生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)剖析及完善建議

張軍政，翟羽佳

（陜西省水土保持勘測(cè)規(guī)劃研究所（監(jiān)測(cè)中心），陜西 西安 710100）

在大幅度降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，尚未實(shí)行注冊(cè)水土保持工程師資格制度的條件下，必須通過(guò)強(qiáng)化行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)技術(shù)文件的質(zhì)量進(jìn)行約束，樹立行業(yè)的權(quán)威性，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的健康發(fā)展。

2019 年除頒布《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50433-2018）(以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》)和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50434-2018）(以下簡(jiǎn)稱《防治標(biāo)準(zhǔn)》)外，還陸續(xù)頒布實(shí)施了《水土保持工程調(diào)查與勘測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51297-2018）(以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查與勘測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》)和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51240-2018）(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。

筆者結(jié)合工作實(shí)踐，在對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)條文剖析的基礎(chǔ)上，提出了部分需要進(jìn)一步完善的建議。

1 在主要內(nèi)容方面

與《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB 50433-2008）（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)范》）相比，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》從原來(lái)的14 章2 附錄，縮編為5 章5 附錄。

《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》將《技術(shù)規(guī)范》中“各設(shè)計(jì)階段的任務(wù)”和“水土保持初步設(shè)計(jì)專章”有關(guān)條文，從規(guī)范條文中剔除，相關(guān)要求以《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》附錄A 和附錄C 的形式體現(xiàn)，并將“單項(xiàng)防治措施”內(nèi)容，合并成“水土保持措施設(shè)計(jì)要求”。

《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》細(xì)化了“水土保持方案編制規(guī)定”（附錄B），將關(guān)于印發(fā)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》的通知（水保監(jiān)[2014]58 號(hào)）中有關(guān)“主體工程設(shè)計(jì)中水土保持措施界定”內(nèi)容列入附錄D，便于技術(shù)人員對(duì)比判斷，并將“水土保持典型措施布設(shè)的內(nèi)容及深度要求”列入附錄E。

《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、因地制宜、安全可靠、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”的技術(shù)原則[1-2]。明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)工作的內(nèi)容和應(yīng)遵循的技術(shù)要求，強(qiáng)化了前期調(diào)查與勘測(cè)，加強(qiáng)了對(duì)主體工程建設(shè)方案與布局的分析與評(píng)價(jià)，對(duì)表土剝離與保護(hù)提出了新要求。同時(shí)，進(jìn)一步明確要求，措施設(shè)計(jì)應(yīng)符合《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 51018-2014）（以下簡(jiǎn)稱《設(shè)計(jì)規(guī)范》）的規(guī)定。《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，更多的從整體防治、全過(guò)程控制、技術(shù)工作內(nèi)容及要求等方面做出規(guī)定，并提出要求[3]。

在取消編制單位資質(zhì)，尚未實(shí)行注冊(cè)水土保持工程師資格制度的大背景下，新標(biāo)準(zhǔn)把與水土流失相關(guān)的核心內(nèi)容交由生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位去完成，對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)的防治目標(biāo)值要求過(guò)低，削弱了《水土保持法》和新標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，也未完全體現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。

2 在基本規(guī)定方面

在“基本規(guī)定”章節(jié)，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》條文從99 減少到69 條，其中用黑色字標(biāo)志的、必須嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性條文，從70 條減少到 2 條，帶有“必須”“不得”“嚴(yán)禁”“禁止”的條文，從 10 條減少到4 條，含“應(yīng)”的條文，從60 條減少到49 條。

部分條文需要進(jìn)一步完善，如在取土場(chǎng)選址方面，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第3.2.3 條為強(qiáng)制性條文，“嚴(yán)禁在崩塌和滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)置取土場(chǎng)”，第4.2.3（2）對(duì)10 萬(wàn)m3以上取土場(chǎng)僅要求收集工程地質(zhì)資料及地形圖，地形圖比例尺不應(yīng)小于1∶10000，但對(duì)于10 萬(wàn)m3以上的取土場(chǎng)，是否需要進(jìn)行地質(zhì)勘探，卻未作說(shuō)明。在棄土（石、渣）場(chǎng)選址方面，第3.2.5 條規(guī)定，“嚴(yán)禁在對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)等有重大影響的區(qū)域設(shè)置棄土場(chǎng)”，但何為“有重大影響”，作為禁止性和強(qiáng)制性條文卻未作解釋。第4.2.3（1）對(duì)10 萬(wàn)m3以上的棄土場(chǎng)，提出應(yīng)收集相關(guān)工程地質(zhì)資料，10 萬(wàn)m3以上，甚至幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)m3的棄土場(chǎng)，是否需要進(jìn)行必要的地質(zhì)勘探，是否需要進(jìn)行專題穩(wěn)定性分析評(píng)價(jià)，條文卻未作說(shuō)明。

