城市基層黨建引領(lǐng)社會治理的邏輯、現(xiàn)實與出路

陳思詩

優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，提高人民生活水平和維護社會和諧穩(wěn)定，需要在加強經(jīng)濟建設(shè)的同時，重視社會領(lǐng)域建設(shè)，不斷推進社會治理創(chuàng)新。城市作為社會治理創(chuàng)新的主陣地和各類資源與要素的集聚地，是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會各方面活動的重心，城市工作在黨和國家工作全局中占據(jù)著舉足輕重的地位。本文基于對基層黨建與社會治理辯證關(guān)系的理論闡釋，通過對當前我國城市基層黨建引領(lǐng)社會治理現(xiàn)狀的梳理，揭示發(fā)展短板、分析問題原因、探索優(yōu)化路徑，以期進一步加強和改善城市基層黨建工作，引領(lǐng)城市基層社會治理創(chuàng)新，提升城市社會治理水平。

一、基層黨建與社會治理的辯證關(guān)系

城市基層黨建，就是以街道社區(qū)黨組織為核心，省市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨組織形成四級責任體系，有機銜接、系統(tǒng)聯(lián)動、協(xié)同推進，城市各黨組織通過思想聯(lián)謀、組織共建、資源共享等方式，領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)城市基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，為鞏固黨在城市的長期執(zhí)政基礎(chǔ)而進行的黨在城市基層的科學(xué)、系統(tǒng)、長效建設(shè)。基層黨組織在實現(xiàn)政黨的治理目標中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是政黨社會治理的重要抓手。[1]當前我國城市結(jié)構(gòu)的變化迫切需要基層社會治理創(chuàng)新，黨建可以引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向、內(nèi)容和路徑，兩者在此過程中形成了良好的互動關(guān)系。一方面，基層黨建能夠協(xié)調(diào)各方力量參與社會治理，提升治理效能。在當前治理背景復(fù)雜化、治理內(nèi)容多樣化、治理主體多元化的背景下，不僅需要基層黨組織發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，確保組織發(fā)展與黨和國家的發(fā)展方向一致，也需要黨組織在多元主體參與治理過程中的充分激勵，以保證組織有序有效參與社會治理。另一方面，簡約有效的社會治理能夠夯實基層黨建工作基礎(chǔ)。有效的社會治理是以人民為中心，可利用居民議事會、協(xié)商議事會、黨群服務(wù)中心等平臺和渠道，化解社會矛盾、解決社會問題，提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，進而密切黨群關(guān)系，更好地發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。[2]

二、城市基層黨建引領(lǐng)社會治理的現(xiàn)實困境

（一）城市基層黨建與基層社會治理深度融合不夠

加強和改進城市基層黨建工作，要主動適應(yīng)城市社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和社會組織形態(tài)的變化，將基層黨建貫穿于社會治理整個過程，引領(lǐng)社會治理，這是鞏固黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)，提升黨的城市工作水平的必然要求。而如何加強和改進城市基層黨建工作，緊扣社會治理抓好黨建工作，構(gòu)建上下聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)的整體治理格局，提升社會治理水平，推動城市基層黨建引領(lǐng)社會治理的服務(wù)延續(xù)、范圍延伸、有效融合，既是重點，也是難點。[3]目前的主要方法是加強城市基層黨建組織的互聯(lián)互動，運用“聯(lián)動”的理念，構(gòu)建“互動”的平臺，釋放各領(lǐng)域、各層級、各行業(yè)黨組織的力量，形成“聚合”態(tài)勢，借助平臺以活動開展的方式引領(lǐng)基層社會治理，活動形式與內(nèi)容在側(cè)面反映了城市基層黨建與社會治理的融合程度。通過開展活動進行分析和實地調(diào)研的結(jié)果來看，在活動層面，城市基層黨建的聯(lián)動主體間的活動共建方式比較單一、城市基層黨建活動與社會治理需求對接不夠、契合度不高，一定程度上造成了城市基層黨建和城市基層社會治理“兩張皮”的現(xiàn)象。

