二次房改能否再造一個(gè)光輝20年?

徐遠(yuǎn)

“二次房改”不是一個(gè)簡(jiǎn)單的建造房子的問(wèn)題，而是引導(dǎo)農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，是消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

常規(guī)刺激政策空間不大，必須另辟蹊徑

面對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，后面要出臺(tái)一系列的重大經(jīng)濟(jì)政策，才能把疫情造成的損失補(bǔ)回來(lái)?？傮w來(lái)看，目前出臺(tái)的一系列政策，包括降低社保、減稅、減租金或是帶薪休假等等，都是有利于應(yīng)對(duì)疫情的。但是，這些政策都是“亡羊補(bǔ)牢”型的，而不是增強(qiáng)動(dòng)力型的，它們都是針對(duì)困難而制定的政策，對(duì)于解決困難是有用的，但是對(duì)于進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的效果很有限。

考慮到2019年的整個(gè)經(jīng)濟(jì)增速下行的態(tài)勢(shì)，要想把增速扭轉(zhuǎn)回來(lái)，本來(lái)就要增加寬松的力度，當(dāng)前疊加疫情的情況下，就更需要把政策再放開(kāi)一點(diǎn)。但這就面臨另一個(gè)困難：現(xiàn)在的政策空間其實(shí)很有限。

財(cái)政政策是第一項(xiàng)?，F(xiàn)在地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重，而且看得見(jiàn)的、容易做的基建都已經(jīng)做的差不多了。大中型核心城市的城市基建建設(shè)還有空間，但存在建設(shè)速度的問(wèn)題。偏遠(yuǎn)地區(qū)，則涉及到它的基建是否合理、以后的效率是否會(huì)高、財(cái)政資金怎么回籠的問(wèn)題。所以，基本判斷是，財(cái)政的政策空間并不大，而且財(cái)政還有選擇項(xiàng)目、財(cái)政資金的使用效率等各種各樣的問(wèn)題。

貨幣政策是第二項(xiàng)。目前來(lái)看，貨幣政策的空間也不大。一月、二月的通脹率分別是5.4%、5.2%，整個(gè)一季度都會(huì)在5%以上。而央行的政策目標(biāo)是2020全年的通脹率都保持在3%以?xún)?nèi)，這個(gè)目標(biāo)不會(huì)輕易放松——這意味著后面三個(gè)季度通脹的水平要在3%和2%以下。假設(shè)后面三個(gè)季度想通過(guò)貨幣來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，還要同時(shí)滿(mǎn)足全年通脹率3%以下的目標(biāo)，政策空間很小。還有很多其他的問(wèn)題，比如貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的有效性、資金到哪里去等等。如果在生產(chǎn)側(cè)沒(méi)有一些有力的配套措施，這個(gè)政策的實(shí)際效果會(huì)怎么樣，也有極大的不確定性。

第三是房地產(chǎn)。想要刺激中國(guó)短期的經(jīng)濟(jì)周期，房地產(chǎn)是非常有效的工具，因?yàn)樗粌H自身體量大，而且關(guān)聯(lián)效果大。但目前“房住不炒”的房地產(chǎn)調(diào)控是基本的政策基調(diào)，想大規(guī)模放松現(xiàn)有的商品房調(diào)控，難度比較大。

總結(jié)一下則是，現(xiàn)有的主要的政策空間并不大。

已經(jīng)出臺(tái)的政策空間不夠，想進(jìn)一步出臺(tái)政策，又面臨各種各樣的制約。

那怎么辦呢？理想的政策類(lèi)型應(yīng)該同時(shí)滿(mǎn)足幾個(gè)條件。第一，要促進(jìn)短期的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇——這個(gè)政策力度必須足夠大，有足夠的力量能夠把今年的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)完成。第二，這種短期政策不能只顧短期、不管長(zhǎng)期——所以，這種短期政策還要沒(méi)有太大的副作用，能夠同時(shí)夯實(shí)中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)，或者說(shuō)孕育中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。第三，中國(guó)去年的人均GDP是1萬(wàn)美元，已經(jīng)進(jìn)入到中高收入的社會(huì)階段，這對(duì)社會(huì)治理和其他方面都提出了要求一政策應(yīng)該同時(shí)有助于社會(huì)長(zhǎng)期的綜合治理的改善。

根據(jù)這些方面，這里有一個(gè)探索性的建議：大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)“二次房改”。

大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)“二次房改”

大規(guī)模建設(shè)安居房，啟動(dòng)“二次房改”，能夠滿(mǎn)足我們剛才說(shuō)的三個(gè)要求。

第一，能夠短期快速地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?；窘ㄗh是每年建設(shè)1000萬(wàn)套安居房，套均50平米。套均投資100萬(wàn)元，每年投資有10萬(wàn)億，再加上關(guān)聯(lián)投資，這個(gè)力量是足夠大的。這樣就可以帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)好幾個(gè)百分點(diǎn)，可以解決短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的問(wèn)題。為什么是50平米呢？安居房對(duì)應(yīng)的是外來(lái)的新市民、農(nóng)民工，還有一些其他的年輕人口，房屋面積就不能太大，太大太貴的話(huà)，新市民買(mǎi)不起。

