論行政合同單方變更解除權(quán)的規(guī)制

摘 要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，行政活動(dòng)不斷的擴(kuò)張?jiān)谏钪械母鱾€(gè)領(lǐng)域。其中，體現(xiàn)最為突出的如具有行政性和契約精神雙重屬性的行政合同的廣泛運(yùn)用。由于我國(guó)并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)變更、解除的行使規(guī)則，而使得因行政主體單方變更、解除行政合同的權(quán)力日益擴(kuò)大。因此，本文以行政合同的單方變更、解除權(quán)的理論為出發(fā)點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)探討如何進(jìn)行規(guī)制行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)，以促進(jìn)行政合同的穩(wěn)定性，保障行政合同相對(duì)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政合同;變更;解除

一、行政合同單方變更解除權(quán)的基礎(chǔ)理論

由于理論界對(duì)于行政機(jī)關(guān)在履行行政合同中所行使的單方變更、解除權(quán)的性質(zhì)存在不同觀點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)該類型的劃分產(chǎn)生了影響。根據(jù)司法機(jī)關(guān)以權(quán)利屬性和行使依據(jù)為基點(diǎn)，對(duì)行政合同的單方變更解除權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，這為變更、解除權(quán)的類型劃分提供了實(shí)踐依據(jù)。[1]

（一）行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的理論劃分

對(duì)于行政合同中行政機(jī)關(guān)單方變更、解除權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，由于立法尚未確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以理論界仍存在爭(zhēng)議。

1行政優(yōu)益權(quán)

在履行行政合同的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)既可以依照約定以及不違反行政強(qiáng)制性規(guī)定的情形下規(guī)范行使合同一方當(dāng)事人的權(quán)利，也可以依照行政法律規(guī)范直接行使行政優(yōu)益權(quán)。[2]行政優(yōu)益權(quán)是指，國(guó)家以明確的法律條文等形式以賦予行政主體在履行行政合同時(shí)優(yōu)益的條件，以促進(jìn)行政主體有效的履行職權(quán)，目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。而行政優(yōu)益權(quán)又分為行政優(yōu)先權(quán)和行政收益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)指的是行政主體被賦予了職權(quán)上的便利，當(dāng)行政權(quán)與其他公民、法人以及組織的權(quán)利存在沖突矛盾時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以優(yōu)先履行職責(zé)。而行政受益權(quán)是指行政機(jī)關(guān)有權(quán)利享受國(guó)家給予的物質(zhì)補(bǔ)助，以確保行政主體行使職權(quán)時(shí)有足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2合同權(quán)利

此處的合同權(quán)利應(yīng)是指，基于民事法律規(guī)范的變更解除權(quán)。部分司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中認(rèn)為，在行政合同的訂立和履行過(guò)程中所產(chǎn)生的行政行為可以分為行使行政優(yōu)益權(quán)的行為和合同行為。行政合同形成后雙方當(dāng)事人出現(xiàn)糾紛時(shí)應(yīng)首先根據(jù)根據(jù)合同中的約定依據(jù)《合同法》主張權(quán)利。當(dāng)行政相對(duì)人違反法律、法規(guī)的規(guī)定或者合同的約定時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定以及合同約定行使解除權(quán)利。

此外，還有的學(xué)者認(rèn)為行政合同單方變更、解除權(quán)分為法定、約定以及混合三種類型，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變更、解除權(quán)的作出依據(jù)而做出具體的判斷屬性。例如，公法上的明確授權(quán)則為行政優(yōu)益權(quán);如果源于雙方的合同約定則屬于行政法上的形成權(quán);如果來(lái)源于民事法律規(guī)范的規(guī)定則屬于民法上的形成權(quán)。[3]其中，法定變更、解除是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律明確的規(guī)定而行使的單方變更、解除權(quán)。

（二）適用要件

1主體要件

行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政合同須以存在有效的行政合同為前提。而有效的行政合同的首要條件是簽訂的行政主體具有合法的資格，依照相應(yīng)的法定程序締結(jié)合同。在司法實(shí)踐中，有學(xué)者指出，法官在審判案例時(shí)應(yīng)審查行政主體的資格是否具有合法身份。[4]例如，審查該行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)簽訂該合同;簽訂的具體依據(jù)是什么（包括授權(quán)、委托的依據(jù)）;是否遵循了法定程序等。因此，只有行政機(jī)關(guān)具有合法的主體資格，才能確認(rèn)行政合同的有效性，行政優(yōu)益權(quán)才能行之有效。因此，法院應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)簽訂合同，對(duì)此事項(xiàng)有無(wú)權(quán)力，是否有法定或授權(quán)、委托等事由進(jìn)行仔細(xì)審查，以防止侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2程序要件

