社區(qū)微自治：城市基層黨建新方向

習(xí)近平總書記強調(diào)，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強社區(qū)公共服務(wù)能力?！边@告誡我們，加強基層黨組織建設(shè)的重要趨向是黨的影響力不斷深入基層，更啟迪我們應(yīng)更透徹理解黨建在城市基層社會治理中的引領(lǐng)功能和時代意義。社區(qū)微自治中絕大部分社團負(fù)責(zé)人為黨員，這不僅能夠有效發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、價值引導(dǎo)及利益協(xié)調(diào)功能，發(fā)揮黨員模范帶頭作用，還能利用黨組織與區(qū)域化黨建優(yōu)勢，整合社區(qū)內(nèi)閑散社會資源，鞏固基層黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的示范效應(yīng)。

一、基層黨建引領(lǐng)社會治理的必要性

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是整合城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)碎片化的重要手段

隨著社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步加快，城市社會日益分化，在社會整合機制尚未完善、原行政吸納逐漸弱化情形下，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種碎片化趨勢，當(dāng)下理論界將這種碎片化歸納為空間碎片化、利益結(jié)構(gòu)碎片化、公共服務(wù)碎片化與權(quán)力碎片化四個方面[1]。若從社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)角度來看，這種碎片化更為明顯地表現(xiàn)為社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)碎片化、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化與市場主體參與社區(qū)治理的不足[2]。中國共產(chǎn)黨自成立之初，經(jīng)過革命戰(zhàn)爭的洗禮，通過將黨組織建立在基層，傾聽百姓呼聲，能夠兼顧各階層利益，協(xié)調(diào)各類組織利益關(guān)系，維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)國家意志。放置社區(qū)實踐中，出現(xiàn)了諸如“黨建+”“一核多元”“組織化嵌入”“復(fù)合式黨建”“一核四化”及“聯(lián)合黨建”等各類地方社區(qū)黨建模式?；鶎狱h建在整合社區(qū)治理結(jié)構(gòu)碎片化上的功能主要體現(xiàn)為兩點：一是社區(qū)黨建以社區(qū)實際為出發(fā)點，能夠協(xié)調(diào)社區(qū)各單位、各組織間的矛盾沖突，避免資源浪費和組織內(nèi)耗，通過對社區(qū)治理主體的聯(lián)動引導(dǎo)，及時調(diào)整社區(qū)治理重心和結(jié)構(gòu)，增強社區(qū)各治理主體間的互動。二是通過基層黨員的模范帶頭作用，能夠和諧社區(qū)居民鄰里關(guān)系，化解社區(qū)內(nèi)居民自組織之間的矛盾糾紛，維護居民合法權(quán)益和社區(qū)內(nèi)組織主體的公信力?？傊?，基層黨組織引領(lǐng)下社區(qū)治理碎片化的整合，能夠?qū)崿F(xiàn)基層政府主導(dǎo)、市場參與、社會調(diào)節(jié)與居民自治良性互動的治理體系。

（二）基層黨組織是基層社會治理資源獲取的重要來源

對于基層社會治理而言，中國共產(chǎn)黨掌握社會治理的核心資源。首先，黨組織通過資源輸入、場地共享等方式支持社區(qū)建設(shè)。相對于資金和空間支持，最吸引社區(qū)的還是得到黨組織的認(rèn)同及各類榮譽表彰。前者降低了社區(qū)自治、居民結(jié)社的風(fēng)險;后者則體現(xiàn)為授予社區(qū)類組織各項榮譽，體現(xiàn)執(zhí)政黨對其的認(rèn)可。其次，在資源互利上，通過黨的聯(lián)系紐帶，能夠超越多元主體間關(guān)系，在多中心治理中扮演核心角色，并能夠容納多元主體的參與治理，縱向?qū)咏值傈h工委，橫向聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)黨組織，改變基層黨組織條塊分割，增強區(qū)域化黨建效能，優(yōu)化資源配置推動社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。最后，從交易成本上來看，基層社會黨組織的上通下達(dá)，有著很強的資源鏈接能力，社區(qū)黨組織通過與其所在的黨組織溝通，使黨的宣傳和組織資源能夠與社區(qū)需求形成互補，能夠較為順暢地獲取轄區(qū)各類資源，并同時有效降低社區(qū)自組織運行成本[3]。

