論行政合同單方變更解除權(quán)的規(guī)制

摘 要：隨著市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，行政活動(dòng)不斷的擴(kuò)張?jiān)谏钪械母鱾€(gè)領(lǐng)域。其中，體現(xiàn)最為突出的如具有行政性和契約精神雙重屬性的行政合同的廣泛運(yùn)用。由于我國并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)變更、解除的行使規(guī)則，而使得因行政主體單方變更、解除行政合同的權(quán)力日益擴(kuò)大。因此，本文以行政合同的單方變更、解除權(quán)的理論為出發(fā)點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)探討如何進(jìn)行規(guī)制行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)，以促進(jìn)行政合同的穩(wěn)定性，保障行政合同相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政合同;變更;解除

一、行政合同單方變更解除權(quán)的基礎(chǔ)理論

由于理論界對于行政機(jī)關(guān)在履行行政合同中所行使的單方變更、解除權(quán)的性質(zhì)存在不同觀點(diǎn)，進(jìn)而對該類型的劃分產(chǎn)生了影響。根據(jù)司法機(jī)關(guān)以權(quán)利屬性和行使依據(jù)為基點(diǎn)，對行政合同的單方變更解除權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，這為變更、解除權(quán)的類型劃分提供了實(shí)踐依據(jù)。[1]

（一）行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的理論劃分

對于行政合同中行政機(jī)關(guān)單方變更、解除權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，由于立法尚未確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以理論界仍存在爭議。

1行政優(yōu)益權(quán)

在履行行政合同的過程中，行政機(jī)關(guān)既可以依照約定以及不違反行政強(qiáng)制性規(guī)定的情形下規(guī)范行使合同一方當(dāng)事人的權(quán)利，也可以依照行政法律規(guī)范直接行使行政優(yōu)益權(quán)。[2]行政優(yōu)益權(quán)是指，國家以明確的法律條文等形式以賦予行政主體在履行行政合同時(shí)優(yōu)益的條件，以促進(jìn)行政主體有效的履行職權(quán)，目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。而行政優(yōu)益權(quán)又分為行政優(yōu)先權(quán)和行政收益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)指的是行政主體被賦予了職權(quán)上的便利，當(dāng)行政權(quán)與其他公民、法人以及組織的權(quán)利存在沖突矛盾時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以優(yōu)先履行職責(zé)。而行政受益權(quán)是指行政機(jī)關(guān)有權(quán)利享受國家給予的物質(zhì)補(bǔ)助，以確保行政主體行使職權(quán)時(shí)有足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2合同權(quán)利

此處的合同權(quán)利應(yīng)是指，基于民事法律規(guī)范的變更解除權(quán)。部分司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中認(rèn)為，在行政合同的訂立和履行過程中所產(chǎn)生的行政行為可以分為行使行政優(yōu)益權(quán)的行為和合同行為。行政合同形成后雙方當(dāng)事人出現(xiàn)糾紛時(shí)應(yīng)首先根據(jù)根據(jù)合同中的約定依據(jù)《合同法》主張權(quán)利。當(dāng)行政相對人違反法律、法規(guī)的規(guī)定或者合同的約定時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定以及合同約定行使解除權(quán)利。

此外，還有的學(xué)者認(rèn)為行政合同單方變更、解除權(quán)分為法定、約定以及混合三種類型，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變更、解除權(quán)的作出依據(jù)而做出具體的判斷屬性。例如，公法上的明確授權(quán)則為行政優(yōu)益權(quán);如果源于雙方的合同約定則屬于行政法上的形成權(quán);如果來源于民事法律規(guī)范的規(guī)定則屬于民法上的形成權(quán)。[3]其中，法定變更、解除是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律明確的規(guī)定而行使的單方變更、解除權(quán)。

（二）適用要件

1主體要件

行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政合同須以存在有效的行政合同為前提。而有效的行政合同的首要條件是簽訂的行政主體具有合法的資格，依照相應(yīng)的法定程序締結(jié)合同。在司法實(shí)踐中，有學(xué)者指出，法官在審判案例時(shí)應(yīng)審查行政主體的資格是否具有合法身份。[4]例如，審查該行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)簽訂該合同;簽訂的具體依據(jù)是什么（包括授權(quán)、委托的依據(jù)）;是否遵循了法定程序等。因此，只有行政機(jī)關(guān)具有合法的主體資格，才能確認(rèn)行政合同的有效性，行政優(yōu)益權(quán)才能行之有效。因此，法院應(yīng)對行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)簽訂合同，對此事項(xiàng)有無權(quán)力，是否有法定或授權(quán)、委托等事由進(jìn)行仔細(xì)審查，以防止侵害行政相對人的合法權(quán)益。

2程序要件

程序要件是指行政機(jī)關(guān)在簽訂、變更以及解除行政合同活動(dòng)中所采取相應(yīng)的管理措施的步驟和方法。姜明安教授指出，行政程序制度作為行政主體在實(shí)施行政行為過程中必須遵循的程序性規(guī)范，對于權(quán)力控制和權(quán)利保障等行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。行政程序的設(shè)置是為了更好的限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。因此，在行政合同的單方變更、解除權(quán)中，尤其要關(guān)注程序要件的完善問題。

