伯明翰中央公園制度模式的探討

李曉娜

摘要：改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化和城市發(fā)展進(jìn)程加快，城市的衰敗是城市發(fā)展過程中不可回避的一個問題，中國的城市土地供給問題給中國的發(fā)展帶來極大的壓力。在進(jìn)行城市地塊更新過程中，政府如何合理利用規(guī)劃土地，處理好開發(fā)商和周邊居民與土地所有權(quán)的關(guān)系，使其更新并發(fā)揮最大效益成了一個重要且現(xiàn)實的問題。以英國伯明翰中央公園為例，通過文獻(xiàn)分析法，從中心公園改造中制度的治理與創(chuàng)新方面，對中心公園的土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃設(shè)計、多部門合作等方面進(jìn)行了詳細(xì)分析，并對我國城市更新現(xiàn)狀中問題提出了相關(guān)建議，政府在進(jìn)行地塊開發(fā)建設(shè)過程中，要充分考慮居民意見，多方合作，各部門規(guī)范土地市場，營造一個公平、公正的土地交易秩序，共同促進(jìn)城市發(fā)展。

關(guān)鍵詞：伯明翰中央公園;城市更新;制度;產(chǎn)權(quán)

改革開放至今，中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，中國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，在取得巨大成就的同時，城市也面臨很多問題。比如城市人口的迅速增加導(dǎo)致城市用地的不斷擴(kuò)張，不可避免地會導(dǎo)致城市衰敗問題，而我國的規(guī)劃項目多為從上而下的城市規(guī)劃思路，在規(guī)劃過程中有很多是由政府和開發(fā)商主導(dǎo)的城市擴(kuò)張和城市更新運動。主要分析了英國伯明翰城市中央公園案例，并希望能夠從此案例中學(xué)習(xí)到國外城市建設(shè)過程中一些優(yōu)秀經(jīng)驗，并對中國未來的城市發(fā)展起到一定的借鑒作用。

1伯明翰中央公園概況

英國伯明翰中央公園是伯明翰市中心的一個大項目，位于郊外的Lee Bank區(qū)域（圖1），在1940年之前，中心公園區(qū)是緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、商店、酒吧、學(xué)校和醫(yī)院的階梯式住宅。在第二次世界大戰(zhàn)爆炸事件造成房屋損壞后，大部分住房在20世紀(jì)50年代后期已被清理。之后的30年中，它被替換為地方當(dāng)局擁有的不規(guī)則的低、中、高層房屋和圍繞公園的公寓。到了20世紀(jì)90年代初，住房存量下降，毒品交易變得猖獗，公園成為公眾的禁區(qū)。且隨著時間的推移，已經(jīng)年久失修，需要重建，因此經(jīng)過規(guī)劃，CrestNicholson決定在此區(qū)域開發(fā)新的中、高層的住宅。此中央公園住宅再生項目始于2002年，這是一個私人住宅和負(fù)擔(dān)得起的住宅的混合開發(fā)計劃。2005年底開始平整土地并施工，許多1960年代的住宅建筑都被拆除，包括2006年7月23日拆掉的哈登塔。截至2016年，1309個住宅已經(jīng)建成，處于施工的最后階段，該項目還為發(fā)展之中的內(nèi)環(huán)路提供2個公園（圖2）。

2伯明翰中心公園更新計劃

2.1計劃的提出

計劃的最初動力來自當(dāng)?shù)鼐用竦母叨葏f(xié)調(diào)的運動。他們希望看到一些錢被花在了自己的房產(chǎn)上，用以改善其破敗的環(huán)境。工黨控制的地方當(dāng)局最初拒絕了申請引入中央政府資金，從而將房地產(chǎn)變成第三部門住房協(xié)會的所有權(quán)的建議。1997年工黨競選負(fù)責(zé)威斯敏斯特地方政府后，并沒有否決該項計劃，因此，當(dāng)?shù)氐墓h，盡管不情愿，還是在隨后同意了一項議案的授權(quán)。這項獲得政府批準(zhǔn)的議案，即the Estates RenewaIChallenge Fund（ERCF），把該物業(yè)和庭院的所有權(quán)給住房協(xié)會，并提供了大量的撥款，以應(yīng)付重建所需。同時，租戶也希望擺脫公共部門的控制。