（三）黨的政治功能用以確?；鶎由鐣卫聿蛔兩?、不褪色

不同于西方政黨代表某個階層或利益集團的利益，在利益調(diào)解和公共服務(wù)中有意偏向，雖然盡力保持羅爾斯所倡導(dǎo)的“適合于最少受惠者的最大利益”[4]，但關(guān)乎利益分配政策的制定中，通常以維護自由的名義犧牲其他利益群體成就少數(shù)人最大利益已成為不爭事實。面對基層社會治理中的各類個體化利益沖突，基層黨組織當(dāng)仁不讓地?fù)?dān)負(fù)起社區(qū)利益協(xié)調(diào)和引導(dǎo)者的任務(wù)，也只有中國共產(chǎn)黨才能夠完成歷史賦予的使命。這是由黨的“立黨為公、執(zhí)政為民”的性質(zhì)決定的，其核心“公”則代表著全民族的利益，是一種無差別的公共良善，除了人民群眾根本利益以外沒有任何的私利可言。這既不同于社區(qū)內(nèi)業(yè)委會維護業(yè)主（房屋產(chǎn)權(quán)所有者）利益，也不同于物業(yè)管理公司維護股東利益，而是代表社區(qū)內(nèi)居住的所有居民的利益，因此，在利益調(diào)解、公共服務(wù)供給上是最為公正公平的一方，并且能確保對黨中央政策執(zhí)行的不脫軌，保證對社區(qū)重大事項的判斷，同時也能夠?qū)鶎诱推渌黝惤M織進(jìn)行有效監(jiān)督，最終使城市社區(qū)治理能夠沿著以人民為中心的發(fā)展思想前行，保持居民自治為治理方向的不變色、不褪色。

二、基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的障礙

按照組織外部環(huán)境與組織自身更新兩個維度，當(dāng)前基層黨組織建設(shè)主要面臨外部社區(qū)治理失靈與自身能力建設(shè)不足的兩大挑戰(zhàn)。

（一）外部環(huán)境：社區(qū)治理的失靈困局

域外學(xué)界關(guān)注到，和國家、市場一樣，社區(qū)在實踐運行中也會出現(xiàn)失靈困局。社區(qū)治理失靈是指社區(qū)公共管理、公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的效能失效，是居民自組織不能有效運轉(zhuǎn)，無法擔(dān)負(fù)起自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我管理職責(zé)的過程和結(jié)果。針對社區(qū)失靈的困境，“精英論”和“多元論”等政策網(wǎng)絡(luò)視角[5]、國家與社會互動關(guān)系視角[6]、社會資本視角[7]成為西方學(xué)者探究提升社區(qū)治理成效、破解社區(qū)失靈困局的三大理論分析進(jìn)路。國外關(guān)于社區(qū)失靈的研究雖然一定程度上拓展了社區(qū)治理研究的領(lǐng)域，但大多數(shù)研究只涉及治理主體或過程的某一方面，很難深刻找尋社區(qū)治理的經(jīng)驗密碼。