3特殊情形

行政合同雖是行政機(jī)關(guān)與行政相對人合意協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。但在實(shí)踐過程中也會(huì)遇到合同條款始料未及的情形。特殊情形可分為，情勢變更和公共利益的需要。情勢變更是指，在當(dāng)事人雙方已達(dá)成約定和協(xié)議的情況下，出現(xiàn)了雙方都無法預(yù)料、不可避免的事由，繼續(xù)履行合同將會(huì)使一方顯示公平;或者是由于市場經(jīng)濟(jì)原因、政策性變化，導(dǎo)致原有約定難以實(shí)施的情況。例如，在近期爆發(fā)的新冠疫情下導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)萎縮和政策的相應(yīng)變更，行政合同中約定的條款難免難以實(shí)施或遇到阻礙，此時(shí)如若不采取相應(yīng)的措施將會(huì)損害行政相對人的利益，在這樣的情形下行政機(jī)關(guān)可本著人文情懷主動(dòng)行使單方變更解除行政合同的權(quán)利。除此之外，公共利益的需求也要引起關(guān)注。前期已達(dá)成的合同共識(shí)在實(shí)踐運(yùn)行中也可能會(huì)損害到相關(guān)第三人的利益，但是該種利益必須是涉及范圍廣、影響較大以及涉及人民群眾或國家利益的情形才予以考慮行使單方變更解除權(quán)，否則將不符合信賴保障原則的宗旨。

二、行政合同單方變更解除權(quán)的問題

（一）尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

1立法

目前，我國尚未出臺(tái)高位階的法律文件予以對行政合同中的單方變更解除權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，所以學(xué)術(shù)界乃至實(shí)務(wù)界對于單方變更解除權(quán)的性質(zhì)沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。而地方規(guī)范性文件也僅根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)水平以及有限的認(rèn)識(shí)作出了模糊的規(guī)定，各地標(biāo)注不一。但經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)大多數(shù)都以行政機(jī)關(guān)的利益為首要，進(jìn)行權(quán)力的擴(kuò)大化，義務(wù)進(jìn)行縮小化。對于行政相對人的權(quán)利極少的涉及，而義務(wù)規(guī)定較多。導(dǎo)致這一現(xiàn)象歸根結(jié)底源于國家立法的缺失，行政合同立法迫在眉睫。

2司法

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個(gè)法院在實(shí)踐過程中的判決認(rèn)定也有所不同。例如，在情勢變更的情形下，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)無法繼續(xù)履行行政合同而判決相對人敗訴。但是，有的法院認(rèn)為情勢變更并不是任何時(shí)候都必須終止合同。除非出現(xiàn)了無法預(yù)見或是繼續(xù)履行會(huì)使一方顯示公平，行政機(jī)關(guān)才能行使單方變更解除的權(quán)利。由此可見，對于如何行使、達(dá)到怎樣的程度才能行使，都取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。同時(shí)，使得司法機(jī)關(guān)在審理該類案子時(shí)也會(huì)帶有不同的個(gè)人傾向問題。

（二）權(quán)力濫用問題

1權(quán)利來源不明

當(dāng)前，由于立法文件的缺失，對于行政主體的單方變更解除權(quán)理論界與實(shí)務(wù)界都尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但能散見于在個(gè)別法律法規(guī)。各個(gè)規(guī)范文件對于行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)的規(guī)定都大不相同，有的甚至互相沖突矛盾，無法達(dá)成統(tǒng)一的界定。由此可見，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢地位盡可能將自己的利益最大化，導(dǎo)致相對人的利益受損。目前，學(xué)術(shù)界對于行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)的來源和依據(jù)各持己見。有的學(xué)者認(rèn)為，行政合同的特權(quán)是來源于法律的規(guī)定。對此筆者產(chǎn)生懷疑，國家尚未產(chǎn)生統(tǒng)一的立法，地方的規(guī)范性文件的規(guī)定不代表大致的趨向，也不見得是準(zhǔn)確的界定。“法律”僅指的是全國人大及其常委會(huì)制定的立法文件，不包括地方的法律規(guī)范。有的學(xué)者指出，此種特權(quán)來源于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。由此可見，行政機(jī)關(guān)在行政合同中明顯處于優(yōu)勢地位，如若不加以限制其權(quán)力，相對人乃至第三人的權(quán)利都很有可能受到侵害。因此，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到行政合同的特殊性。對于行政合同的單方變更解除權(quán)有且只能有法律來加以明確規(guī)定。

