣，而且影響力大，因此，政府應(yīng)其牽頭作用，統(tǒng)籌解決各項(xiàng)問(wèn)題，比如使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地收儲(chǔ)、房屋拆除、資金籌集等問(wèn)題，保證工作的良好有序開(kāi)展。此外，為更好地推動(dòng)這項(xiàng)工作，在具體實(shí)施過(guò)程中可接納更多社會(huì)各界力量，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

4.2 科學(xué)規(guī)劃，積極引導(dǎo) 首先應(yīng)摸清現(xiàn)有農(nóng)村閑置宅基地各項(xiàng)實(shí)際情況，然后依照規(guī)范運(yùn)作、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的思路，認(rèn)真做好農(nóng)村閑置宅基地處置工作。但不可否認(rèn)該項(xiàng)工作的開(kāi)展必然存在各類(lèi)阻礙，為此，應(yīng)先選擇部分地區(qū)及村組進(jìn)行試點(diǎn)，然后結(jié)合試點(diǎn)分析經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善解決措施，同時(shí)做好農(nóng)村閑置宅基地處置工作的善后工作。

4.3 統(tǒng)籌兼顧，規(guī)范操作 農(nóng)村閑置宅基地涉及到農(nóng)村居民的根本利益，必須充分尊重他們的意愿，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，做到兼顧左右、協(xié)調(diào)各方，最大化地消除阻力，防止產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。在工作實(shí)施的過(guò)程中，要建立規(guī)范的工作流程，在謀劃推進(jìn)的各個(gè)階段，都應(yīng)堅(jiān)持陽(yáng)光透明，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止暗箱操作。

5 結(jié)束語(yǔ)

土地價(jià)值的充分發(fā)揮，取決于土地資源的充分配置，土地資源配置的合理化，依賴(lài)于各種土地權(quán)利的健全和合理流動(dòng)。只有建立有序合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地有償退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中流動(dòng)起來(lái)，才能充分發(fā)揮其價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]于輝.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探析[J].商， 2015（05）.

[2]韓啟德.探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制[J].人民論壇，2015（04）.

[3]歐陽(yáng)安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009（10）.