（二）多元主體參與城市基層社會治理的活力較欠缺

改革開放以來，在城市基層社會治理中，逐步形成了以基層地域性黨政組織、社區(qū)居民委員會、社會組織和居民為主體的治理體制，其中，以街道黨組織、街道辦事處為代表的地域性黨政組織在基層社會治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，監(jiān)督考核多、承擔職能多、主業(yè)不突出、權(quán)責失衡等問題長期困擾著基層政府，制約基層政府治理能力的提升，創(chuàng)新社會治理的社會協(xié)同力量難以有效整合。例如，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，群團組織的內(nèi)部建設(shè)滯后，工作導(dǎo)向機關(guān)化，工作重心偏離了為人民服務(wù)，疲于應(yīng)對上級的考核和檢查，服務(wù)工作脫離群眾，走向邊緣化，職業(yè)素養(yǎng)和工作能力不能完全適應(yīng)工作需要。在人口流動頻繁的社區(qū)，高頻的流動導(dǎo)致居民對社區(qū)的認同感和責任感較弱，參與社區(qū)治理的能動性和積極性也較低。在一些地方推行的清單管理制度中，更多體現(xiàn)的是單位和組織的需求，群眾的參與訴求與利益表達容易被忽略，導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給的標準化與社會需求個性化、多樣化之間的矛盾未能及時處置。

（三）城市社區(qū)黨組織凝聚組織合力的能力不足

在“街居制”模式下，我國城市基層社會治理主要由街道、社區(qū)兩級組織來完成，街道負責領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和統(tǒng)籌，治理任務(wù)的具體實施主要由社區(qū)來承擔。社區(qū)作為城市基層治理的基礎(chǔ)單元，在推動社會治理重心向基層下移的背景下，日益成為社會治理的重心，但由于社區(qū)承擔的職責與職能不對等、社區(qū)黨組織凝聚和服務(wù)群眾的合力有所不足，主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)工作人員投入黨建的時間精力有限。在渝北區(qū)寶圣湖街道湖濱西路社區(qū)調(diào)研時，工作人員反映，每個月填報的日?；蛘吲R時報表等資料，要高達20多項，社區(qū)工作者疲于應(yīng)對各項檢查等事務(wù)性工作，而投入到社區(qū)黨建和服務(wù)群眾的工作的能力有限，其近距離接近群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢未能凸顯，容易導(dǎo)致社區(qū)黨組織作用弱化和虛化。二是社區(qū)黨員服務(wù)群眾的內(nèi)在動力不足。社區(qū)黨務(wù)人才隊伍建設(shè)有待完善，年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)不盡合理，工作缺乏創(chuàng)新性，職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力不能完全適應(yīng)現(xiàn)階段工作的需要。

三、城市基層黨建引領(lǐng)社會治理失靈之因

（一）城市基層黨建活動懸浮于社會治理

社會治理不僅包括公共服務(wù)，還包括平安建設(shè)。在活動內(nèi)容方面，對平安建設(shè)內(nèi)容的回應(yīng)不夠，在聯(lián)動共建主體共同組織開展服務(wù)類活動之外，還需進一步拓展共建活動的內(nèi)容和形式，增強主體間的聯(lián)系，找到駐區(qū)單位、社會組織和企業(yè)參與社會治理的切入點，推進城市基層黨建和社會治理的深度融合。此外，城市基層黨建引領(lǐng)基層社會治理的方式仍然比較陳舊，推行的加強城市基層黨建的工作方法缺乏穩(wěn)定性，比如當前推行黨員亮身份行動和積分管理制度在城市基層黨建中發(fā)揮了作用，有利于引導(dǎo)在職黨員到社區(qū)報到和組織動員轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨組織和黨員積極參加活動和認領(lǐng)服務(wù)項目，整合區(qū)域黨員力量參與提供社會公共服務(wù)，但其運作方式以“人情式”和“援助式”居多，缺乏長效運行機制。