2.2發(fā)展歷程

伯明翰中央公園是一個前理事會公園，用地屬于市議會，鄰接伯明翰中央公園的南段邊緣。在物業(yè)的所有權(quán)屬于市議會時，很明顯屬于政府管治的模式。事實上，地方當(dāng)局一直缺乏資金來維持其住房儲備（中央政府不允許地方政府自主地提高財政收入來做到這一點），意味著這種管治結(jié)構(gòu)的運行已出現(xiàn)了問題。像ERCF這樣的計劃，迫使地方當(dāng)局在住宅問題上進(jìn)人一種不同的管治模式，被迫接受中央政府希望在它們的城市中，把社會住房服務(wù)系統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)移到合作伙伴模式上去的想法。

在本地區(qū)，擁有住宅儲備控制權(quán)的是OptimaCommunitv Association，此“社區(qū)”的目的在于強(qiáng)調(diào)該組織不僅是一個住宅提供者，而是試圖全方位地提升社區(qū)生活。與此同時，Optima獲得了物業(yè)及宅地的所有權(quán)，市議會保留了公共領(lǐng)域的所有權(quán)，不僅包括道路和人行道，而且包括貫穿整個區(qū)域的一個非常大的公園（圖3）。

20世紀(jì)90年代后期，Optima和市議會對租戶和公眾進(jìn)行了咨詢，并促成了中心公園改造計劃的進(jìn)行。他們共同合作，為區(qū)域提出更加一體化的總體規(guī)劃——改變公園的大小和形狀，比原先的預(yù)期拆除更多的物業(yè)，并最終提供了一塊相當(dāng)大的發(fā)展地塊。并不是零碎地拋售土地，當(dāng)時的設(shè)想就是吸引一個開發(fā)公司作為合作伙伴參與進(jìn)來，對該地塊進(jìn)行整體開發(fā)。

1999年，由PRP建筑師制定的最初的總體規(guī)劃設(shè)計了2個階段的設(shè)計競賽。伯明翰市議會和Optima鼓勵了當(dāng)代建筑，并起草了一份靈活的競爭簡報，重點是創(chuàng)造正確的設(shè)計，并混合使用以實現(xiàn)可持續(xù)的再生。

在2000年9月，Crest Nicholson獲勝，中標(biāo)后，他對原計劃進(jìn)行了徹底的重新評估，并將單位數(shù)量從1200個增加到1898個。規(guī)劃大綱于2001年底提交，并在短短7周內(nèi)獲得批準(zhǔn)，這是建筑業(yè)罕見的快速轉(zhuǎn)變。整治工程于2002年動工。

作為該計劃的進(jìn)展，Optima收到賣地給開發(fā)商的收入，使得大部分的計劃在2008年房地產(chǎn)崩塌之前完成，以及收到部分來自新住宅的出租收入。隨著新住宅的建設(shè)，租住權(quán)讓給了其租戶。現(xiàn)有居民也參與了開發(fā)過程，例如幫助確定哪些類型的設(shè)備將可用在重新設(shè)計的公園。

2.3改造成果

中心公園規(guī)劃大綱于2001年底提交，短短7周內(nèi)獲得批準(zhǔn)，并在2002年動工。截至2003年底，已建成18個單位，到2004年底已建成132個，到2005年10月已超過250個，截止到2016年，1309個住宅已經(jīng)建成，處于施工的最后階段4、圖5）。

中心公園將提供9個不同的居住區(qū)和4個商業(yè)區(qū)，以及商店、餐廳和地標(biāo)性酒店。在很大程度上（規(guī)劃了超過1800個新住宅單位）實現(xiàn)了真正的混合用途，公園中心在物理上、經(jīng)濟(jì)上和社會上重建了曾經(jīng)被浪費和危險的公園區(qū)域（圖6）。

3對伯明翰中央公園改造的思考

在各部門努力下，2016年已經(jīng)完成了大部分建筑的開發(fā)建設(shè)，如此規(guī)模的公共開發(fā)項目能在相當(dāng)長的時間內(nèi)保持有效的運作，雖然與ERCF最初想法不同，但最終獲得了成功，其實施的過程有很多值得借鑒的地方。

中心公園的改造體現(xiàn)了一種創(chuàng)新的模式：伯明翰市議會授予開發(fā)商許可的土地，這意味著開發(fā)商承受的壓力較小，從而可以快速獲得土地回報。作為回報，開發(fā)商除了要支付3000萬英鎊的補(bǔ)助金以實現(xiàn)修復(fù)公共設(shè)施外，還計劃了一個良性投資周期，以便開發(fā)商在達(dá)到一定程度的利潤后，資金將會被用于支付該地點未來的公共設(shè)施費用。

3.1土地產(chǎn)權(quán)

在英國，私有土地占主體是土地使用的特征。獲得土地資源只能通過市場機(jī)制。英國規(guī)劃法明確指出，除少數(shù)例外，所有的開發(fā)與建設(shè)必須通過規(guī)劃得到政府的批準(zhǔn)。