與西方社會治理不同，中國城市社區(qū)建設(shè)既面臨城市化的挑戰(zhàn)，又面對社區(qū)治理實踐要素與治理條件發(fā)育不足的現(xiàn)實。在合作治理視角上，部分學(xué)者主要從價值理念強調(diào)城市社區(qū)多元合作治理制度的構(gòu)建必須以社區(qū)公共性作為價值歸依[8]。在治理主體單元上，將社區(qū)失靈歸納為政府內(nèi)部關(guān)系不順、政府與社會關(guān)系困境、社會內(nèi)部關(guān)系困境三種表現(xiàn)，倡導(dǎo)治理主體間的合作協(xié)商機制的建立[9]。在功能定位上，處理好政府與社區(qū)的功能分化及兩者功能互補互動的平衡機制構(gòu)建被認(rèn)為是社區(qū)失靈有效治理的路徑[10]。在社會資本視角上，主要有因規(guī)范、信任、合作價值的失去[11]，造成了個體孤獨、無序互動狀態(tài)和道德解組、社會失范等觀點[12]，社區(qū)失靈困境的重要原因還在于社區(qū)內(nèi)社會資本的缺失與分布不均[13]。

同時，不同于西方“社會-國家”二元對立的局面，中國社會秩序是由黨、國家和社會三重力量共同作用的產(chǎn)物[14]，在地位排序上政黨政治居于權(quán)力的核心階層，具有領(lǐng)導(dǎo)全局的作用。在社區(qū)治理中，基層黨組織的權(quán)力核心位于街道層面，而社區(qū)黨組織則是社會和國家連接紐帶，它既代表國家的宏觀意志，也能反映基層社會的民意。從這意義上看，若缺少黨組織這一關(guān)鍵變量來研究社區(qū)治理失靈是不完整的。即使這樣，在實踐探索中，基層黨組織如何有效整合，促進(jìn)社區(qū)功能的正常運行，也將面臨諸多挑戰(zhàn)。

（二）內(nèi)部因素：黨組織引領(lǐng)能力不足

一是基層黨組織的整合能力不足。從政黨內(nèi)部整合、基層社會整合及社區(qū)空間整合[15]角度而言，整合能力不足主要表現(xiàn)為：政黨內(nèi)部整合能力不足，基層黨組織內(nèi)部出現(xiàn)了黨員邊緣化等問題，如備受關(guān)注的“口袋黨員”等;基層社會整合能力不足，表現(xiàn)為面對社區(qū)治理失靈與基層個體化困境，基層黨組織卻又因懸浮化問題，難以利用組織優(yōu)勢將處于個體的居民有效組織起來，自主地參與社區(qū)工作;空間整合能力不足，具體為面對互聯(lián)網(wǎng)虛擬空間與現(xiàn)實空間、自治空間與行政空間及鄰里空間，基層黨建表現(xiàn)出樞紐連接能力和整合能力的嚴(yán)重不足。由此，導(dǎo)致基層黨組織無法有效引導(dǎo)治理主體間良性互動，在基層治理引領(lǐng)上面臨有心無力的尷尬局面。

二是基層黨組織動員能力弱化。導(dǎo)致這種問題的原因是多方面的，其一是對黨建思想認(rèn)識不足。一段時間以來，基層黨組織發(fā)展不完善，尤其是培訓(xùn)及思想教育工作的滯后，導(dǎo)致很多基層黨組織處于邊緣化狀態(tài)，甚至有些基層黨組織將黨建視為“雞肋”“重經(jīng)濟發(fā)展輕黨建工作”“經(jīng)濟發(fā)展被視為務(wù)實黨建工作被視為務(wù)虛”的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致社區(qū)治理中出現(xiàn)黨員模范作用不足、服務(wù)意識不強的困境[16]。其二是基層黨組織作用弱化。從基層黨組織職能和功能定位上來看，基層黨建還出現(xiàn)了職責(zé)定位不夠明確、運行機制與邊界不明晰等問題[17]，造成黨員對社區(qū)缺乏認(rèn)同感、黨員帶頭作用弱化等困境。