（二）基層黨建短板制約引領(lǐng)作用的發(fā)揮

城市基層黨建強不強，不僅影響著黨的城市工作水平，還關(guān)系到提升城市治理體系、治理能力現(xiàn)代化水平和鞏固黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)的問題。城市基層黨建的短板也將制約引領(lǐng)作用的充分發(fā)揮。一是在組織設(shè)置上，片面將城市基層黨建理解為建立基層黨組織、擴大基層黨組織覆蓋面，不能完全適應(yīng)新興領(lǐng)域的特點，易出現(xiàn)多頭管理、分散管理、無人管理的現(xiàn)象。二是在工作方法上，缺乏創(chuàng)新，習(xí)慣用傳統(tǒng)思維分析問題和用傳統(tǒng)辦法解決問題，忽略了如何創(chuàng)新黨組織開展活動的方式，提升黨員的積極性和黨建工作的實效性。三是在黨員管理上，基層黨組織設(shè)置因條塊界限而引起“上下阻隔”“對接不暢”等難題，人口流動加劇導(dǎo)致的“隱形黨員”和“口袋黨員”等問題，增加了黨員的管理難度。[4]三是在制度規(guī)范上，對城市基層黨組織的立規(guī)工作滯后，目前尚缺乏黨內(nèi)法規(guī)明確街道工委的職能職責，并且在社會組織黨建層面，可能存在“依法自治”和“黨建引領(lǐng)”的潛在沖突，亟待出臺相應(yīng)的制度規(guī)范，以制度化建設(shè)推進城市基層黨組織職責明確化、工作運行規(guī)范化。

（三）城市基層群眾自治組織存在行政化趨向

在城市，街道辦事處與社區(qū)居委會本應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實踐中，政府公共服務(wù)項目不斷向基層延伸，城市管理任務(wù)不斷向基層壓實，服務(wù)轄區(qū)居民的民政救助、就業(yè)社保、維護安全等職能最終要通過社區(qū)來實現(xiàn)，社區(qū)逐漸異化為政府部門的“派出機構(gòu)”，承擔了大量由街道辦事處轉(zhuǎn)嫁來的考核任務(wù)、指標和表格填報等行政事務(wù)，而非政府指導(dǎo)下的群眾自治，在工作內(nèi)容和工作方式上均日趨行政化。此外，社區(qū)基層黨建工作者人員流動性較大，基本沒有正式編制，缺乏相應(yīng)的保障和待遇，工作積極性不高，工作任務(wù)繁重與服務(wù)對象量多面廣的矛盾較突出，當社區(qū)工作人員更多承擔事務(wù)性工作時，投入到社區(qū)黨建的時間和精力就很少，導(dǎo)致城市社區(qū)黨組織服務(wù)群眾的內(nèi)在動力不足。

四、助推城市基層黨建引領(lǐng)社會治理的路徑思考

（一）厘清引領(lǐng)邊界，注重方向引領(lǐng)

為避免城市基層黨建引領(lǐng)社會治理陷入“動員式”“形式化”“口號化”等問題怪圈，在實踐中不僅要著眼于加強城市基層黨建，還應(yīng)清楚社會治理的規(guī)律和邏輯，明晰黨建引領(lǐng)社會治理的切入點及引領(lǐng)邊界。破除幾種思維傾向，黨建引領(lǐng)既不是對社會治理的大包大攬，也不是在實踐中割裂兩者之間的聯(lián)系，而是在面對城市基層社會治理中復(fù)雜多樣的問題時，既充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，調(diào)動社會治理主體的力量，也實現(xiàn)黨組織對社會治理主體進行價值引領(lǐng)和提供方向指導(dǎo)?；鶎狱h建引領(lǐng)，善用辯證法，正如習(xí)近平總書記關(guān)于如何準確把握社會治理形勢，處理好活力和秩序問題的重要論述，“管得太死，一潭死水不行，管得太松，波濤洶涌也不行?！盵5]在引領(lǐng)過程中，善于抓重點、找關(guān)鍵，社會治理不僅包括方向性領(lǐng)域，還涉及事務(wù)性工作，防止出現(xiàn)因“兩張皮”導(dǎo)致的引領(lǐng)作用缺位和“過度干預(yù)”而導(dǎo)致的引領(lǐng)作用越位，強化政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)等方向性引領(lǐng)，才能更好地推動實現(xiàn)城市基層黨建與基層社會治理深度融合。