程序要件是指行政機(jī)關(guān)在簽訂、變更以及解除行政合同活動(dòng)中所采取相應(yīng)的管理措施的步驟和方法。姜明安教授指出，行政程序制度作為行政主體在實(shí)施行政行為過(guò)程中必須遵循的程序性規(guī)范，對(duì)于權(quán)力控制和權(quán)利保障等行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。行政程序的設(shè)置是為了更好的限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。因此，在行政合同的單方變更、解除權(quán)中，尤其要關(guān)注程序要件的完善問(wèn)題。

3特殊情形

行政合同雖是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人合意協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。但在實(shí)踐過(guò)程中也會(huì)遇到合同條款始料未及的情形。特殊情形可分為，情勢(shì)變更和公共利益的需要。情勢(shì)變更是指，在當(dāng)事人雙方已達(dá)成約定和協(xié)議的情況下，出現(xiàn)了雙方都無(wú)法預(yù)料、不可避免的事由，繼續(xù)履行合同將會(huì)使一方顯示公平;或者是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原因、政策性變化，導(dǎo)致原有約定難以實(shí)施的情況。例如，在近期爆發(fā)的新冠疫情下導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)萎縮和政策的相應(yīng)變更，行政合同中約定的條款難免難以實(shí)施或遇到阻礙，此時(shí)如若不采取相應(yīng)的措施將會(huì)損害行政相對(duì)人的利益，在這樣的情形下行政機(jī)關(guān)可本著人文情懷主動(dòng)行使單方變更解除行政合同的權(quán)利。除此之外，公共利益的需求也要引起關(guān)注。前期已達(dá)成的合同共識(shí)在實(shí)踐運(yùn)行中也可能會(huì)損害到相關(guān)第三人的利益，但是該種利益必須是涉及范圍廣、影響較大以及涉及人民群眾或國(guó)家利益的情形才予以考慮行使單方變更解除權(quán)，否則將不符合信賴保障原則的宗旨。

二、行政合同單方變更解除權(quán)的問(wèn)題

（一）尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

1立法

目前，我國(guó)尚未出臺(tái)高位階的法律文件予以對(duì)行政合同中的單方變更解除權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，所以學(xué)術(shù)界乃至實(shí)務(wù)界對(duì)于單方變更解除權(quán)的性質(zhì)沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。而地方規(guī)范性文件也僅根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)水平以及有限的認(rèn)識(shí)作出了模糊的規(guī)定，各地標(biāo)注不一。但經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)大多數(shù)都以行政機(jī)關(guān)的利益為首要，進(jìn)行權(quán)力的擴(kuò)大化，義務(wù)進(jìn)行縮小化。對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利極少的涉及，而義務(wù)規(guī)定較多。導(dǎo)致這一現(xiàn)象歸根結(jié)底源于國(guó)家立法的缺失，行政合同立法迫在眉睫。

2司法

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個(gè)法院在實(shí)踐過(guò)程中的判決認(rèn)定也有所不同。例如，在情勢(shì)變更的情形下，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)無(wú)法繼續(xù)履行行政合同而判決相對(duì)人敗訴。但是，有的法院認(rèn)為情勢(shì)變更并不是任何時(shí)候都必須終止合同。除非出現(xiàn)了無(wú)法預(yù)見(jiàn)或是繼續(xù)履行會(huì)使一方顯示公平，行政機(jī)關(guān)才能行使單方變更解除的權(quán)利。由此可見(jiàn)，對(duì)于如何行使、達(dá)到怎樣的程度才能行使，都取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。同時(shí)，使得司法機(jī)關(guān)在審理該類案子時(shí)也會(huì)帶有不同的個(gè)人傾向問(wèn)題。