第3.2.6（1）“涉及河道的應(yīng)符合防洪規(guī)劃和治導(dǎo)線的規(guī)定，不得設(shè)置在河道、湖泊和建成水庫(kù)管理范圍內(nèi)”，本條文前半句含義可以理解為，只要“符合河道防洪規(guī)劃和治導(dǎo)線規(guī)定”，就可以設(shè)置棄土場(chǎng)，而后半句“不得設(shè)置在河道管理范圍內(nèi)”，是禁止性條文，前后語(yǔ)義相左。第4.6.6（4）條文規(guī)定：“棄土場(chǎng)布置在河道岸邊的，應(yīng)按防洪治導(dǎo)線布設(shè)攔渣堤或擋渣墻”。根據(jù)2018 年04 月05 日國(guó)務(wù)院令第3 號(hào)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》第二十條“河道的具體管理范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”，第二十四條“在河道管理范圍內(nèi)，禁止棄置礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。第3.2.6（1）條后半句符合《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》第24 條，第4.6.6（4）卻與第二十四條相左。

《設(shè)計(jì)規(guī)范》第12.2.2（6）條為“不宜在河道范圍內(nèi)設(shè)置棄土場(chǎng)，確需設(shè)置的，應(yīng)符合河道管理和防洪行洪的要求，并應(yīng)采取措施保障行洪安全，減少由此可能產(chǎn)生的不利影響”。按《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第 3.2.6（1）前半句和第 4.6.6（4）以及《設(shè)計(jì)規(guī)范》第12.2.2（6），在符合防洪規(guī)劃條件下，允許在河道棄渣，而按《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第3.2.6（1）后半句，以及《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，是不得在河道管理范圍內(nèi)設(shè)置，這會(huì)讓技術(shù)人員在棄土場(chǎng)選址時(shí)感到茫然。

《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第3.2.6（2）條文“在山丘區(qū)宜選擇荒溝、凹地、支毛溝……”設(shè)置棄土場(chǎng)，本技術(shù)條文沒(méi)有限制溝道的匯水面積和流量大小，可能導(dǎo)致主設(shè)或方案編制單位，在未經(jīng)防洪論證的條件下，將棄土場(chǎng)布設(shè)于匯水面積或洪峰流量較大的主溝道上，影響河道行洪，如果排水設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低或施工質(zhì)量存在問(wèn)題，極易發(fā)生嚴(yán)重的水土流失危害。而《設(shè)計(jì)規(guī)范》第12.2.2（5）條，對(duì)此做出了明確規(guī)定，即棄土場(chǎng)“不宜布設(shè)在匯水面積和流量大的溝道、溝谷縱坡陡、出口不易攔截的溝道；對(duì)棄土場(chǎng)選址論證后，確需在此類溝道棄渣的，應(yīng)采取安全有效的防護(hù)措施”。如果依據(jù)《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第3.2.6（2）條布設(shè)的棄土場(chǎng)，因溝內(nèi)洪峰流量過(guò)大，后期發(fā)生了水土流失危害，在該由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題上，就可能會(huì)出現(xiàn)相互推諉。

在棄土場(chǎng)穩(wěn)定性要求方面，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)條文也有待于商榷，如第5.3.1（2）條要求“滿足棄土場(chǎng)整體穩(wěn)定”、附錄E.0.1（1）為“可參考同類型工程確定斷面尺寸。必要時(shí)，應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定性計(jì)算校核”，如何確保棄土場(chǎng)整體穩(wěn)定、何種條件為“必要時(shí)”、如何“校核”，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》卻未作進(jìn)一步規(guī)定。

《水土保持法》第十八條“水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等”?！都夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)》只在第3.3 條文中提出，應(yīng)合理利用、保存和保護(hù)表土、植被，控制擾動(dòng)范圍，水源涵養(yǎng)區(qū)要采取水源涵養(yǎng)措施，但未設(shè)置“限制”或“禁止”性條文，顯然不符合《水土保持法》第十八條的“限制”或“禁止”性規(guī)定。

3 水土保持方案編制方面

（1）《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》在第4.2“調(diào)查與勘測(cè)”條文中，將《技術(shù)規(guī)范》中100 萬(wàn)m3以上的棄土場(chǎng)、取土場(chǎng)需要收集工程地質(zhì)資料和地形圖（比例尺不小于1∶10000），嚴(yán)格到10 萬(wàn)m3以上，這有利于增強(qiáng)水土保持方案的實(shí)效性。但還需明確提出3 級(jí)以上棄土場(chǎng)，必須進(jìn)行地質(zhì)勘查，提出地層巖性、渣體等相關(guān)物理力學(xué)參數(shù)，依此進(jìn)行穩(wěn)定性分析。