三是黨組織引領(lǐng)方式的滯后與效能低下。受“大政府”和“無限責(zé)任”理念的消極影響，黨建工作大包大攬，基層治理中出現(xiàn)了治理邊界不清、治理職責(zé)同質(zhì)等困境。傳統(tǒng)黨組織因為有行政權(quán)力的支持，影響著轄區(qū)內(nèi)可用資源的調(diào)配，現(xiàn)實行動能力及組織能力強，短平快的行政引領(lǐng)方式效果明顯。當(dāng)下隨著黨建的深入開展，黨組織縱向到底、橫向到邊的建設(shè)模式已經(jīng)全面鋪開，然而若是引領(lǐng)方式與運行機制如同以前，表面上雖然會呈現(xiàn)一種“合法性存在”[18]的鏡像，但由于治理資源的分散化，實質(zhì)上可能會造成組織間文化難以融合，難以激發(fā)社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的積極性。

三、社區(qū)微自治中的基層黨建障礙消解

面對基層黨建發(fā)展遇到的兩大新情況，社區(qū)微自治實踐提出了新的破解方案，它通過發(fā)揮基層的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，推動城市社區(qū)自治要素培育，激發(fā)城市居民參與社區(qū)服務(wù)的熱情，使基層黨組織及黨員最大程度發(fā)揮黨建引領(lǐng)社區(qū)基層治理的示范效應(yīng)。

（一）加固基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

區(qū)別于傳統(tǒng)管理理念，社區(qū)微自治理念的核心在于多元主體的協(xié)商共治，尤其強調(diào)支持性社會組織與居民主動性的發(fā)揮，社區(qū)公益組織與政府服務(wù)購買項目的對接，從而達(dá)到社會“善治”的目標(biāo)。實踐經(jīng)驗表明：社區(qū)微自治單元中基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和保障者角色被發(fā)揮得淋漓盡致。具體說來，社區(qū)微自治組織創(chuàng)意通常都是由黨員社區(qū)工作者提出，居民黨員響應(yīng)，居民中的利益相關(guān)者附議而逐漸產(chǎn)生的。在這個過程中，基層黨組織有效發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)者角色。所謂領(lǐng)導(dǎo)者角色是指微自治組織成立時，黨組織對該組織的性質(zhì)、人員構(gòu)成及組織目標(biāo)有著清醒的認(rèn)識，并在該類組織活動運行中，實時予以政治思想的引導(dǎo)，確保該類組織活動方向和內(nèi)容正確。協(xié)調(diào)者是指在居民社團自治中，因其組織資源汲取能力有限，基層黨組織還擔(dān)負(fù)起場地、人員等運行條件協(xié)調(diào)的任務(wù)。不同以往的包辦，基層更大程度上是借助黨組織具備的政治資源和組織資源，搭建信息和資源共享的平臺，以積極引導(dǎo)居民社團的可持續(xù)發(fā)展。保障者是指當(dāng)利益相關(guān)者或治理主體因利益訴求發(fā)生矛盾沖突時，基層黨組織能夠有效化解，促進(jìn)多元主體責(zé)任落實。微自治社團因爭奪社區(qū)有限的資源，可能會發(fā)生諸多惡性競爭，通過微自治組織內(nèi)的黨員協(xié)調(diào)和協(xié)商，發(fā)揮查漏補缺的政治治理彈性功能[19]，能夠確保社區(qū)自治在邁向網(wǎng)絡(luò)化方向的良性發(fā)展?；鶎狱h組織通過在社區(qū)微自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者與保障者功能，不僅確保了基層治理新事物方向的政治正確性，更進(jìn)一步鞏固了黨在社區(qū)治理中的核心地位，黨的權(quán)威亦開始下沉至更精細(xì)化的治理單元，基層黨組織的覆蓋面也進(jìn)一步擴大。