第二，可以解決我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。假設(shè)未來(lái)每年都做這么一個(gè)政策設(shè)計(jì)，10年大概就是1億套的安居房，對(duì)應(yīng)的三口之家就是3億人。假設(shè)有3億新市民進(jìn)城，這會(huì)有兩個(gè)效果：一是每年這些新增投資大概可以托住未來(lái)10年中每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下限。二是現(xiàn)在有“二次開(kāi)放”的問(wèn)題。今年年初，《外商投資法》生效，主要是擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放，把外面的生產(chǎn)要素、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)業(yè)經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來(lái)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)的服務(wù)業(yè)發(fā)展以及高端制造的發(fā)展，這樣還可以拔高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的上限。里里外外這些事情如果能做到，大概未來(lái)10年到15年，每年5%以上的高質(zhì)量增長(zhǎng)是可以托住的。這樣，到2035年經(jīng)濟(jì)再翻一番、實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的要求，是有保障的。

第三，有助于社會(huì)治理的改善。如果每年1000萬(wàn)套安居房，十年1億套，大概容納3億新市民，再加上它的商品條件，還可以再吸收1億新市民，那么就有4億新市民?，F(xiàn)在的城鎮(zhèn)家庭居民總量大概是6億人口，再加上這4億新市民，未來(lái)10到15年以后，中國(guó)的市民總量大概是10億，城市化基本完成。這樣，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本上打破了，人在城里家在村里、在城里得不到公共服務(wù)的現(xiàn)象將得到改善。從長(zhǎng)期看，這和社會(huì)治理的改善、國(guó)家治理現(xiàn)代化，也是一致的。

不只是蓋房子，而是引導(dǎo)3億農(nóng)民工市民化

說(shuō)一說(shuō)“二次房改”的基本版圖。

1998年“一次房改”，是住房商品化改革，主要是針對(duì)城鎮(zhèn)職工、老市民，體量大概是5億人;20多年過(guò)去了，“二次房改”就是針對(duì)以農(nóng)民工為主體的新市民，理想狀態(tài)下，將會(huì)有5到6億的新市民體量。

其實(shí)，過(guò)去二三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有“一次房改”的歷史背景，它的整個(gè)經(jīng)濟(jì)背景是中國(guó)的初級(jí)工業(yè)化。換言之，“一次房改”時(shí)期的城鎮(zhèn)化是和中國(guó)當(dāng)時(shí)的初級(jí)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的，它是初級(jí)工業(yè)化的載體。未來(lái)的現(xiàn)代服務(wù)和高端制造主要是在城市里進(jìn)行的，它是初級(jí)階段和高級(jí)階段的關(guān)系——城市化有兩個(gè)階段，房改也是兩個(gè)階段。

剛才說(shuō)的安居房建設(shè)，為什么要以“二次房改”這個(gè)概念提出來(lái)呢？因?yàn)樗皇且粋€(gè)簡(jiǎn)單的建房子讓人住，而是整個(gè)社會(huì)的一個(gè)綜合變化。

“二次房改”的方向不是一個(gè)簡(jiǎn)單的建造房子問(wèn)題，而是引導(dǎo)農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，是消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。安居房是經(jīng)濟(jì)抓手，也是一個(gè)社會(huì)變遷的考慮、一個(gè)綜合的考慮。它的基本思路由政府來(lái)定，但還是要讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，同時(shí)保證方向的正確和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。如果不利用市場(chǎng)力量，這么大的事做起來(lái)會(huì)很困難。

安居房前面還有個(gè)關(guān)鍵詞：中心城市和都市圈建設(shè)安居房。為什么要強(qiáng)調(diào)中心城市和都市圈？這和我們的人口流動(dòng)方向是高度一致的。包括這次新冠肺炎疫情可以看到，人口流動(dòng)是中國(guó)現(xiàn)在社會(huì)治理面臨的主要問(wèn)題，如果沒(méi)有大規(guī)模的人口流動(dòng)，很多事情都會(huì)變得不太一樣。

這么多的安居房和“房住不炒”是什么關(guān)系？安居房和“房住不炒”是高度一致的：因?yàn)椤胺孔〔怀础辈皇遣蛔屓速I(mǎi)，而是不讓人買(mǎi)很多、不讓人炒。這個(gè)安居房主要是針對(duì)中低收入的流動(dòng)人口，把他們轉(zhuǎn)化為新市民。主要是以在就業(yè)地交社保作為指標(biāo)來(lái)分配購(gòu)房名額，這不是投資炒作，而是滿(mǎn)足很多流動(dòng)人口的居住需求，然后在居住需求的基礎(chǔ)上再配備基本的公共服務(wù)、把他市民化。如果建很多的安居房，也是“房住不炒”的一個(gè)保障——把供給增加了，人人都有房子，總供給上去了，炒房自然就沒(méi)有空間了。