（2）《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第4.3 條“項(xiàng)目水土保持評(píng)價(jià)”。細(xì)化了“項(xiàng)目水土保持評(píng)價(jià)”，尤其是強(qiáng)調(diào)對(duì)施工方法與施工工藝的評(píng)價(jià)、主體工程設(shè)計(jì)中具有水土保持功能工程的評(píng)價(jià)，但大部分為功能性、定性評(píng)價(jià)，但未提出定量評(píng)價(jià)，即按《設(shè)計(jì)規(guī)范》的有關(guān)要求，進(jìn)行水文水力計(jì)算和穩(wěn)定性復(fù)核，植物措施進(jìn)行適宜性、種植密度復(fù)核，明確給出是否滿足水土保持防治要求的評(píng)價(jià)結(jié)論。如《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第4.3.10（3）“應(yīng)明確主體工程設(shè)計(jì)是否滿足水土保持要求”，目前均為定性“明確”，非定量“明確”，即不進(jìn)行水文水力計(jì)算復(fù)核。

如第4.3.3 條“建設(shè)方案與布局評(píng)價(jià)”，要求從水土保持角度對(duì)建設(shè)方案等逐項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，但未要求將主體推薦方案與對(duì)比方案（如果有）進(jìn)行逐項(xiàng)對(duì)比評(píng)價(jià)。取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)作為造成水土流失的核心內(nèi)容，對(duì)它們的評(píng)價(jià)，理應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和物理力學(xué)參數(shù)，通過(guò)穩(wěn)定性分析計(jì)算進(jìn)行復(fù)核，確保評(píng)價(jià)的可靠性，但《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第4.3.7、4.3.8 條，僅要求依據(jù)第3.2.3 至3.2.6 進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，僅在附錄E.0.1（1）提出“必要時(shí)，應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定性計(jì)算校核”，無(wú)法滿足第5.3.1（2）條提出的“滿足棄土場(chǎng)整體穩(wěn)定、安全運(yùn)行的要求”。目前《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于棄渣場(chǎng)選址、穩(wěn)定性分析計(jì)算責(zé)任主體為設(shè)計(jì)單位，水土保持方案報(bào)告書編制單位僅依據(jù)《設(shè)計(jì)規(guī)范》表5.7.4-1、5.7.4-2、5.7.5-1、5.7.5-2、5.7.5-3 進(jìn)行對(duì)比校核，但如果棄土場(chǎng)由水土保持方案報(bào)告書編制單位選址并進(jìn)行設(shè)計(jì)，是否需要進(jìn)行穩(wěn)定性分析計(jì)算，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》未作要求，這非常關(guān)鍵。

（3）建議取消“水土流失預(yù)測(cè)”章節(jié)中的“土壤流失量預(yù)測(cè)”。首先，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失，編制水土保持方案，這是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，是生產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)單位必須履行的法律義務(wù)；同時(shí)在預(yù)測(cè)方法方面，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》與《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土壤流失量測(cè)算導(dǎo)則》（SL 773-2018）完全脫節(jié)，讓技術(shù)人員無(wú)所適從[3]。

建議強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的裸露面積、廢棄土石方進(jìn)行定量分析，對(duì)可能造成的水土流失危害進(jìn)行定性分析，并就水土流失防治措施和監(jiān)測(cè)等方面提出指導(dǎo)性意見。

4 水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)方面

《防治標(biāo)準(zhǔn)》將“擾動(dòng)土地整治率”等6 大指標(biāo)，調(diào)整為“水土流失治理度”、等6 大指標(biāo)，并根據(jù)《全國(guó)水土保持區(qū)劃（試行）》，提出了全國(guó)八個(gè)一級(jí)分區(qū)的防治指標(biāo)值。

對(duì)比分析全國(guó)八個(gè)一級(jí)區(qū)域防治指標(biāo)值可以看出，北方風(fēng)沙區(qū)、西北黃土高原區(qū)和青藏高原區(qū)，作為水土流失嚴(yán)重和生態(tài)脆弱區(qū)域，水土流失治理度、土壤流失控制比、林草覆蓋率等指標(biāo)值，反而低于其他生態(tài)相對(duì)較好的區(qū)域，這顯然與《水土保持法》第十八條的強(qiáng)制性條款要求相抵觸，建議提高生態(tài)脆弱區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治指標(biāo)。

建議刪除“土壤流失控制比”指標(biāo)，治理后每平方公里年均土壤流失量需要進(jìn)行水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，而短歷時(shí)（通常就2 年～3 年）定點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測(cè)值，不能真實(shí)反映項(xiàng)目區(qū)植被恢復(fù)并穩(wěn)定以后的土壤流失量，沒(méi)有可靠性，現(xiàn)階段計(jì)算土壤流失控制比，意義并不大[3]，因此，可不作要求[4]。

5 結(jié)論

筆者結(jié)合近30 年的工作實(shí)踐，對(duì)2019 年頒布實(shí)施的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50433-2018）和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50434-2018）部分內(nèi)容進(jìn)行了對(duì)比剖析，新修編的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還存在很多需要完善的地方，尤其是有的法條與《水土保持法》的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸。希望有關(guān)部門在后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)條文釋疑時(shí)，給予進(jìn)一步的明確釋義，使相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更具有實(shí)用性，便于從業(yè)人員在進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和技術(shù)審查時(shí)，能準(zhǔn)確把握條文內(nèi)涵，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作健康、可持續(xù)發(fā)展。