（二）權(quán)力濫用問(wèn)題

1權(quán)利來(lái)源不明

當(dāng)前，由于立法文件的缺失，對(duì)于行政主體的單方變更解除權(quán)理論界與實(shí)務(wù)界都尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但能散見(jiàn)于在個(gè)別法律法規(guī)。各個(gè)規(guī)范文件對(duì)于行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)的規(guī)定都大不相同，有的甚至互相沖突矛盾，無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一的界定。由此可見(jiàn)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢(shì)地位盡可能將自己的利益最大化，導(dǎo)致相對(duì)人的利益受損。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)的來(lái)源和依據(jù)各持己見(jiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政合同的特權(quán)是來(lái)源于法律的規(guī)定。對(duì)此筆者產(chǎn)生懷疑，國(guó)家尚未產(chǎn)生統(tǒng)一的立法，地方的規(guī)范性文件的規(guī)定不代表大致的趨向，也不見(jiàn)得是準(zhǔn)確的界定?！胺伞眱H指的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的立法文件，不包括地方的法律規(guī)范。有的學(xué)者指出，此種特權(quán)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)在行政合同中明顯處于優(yōu)勢(shì)地位，如若不加以限制其權(quán)力，相對(duì)人乃至第三人的權(quán)利都很有可能受到侵害。因此，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到行政合同的特殊性。對(duì)于行政合同的單方變更解除權(quán)有且只能有法律來(lái)加以明確規(guī)定。

2行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)分配不均衡

現(xiàn)有的法律規(guī)定對(duì)于行政主體在行政合同中的權(quán)利義務(wù)分配不明晰，且大多是對(duì)行政主體的特殊權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了大致的規(guī)定，沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)加以說(shuō)明。尤其是行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)。例如，在什么情況下行政機(jī)關(guān)可以行使單方變更解除權(quán)？在行使變更解除權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循什么必要程序，譬如說(shuō)明理由的義務(wù)、事先告知義務(wù)或事后補(bǔ)償義務(wù)。這些條款在很多的地方文件里都難以找到蹤跡。目前呈現(xiàn)出來(lái)最明顯的問(wèn)題特征就是地方立法文件規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容多，程序要求過(guò)少，左右失衡的框架結(jié)構(gòu)體系[5]?？傮w而言，目前的實(shí)踐狀況中，行政合同對(duì)于雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不均衡。對(duì)行政主體賦予的權(quán)利過(guò)多，義務(wù)性要求極少。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利限制過(guò)度，設(shè)置義務(wù)過(guò)多。這樣一來(lái)不僅導(dǎo)致行政合同的功能發(fā)揮失常，還會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的腐敗滋生。

三、完善對(duì)策

（一）確立的價(jià)值原則

1誠(chéng)實(shí)守信原則

“誠(chéng)實(shí)信用原則”不僅是民法中的帝王條款，還是行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中必須遵循的首要原則?；谛姓贤钠跫s性和行政性，誠(chéng)實(shí)信用原則要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)要秉持誠(chéng)實(shí)、遵守諾言。梁彗星教授說(shuō)過(guò)，誠(chéng)實(shí)信用原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德準(zhǔn)則，它要求公民乃至所有參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體包括行政機(jī)關(guān)也不例外，講究信用、恪守承諾，在不損害公民、社會(huì)以及國(guó)家的前提下可追求自己的利益。同時(shí)，國(guó)家在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也提到了“誠(chéng)實(shí)信用原則”是行政活動(dòng)中的基本準(zhǔn)則。因此，我們可以引用民法中的誠(chéng)實(shí)信用原則來(lái)予以規(guī)則行政合同的單方變更解除權(quán)。

2信賴保護(hù)原則

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是指，行政相對(duì)人在行政行為撤銷之前所享受行政機(jī)關(guān)賦予權(quán)利的事項(xiàng)，被司法機(jī)關(guān)判定為違法行為應(yīng)當(dāng)被依法撤銷，但經(jīng)過(guò)審查發(fā)現(xiàn)涉及相對(duì)人的合法權(quán)益，并且該權(quán)益的所需保護(hù)力度大于被判定為違法的行政行為利益，此時(shí)司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)撤銷該行政行為，否則受惠于該行政行為的公共利益也將受到侵害。相關(guān)案例如，海南省陵水縣某房地產(chǎn)商經(jīng)過(guò)法定的程序申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)一塊土地用于商品房建設(shè)，兩年后建成交房。經(jīng)記者采訪得知，該小區(qū)多數(shù)業(yè)主屬于外來(lái)遷徙人員，因陵水的氣候、環(huán)境條件良好決定定居于此而購(gòu)買該小區(qū)的商品房。該小區(qū)使用幾年后，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門因旅游建設(shè)需要擬取消該小區(qū)的用地資格，經(jīng)雙方協(xié)商無(wú)效后回收土地用于旅游建設(shè)。該案可以看出，旅游建設(shè)雖能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是此舉已明顯嚴(yán)重違反了信賴保障原則，數(shù)百名外來(lái)落戶人員的瞬間淪落為“無(wú)家可歸”的人。