安居房的基本制度設(shè)計(jì)

購(gòu)房資格：面向所有無(wú)房的中低收入流動(dòng)人口，就一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配名額，只按照在就業(yè)地繳納社保年限這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配名額，而不用戶(hù)籍和學(xué)位來(lái)加以限制。這樣的政策本來(lái)就有一定的福利性質(zhì)，是要給流動(dòng)人口、特別是給中低收入人口在城市里安個(gè)家。

戶(hù)型設(shè)計(jì)。戶(hù)型不要太大，大約40到60平米（可以商榷），太大的新市民買(mǎi)不起，而且那就變成商品房了——商品房是70平米以上。這樣兩個(gè)住房市場(chǎng)互為補(bǔ)充，形成一個(gè)完整的市場(chǎng)。

銷(xiāo)售方面還有很多細(xì)節(jié)需要討論，但基本想法還是按照商品房的方法來(lái)銷(xiāo)售。這樣的好處是資金可以回籠，開(kāi)發(fā)商可以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。如果租賃，資金回籠之后整個(gè)執(zhí)行和管理成本都會(huì)比較高，從商業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，效率會(huì)比較低。

購(gòu)房貸款?？紤]到商業(yè)可持續(xù)的問(wèn)題，安居房不能完全是一個(gè)福利，需要一定的首付，但利率可以適當(dāng)優(yōu)惠，首付不能太低，保證還是有支付能力的人來(lái)買(mǎi)這個(gè)房子。

城市選擇。安居房的建設(shè)要選在中心城市和都市圈，不能選在小城市——小城市人口流出較多，建了房子沒(méi)人去買(mǎi)，對(duì)整個(gè)社會(huì)是一個(gè)很大的浪費(fèi)。要按人口數(shù)量來(lái)選擇城市，并且分配安居房的名額。中央高層的會(huì)議精神已經(jīng)多次指出城市化的方向。2019年8月26號(hào)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議明確指出：未來(lái)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局是各地分工協(xié)作、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。有一句話(huà)特別提到“要增強(qiáng)中心城市和都市圈的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，增強(qiáng)其他區(qū)域的糧食安全、環(huán)境安全和邊疆安全的保障能力?！卑簿臃康某鞘羞x擇和高層會(huì)議的精神是一致的。

城市選完之后，位置選在哪里？這里要特別防止把房子建在遠(yuǎn)郊區(qū)。遠(yuǎn)郊的房子通勤成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套都非常貴，是很大的浪費(fèi)。建議選址在比較好的區(qū)域，就是別太遠(yuǎn)，最好是近郊。

土地。建在一個(gè)好的區(qū)域就有一個(gè)土地來(lái)源的問(wèn)題，現(xiàn)在實(shí)際的情況是，大城市內(nèi)部都有很多低效的工商用地。還有一些科研用地，也存在很多管理不規(guī)范的問(wèn)題。我們算過(guò)，只要拿出一小部分，足夠每個(gè)城市來(lái)建安居房。然后，再發(fā)一點(diǎn)國(guó)債——因?yàn)榘簿臃孔詈罂赡苓€是會(huì)有一些銷(xiāo)售價(jià)格的補(bǔ)貼，國(guó)債補(bǔ)充地方的土地出讓金，也可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。其實(shí)，城市內(nèi)部土地的數(shù)量從來(lái)都不是問(wèn)題，而是怎么把賬算清楚，使用更高效。比如說(shuō)建安居房，即便短期之內(nèi)土地出讓金會(huì)有一點(diǎn)損失，中央和地方共同來(lái)承擔(dān)，未來(lái)市民化帶來(lái)的新的經(jīng)濟(jì)增量、相應(yīng)的稅收和社會(huì)效益，是足夠覆蓋這些損失的。

開(kāi)發(fā)建設(shè)。原則上是商業(yè)化運(yùn)作。政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，如果沒(méi)有商業(yè)的運(yùn)作，效率會(huì)比較低，最后政策導(dǎo)致走形。

二次房改，不僅僅是房子的問(wèn)題，更是基本公共服務(wù)的問(wèn)題，因此基本原則就是社保跟人走?，F(xiàn)在每個(gè)人都有一個(gè)社保賬戶(hù)，比如說(shuō)新市民從中西部或者其他農(nóng)村遷到落戶(hù)的城市，社保就要跟著過(guò)來(lái)，他以前有的資金余額都要跟過(guò)來(lái)、統(tǒng)計(jì)管理。

新市民落戶(hù)地的地方政府怎么樣去做公共服務(wù)？很多年前就有一個(gè)思路，“有檔次之差，無(wú)身份之別”。說(shuō)白了，就是基本的公共服務(wù)先給，但是社會(huì)保障的水平因?yàn)楦鞣N財(cái)政和歷史問(wèn)題不一定要—下子提出來(lái)，以后可以通過(guò)城市化（或者都市化）形成的經(jīng)濟(jì)增量慢慢補(bǔ)齊。