2行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)分配不均衡

現(xiàn)有的法律規(guī)定對于行政主體在行政合同中的權(quán)利義務(wù)分配不明晰，且大多是對行政主體的特殊權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了大致的規(guī)定，沒有對行政相對人的權(quán)利義務(wù)加以說明。尤其是行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)。例如，在什么情況下行政機(jī)關(guān)可以行使單方變更解除權(quán)？在行使變更解除權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循什么必要程序，譬如說明理由的義務(wù)、事先告知義務(wù)或事后補(bǔ)償義務(wù)。這些條款在很多的地方文件里都難以找到蹤跡。目前呈現(xiàn)出來最明顯的問題特征就是地方立法文件規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容多，程序要求過少，左右失衡的框架結(jié)構(gòu)體系[5]?？傮w而言，目前的實(shí)踐狀況中，行政合同對于雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不均衡。對行政主體賦予的權(quán)利過多，義務(wù)性要求極少。對行政相對人的權(quán)利限制過度，設(shè)置義務(wù)過多。這樣一來不僅導(dǎo)致行政合同的功能發(fā)揮失常，還會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的腐敗滋生。

三、完善對策

（一）確立的價(jià)值原則

1誠實(shí)守信原則

“誠實(shí)信用原則”不僅是民法中的帝王條款，還是行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中必須遵循的首要原則?；谛姓贤钠跫s性和行政性，誠實(shí)信用原則要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)要秉持誠實(shí)、遵守諾言。梁彗星教授說過，誠實(shí)信用原則是市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德準(zhǔn)則，它要求公民乃至所有參與市場經(jīng)濟(jì)的主體包括行政機(jī)關(guān)也不例外，講究信用、恪守承諾，在不損害公民、社會(huì)以及國家的前提下可追求自己的利益。同時(shí)，國家在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也提到了“誠實(shí)信用原則”是行政活動(dòng)中的基本準(zhǔn)則。因此，我們可以引用民法中的誠實(shí)信用原則來予以規(guī)則行政合同的單方變更解除權(quán)。

2信賴保護(hù)原則

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是指，行政相對人在行政行為撤銷之前所享受行政機(jī)關(guān)賦予權(quán)利的事項(xiàng)，被司法機(jī)關(guān)判定為違法行為應(yīng)當(dāng)被依法撤銷，但經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)涉及相對人的合法權(quán)益，并且該權(quán)益的所需保護(hù)力度大于被判定為違法的行政行為利益，此時(shí)司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)撤銷該行政行為，否則受惠于該行政行為的公共利益也將受到侵害。相關(guān)案例如，海南省陵水縣某房地產(chǎn)商經(jīng)過法定的程序申請并獲得批準(zhǔn)一塊土地用于商品房建設(shè)，兩年后建成交房。經(jīng)記者采訪得知，該小區(qū)多數(shù)業(yè)主屬于外來遷徙人員，因陵水的氣候、環(huán)境條件良好決定定居于此而購買該小區(qū)的商品房。該小區(qū)使用幾年后，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門因旅游建設(shè)需要擬取消該小區(qū)的用地資格，經(jīng)雙方協(xié)商無效后回收土地用于旅游建設(shè)。該案可以看出，旅游建設(shè)雖能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是此舉已明顯嚴(yán)重違反了信賴保障原則，數(shù)百名外來落戶人員的瞬間淪落為“無家可歸”的人。

（二）限制權(quán)力的行使

1設(shè)置立法文件

為了順應(yīng)當(dāng)今的形勢，我們應(yīng)當(dāng)號(hào)召國家加快制定有關(guān)規(guī)制行政合同的立法，使得行政合同的單方變更解除權(quán)正當(dāng)化、合法化和統(tǒng)一化。例如在程序方面，我們可在程序發(fā)一章中專門訂立行政合同的單方面變更解除的程序條款，而且應(yīng)當(dāng)設(shè)置實(shí)質(zhì)有效科學(xué)的程序制度框架體系，以保障實(shí)踐中的可操作性、延展性。

2合理配置權(quán)利義務(wù)

行政合同即是合同的一種，應(yīng)該就如普通的民事合同一般，合理的設(shè)置雙方的權(quán)利義務(wù)。如若行政機(jī)關(guān)一方享有的權(quán)利越多，其擁有的權(quán)力就會(huì)越大，承擔(dān)的義務(wù)就會(huì)相應(yīng)的減少。而行政相對人一方因此承擔(dān)的義務(wù)就會(huì)增多，義務(wù)遠(yuǎn)多于權(quán)利。簡而言之，行政合同雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)相等，幅度相應(yīng)。只有雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了合理的分配，才能使得行政和合同的穩(wěn)定性得以保障，也可相應(yīng)的降低后期產(chǎn)生沖突矛盾的概率。

注釋：

[1]熊勇先：《論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則——基于司法裁判立場的考察》，載《政治與法律》2020年第12期。

[2]江西省高級人民法院（2019）贛行終635號(hào)行政判決書。

[3]參見賀馨宇：《論P(yáng)PP合同中單方解除、變更權(quán) 的法律屬性與控制機(jī)制》，載《法律科學(xué)》2020年第3期。

[4]江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2012年第6期。

[5]邢鴻飛，朱菲. 論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué)，2021，（01）：110-118.

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作者簡介：

許尊童（1996.11-），女，黎，廣東汕頭，學(xué)生，研究生，憲法學(xué)與行政法學(xué)。