（二）提升城市社區(qū)居民自治能力水平

基層黨組織是連接政府與基層社會強有力的組織紐帶，它一方面在引導(dǎo)社區(qū)自治要素發(fā)育中，不斷將國家權(quán)力和國家意志延伸并納入居民自治體系中，另一方面又規(guī)范著行政權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域、方式，規(guī)范基層行政機構(gòu)行為，防止行政權(quán)力過度擴張，減緩居民自組織行政化傾向，激發(fā)社區(qū)自治活力。在居民公益社團等微自治要素的培育上，基層黨組織借助其豐富的組織資源和動員能力，能夠在培育之初解決居民自治內(nèi)生動力不足問題?；鶎狱h員通常是由群眾中思想先進(jìn)和行動力強的居民構(gòu)成，他們往往也是微自治單元的中堅力量。隨著微自治組織的逐漸發(fā)展，居民公益網(wǎng)絡(luò)的逐漸完善，以居民自組織體系為載體，基層黨組織通過思想引導(dǎo)和利益關(guān)聯(lián)，不斷增強原子化式居民之間的平等對話交流，催生和培育居民的合作習(xí)慣，形成黨員引領(lǐng)下的居民成員互相信任的氛圍，進(jìn)而形成建立非正式的道德行為規(guī)范，并基于這種信任互惠的社會資本運行法則，獲取內(nèi)在的選擇性激勵，開展理性的居民集體行動。

（三）增強社區(qū)治理中的基層民主程度

以往中國城市社區(qū)治理，主要關(guān)注的是政治宏觀、中觀層面，如社區(qū)選舉、時事論壇以及社區(qū)公共服務(wù)，往往都跟社區(qū)發(fā)展規(guī)劃及運行息息相關(guān)，居民通常將其視作社區(qū)中的大事。與此不同，微自治強調(diào)在遵循自治規(guī)則下居民的生活小事，著力于微觀層面上的居民自治行為和自治事物，以回歸基層民主與社區(qū)自治的本義。微自治的重要特點就是一改以往將社區(qū)視為行政空間和居住的物理空間理念，將社區(qū)視為一種情感共同體為基礎(chǔ)而形成的共同體空間，這種共同體空間擁有許多居民自組織，在這些微型組織的持續(xù)互動中，社區(qū)最終將形成良性發(fā)展的公益組織網(wǎng)絡(luò)，形成更高層面的情感歸屬共同體，這是城市現(xiàn)代生活共同體的原型。

在《論美國的民主》中，法國經(jīng)典作家托克維爾通過歷史追溯與實證考察，得出未來最有效的民主形式主要表現(xiàn)為公民參與公共生活等小民主，而非參與宏觀抽象的政治大民主的結(jié)論[20]。社區(qū)微自治實踐正是居民參與社區(qū)公共生活民主習(xí)慣的培育，它以居民需求為核心，在基層黨組織引領(lǐng)下，借助專業(yè)社區(qū)工作方法，將議題聚集到微群體上，通過黨員的帶頭示范作用，創(chuàng)設(shè)微項目，成立微社團，實現(xiàn)社區(qū)社團的微自治。整個過程中，居民既是項目主要制定者、計劃主要執(zhí)行人，又是公益項目的主要評估者。這不僅賦予了社區(qū)居民及社區(qū)自組織更多的表達(dá)權(quán)、決定權(quán)和行動權(quán)，激發(fā)了社區(qū)工作的積極性，更是將基層黨建、專業(yè)團體、社工機構(gòu)等政治元素、社會元素與社區(qū)元素有效整合起來。換句話說，微自治過程既是實現(xiàn)居民公共理性提升，推動自治舞臺運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素，也是居民最先開始的共同體生活載體，在豐富居民文化生活，促進(jìn)居民交往，提高居民自我效能感，提升社區(qū)民主程度中發(fā)揮著重要作用。

基金項目：2020年重慶社科規(guī)劃青年項目“后疫情時期重慶城市社會治理的社區(qū)動員機制優(yōu)化研究（項目編號：2020QNZZ04）”，2019年教育部青年項目“城市治理重心下移的社區(qū)微自治研究（項目編號：19YJC810013）”，2020年涪陵社科規(guī)劃一般項目“涪陵城市社區(qū)服務(wù)的政社互動機制構(gòu)建研究（項目編號：SKGHYBL202002）”階段性研究成果。

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作 者：長江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