（二）限制權(quán)力的行使

1設(shè)置立法文件

為了順應(yīng)當(dāng)今的形勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)號(hào)召國(guó)家加快制定有關(guān)規(guī)制行政合同的立法，使得行政合同的單方變更解除權(quán)正當(dāng)化、合法化和統(tǒng)一化。例如在程序方面，我們可在程序發(fā)一章中專門訂立行政合同的單方面變更解除的程序條款，而且應(yīng)當(dāng)設(shè)置實(shí)質(zhì)有效科學(xué)的程序制度框架體系，以保障實(shí)踐中的可操作性、延展性。

2合理配置權(quán)利義務(wù)

行政合同即是合同的一種，應(yīng)該就如普通的民事合同一般，合理的設(shè)置雙方的權(quán)利義務(wù)。如若行政機(jī)關(guān)一方享有的權(quán)利越多，其擁有的權(quán)力就會(huì)越大，承擔(dān)的義務(wù)就會(huì)相應(yīng)的減少。而行政相對(duì)人一方因此承擔(dān)的義務(wù)就會(huì)增多，義務(wù)遠(yuǎn)多于權(quán)利。簡(jiǎn)而言之，行政合同雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)相等，幅度相應(yīng)。只有雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了合理的分配，才能使得行政和合同的穩(wěn)定性得以保障，也可相應(yīng)的降低后期產(chǎn)生沖突矛盾的概率。

注釋：

[1]熊勇先：《論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則——基于司法裁判立場(chǎng)的考察》，載《政治與法律》2020年第12期。

[2]江西省高級(jí)人民法院（2019）贛行終635號(hào)行政判決書(shū)。

[3]參見(jiàn)賀馨宇：《論P(yáng)PP合同中單方解除、變更權(quán) 的法律屬性與控制機(jī)制》，載《法律科學(xué)》2020年第3期。

[4]江必新：《中國(guó)行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2012年第6期。

[5]邢鴻飛，朱菲. 論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué)，2021，（01）：110-118.

參考文獻(xiàn)：

[1]邢鴻飛，朱菲.論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué)，2021，（01）：110-118.

[2]朱圓，方祖鵬. 行政主體單方變更、解除行政協(xié)議的司法審查方法之探析[J]. 合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，34（06）：39-44.

[3]韓寧.行政協(xié)議中的情勢(shì)變更——與嚴(yán)益州博士商榷[J]. 南大法學(xué)，2020，（04）：62-81.

[4]熊勇先. 論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則——基于司法裁判立場(chǎng)的考察[J]. 政治與法律，2020，（12）：84-94.

[5]張培.司法審查視角下行政協(xié)議中的單方變更、解除權(quán)[J]. 社會(huì)科學(xué)家，2020，（06）：128-134.

[6]張暢. 行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的規(guī)制研究[D].山東師范大學(xué)，2020.

[7]楊晨怡. 單方變更、解除行政協(xié)議研究[D].浙江工商大學(xué)，2020.

[8]嚴(yán)益州.論行政合同上的情勢(shì)變更基于控權(quán)論立場(chǎng)[J].中外法學(xué)，2019，31（06）：1511-1530.

[9]黃奕愷. 行政協(xié)議中單方面變更或解除權(quán)的探究[J]. 閩南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，33（02）：29-33.

[10]劉紹明. 行政協(xié)議單方變更、解除權(quán)之司法審查[D].華東政法大學(xué)，2019.

作者簡(jiǎn)介：

許尊童（1996.11-），女，黎，廣東汕頭，學(xué)生，研究生，憲法學(xué)與行政法學(xué)。