而在中央公園設(shè)計中，由于ERFC只支付整修的費用，而Optima試圖增加收入，在建設(shè)過程中，Optima總是會拆除一些物業(yè)，從而有可出售給開發(fā)商的土地，以建設(shè)新的住宅。因此，這片土地所有權(quán)的問題變得很重要。如果使開發(fā)商自己逐塊談判購地，購地的時間至少需要10倍以上，在此設(shè)計中，Optima與市議會有一個土地所有權(quán)的利益關(guān)系，該伙伴關(guān)系將能夠獲得強(qiáng)制購買此塊土地的權(quán)力，順利進(jìn)行土地組裝，從而減少中間不必要的時間。

3.2規(guī)劃設(shè)計

在與開發(fā)商商談時，Optima希望將一個總體規(guī)劃的指示委托給開發(fā)者一個他們想要的方案的一些想法，而不是簡單地給予了提供市議會提供的規(guī)劃指導(dǎo)指引的副本，而開發(fā)商在設(shè)計過程中對于伯明翰中心公園的開發(fā)有一個清晰的目標(biāo)與明確的實施方案，對全局有一個整體性的把握。

3.3多部門合作

Optima、市議會、租戶和開發(fā)商共同合作，互惠互利，開發(fā)者與市議會有一個土地所有權(quán)的利益關(guān)系，通過雙方充分利用了國家的權(quán)力，又超越了資助計劃的具體職權(quán)范圍和預(yù)設(shè)的想法，以及充分利用了外部機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識。

在資金緊張的情況下，各部門密切合作，對于中心公園的開發(fā)與整治，僅僅依靠ERCF提供的整修費用，以及拆除部分物業(yè)進(jìn)行土地的再開發(fā)中的土地收入和租戶收入，來保證此計劃的順利進(jìn)行。

3.4充分考慮公眾意見

在進(jìn)行規(guī)劃前期，居民同意將市議會擁有的土地權(quán)轉(zhuǎn)讓給Optima，規(guī)劃設(shè)計取得了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?。在整個設(shè)計和開發(fā)過程中，一個高度組織的現(xiàn)有租戶社區(qū)協(xié)會參加了每周2次的設(shè)計會議，來自伯明翰市中心公園的策劃人員也每周參加會議并作為設(shè)計團(tuán)隊的一員工作，以確保居民的想法和需求得到考慮。

4對中國的啟示

中央公園設(shè)計中Optima、市議會、租戶和開發(fā)商之間只是一個中期的關(guān)系，圍繞一個特定的項目公園中心，因此，它不具有制度的特點：既不夠長期性，也不著眼于更廣泛的城市發(fā)展的總體利益，但是它體現(xiàn)的是一種創(chuàng)新的治理和安排，雖然不能完全地適應(yīng)中國國情，但是給中國提供了一個很好的借鑒。

在中國，20世紀(jì)90年代起，城市土地的經(jīng)營理念開始在各地城市廣泛傳播，地方政府希望通過出售城市土地的經(jīng)營銷售獲取大量收入，用這些收入來增加政府資金，從而進(jìn)行一系列建設(shè)。

但是中國在房地產(chǎn)市場上，政府和開發(fā)商的行為和職能不能錯位，要堅持“政商分開”的原則，政府可以將土地出讓給開發(fā)商，但與此同時，政府應(yīng)該在土地市場管理中的行為公開化、公正化，提高透明度;在出讓土地前，全面考察開發(fā)商資質(zhì)，要求開發(fā)商對于此地塊的開發(fā)做出詳細(xì)的適合本地區(qū)未來發(fā)展的規(guī)劃;開發(fā)商應(yīng)當(dāng)按照出讓合同履行權(quán)力和義務(wù)，充分了解本地區(qū)及周邊地區(qū)商業(yè)模式，在城市總體發(fā)展方向下進(jìn)行開發(fā)，而不僅僅是為了自身獲取利益盲目或者過度開發(fā)，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)憑借企業(yè)的經(jīng)營管理賺取正常利潤。同時，各部門之間不是對立關(guān)系，政府、開發(fā)商、租戶要密切聯(lián)系，規(guī)范土地市場，營造一個公平、公正的土地交易秩序。

城市的衰敗是城市發(fā)展過程中不可回避的一個問題，如何合理地利用城市土地，處理好各部門之間關(guān)系，進(jìn)行城市更新也就成為當(dāng)前的重要工作。面對城市衰敗問題，如何正確地進(jìn)行城市更新工作，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗，并充分考慮中國國情進(jìn)行更新。

（收稿：2019—10—17）