（二）創(chuàng)新載體建設(shè)，完善引領(lǐng)平臺

支撐平臺不僅為黨建引領(lǐng)多元主體參與社會治理提供了服務(wù)陣地，為整合轄區(qū)內(nèi)社會資源提供了依托和載體，也為黨建引領(lǐng)社會治理的活動開展提供了場所。一是要優(yōu)化引領(lǐng)平臺的功能設(shè)置，將先進科技與黨建相結(jié)合，完善智慧黨建平臺建設(shè)。比如人民網(wǎng)推出的中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)·人民黨建云《“鏈”上初心》，將黨建與區(qū)塊鏈技術(shù)相結(jié)合，創(chuàng)新形式、豐富內(nèi)容，讓黨員在體驗新技術(shù)的同時，記錄初心、留住初心、不忘初心、驗證初心。二是創(chuàng)新平臺組織的活動形式，避免基層黨建在活動層面懸浮于社會治理。以“黨建+”的形式，緊扣轄區(qū)的輿論熱點和群眾關(guān)注的焦點問題開展活動，如物業(yè)矛盾糾紛、電信詐騙等;在小區(qū)開辟黨建文化標識，以文化引領(lǐng)的方式為構(gòu)建和諧鄰里關(guān)系提供精神指引，建立小區(qū)黨支部、物業(yè)公司和業(yè)主委員會定期議事機制，每月定期組織現(xiàn)場辦公活動，及時溝通、共同商議、共同解決矛盾糾紛問題。三是豐富引領(lǐng)平臺的服務(wù)內(nèi)容，堅持“以人為本”，豐富和拓展惠民服務(wù)內(nèi)容和載體，著力打造青少年之家、“四點半”課堂、老年人服務(wù)中心等特色服務(wù)品牌，實現(xiàn)服務(wù)群眾的“有呼必應(yīng)”。

（三）激發(fā)主體活力，構(gòu)建善治格局

多元的治理主體具有多樣化的訴求，難以自覺有序參與到治理活動中，就需要黨組織發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成共治合力。一是要完善網(wǎng)格化黨建，把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”管理，確保每個網(wǎng)格都有黨組織，每名黨員都在網(wǎng)格中，常態(tài)化地開展服務(wù)和治理工作，做到“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)”。[6]二是要激發(fā)治理主體活力，協(xié)調(diào)政府部門、企事業(yè)單位和社會團體的關(guān)系，加強彼此分工協(xié)作，建立信任互助合作關(guān)系，依托各自的資源優(yōu)勢，主動有效參與社會治理，引導(dǎo)基層群眾自治，最大限度動員群眾、廣泛凝聚群眾、有效引領(lǐng)群眾，積極穩(wěn)妥推進基層民主。三是要推動社區(qū)減負增效，制定社區(qū)工作事項清單，進一步理順街道、政府職能部門和社區(qū)之間的關(guān)系，探索“居站分離”的制度，合理劃分由服務(wù)站負責協(xié)助政府完成的行政類事務(wù)和由居委會提供的服務(wù)類事務(wù)，分工明確，適度去行政化，形成社會治理過程全民參與，社會治理成果全民共享的善治格局。

基金項目：國家信訪局2020年信訪理論研究項目“情、理、法在信訪工作中的運用實證研究”（項目編號：2020AG0804）;2020年度中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）重點項目“軟法與硬法協(xié)同治理下的信訪工作機制創(chuàng)新研究”（項目編號：CQDX2020BZD—012）;2020年度中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）一般項目“情理法融合的‘和為貴網(wǎng)格化社會治理模式構(gòu)建研究”（項目編號：CQDX2020B—038）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]李冰，葉金國.社會治理創(chuàng)新與基層黨組織建設(shè)[J].社會科學(xué)論壇，2017（2）：183-193.

[2]張文顯.新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新[J].法商研究，2020（2）：3-17.

[3]朱青.基層黨建與社會治理如何深度融合[J].人民論壇，2019（7）：108-109.

[4]陳文.城市基層治理亟須破解“碎片化”問題[J].國家治理，2020（2）：13-17.

[5]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[6]向春玲.城市基層社會治理改革與創(chuàng)新[M].北京：中共中央黨校出版社，2018.