行政吸納社會：基層治理困境分析
——以H市農村調查為例

(四川大學公共管理學院，四川成都，610065)

一、問題的提出

李普塞特認為，經濟變遷與各個方面——階級變遷、治理體系、民間參與等關系密切[1]。但是否經濟發(fā)展水平越高，民主政治的發(fā)展空間就越大，一直是學界討論的熱點。將李氏論點引入鄉(xiāng)村研究，相關議題可變換為，經濟的發(fā)展與階級變遷、治理體系和民間參與等變量的關系如何，它們又如何聯(lián)動并影響農民的政治參與，行政回應與民主政治有何關聯(lián)。已有研究主要從以下三個方面展開。

一是利益結構對基層治理的影響。賀雪峰依據(jù)農村工業(yè)化路徑帶來的利益聯(lián)結差異，將發(fā)達農村治理模式分為珠三角、浙江、蘇南三類[2]。歐博文調查蘇南農村時發(fā)現(xiàn)，凡是集體企業(yè)效益好的富裕村莊，村民會表現(xiàn)出高社會的參與度[3]。田先紅調查發(fā)現(xiàn)，浙江農村經濟發(fā)展帶來了嚴重的階層分化，富人與政治精英結盟造就分利秩序[4]。桂華通過比較發(fā)現(xiàn)，珠三角農村的利益結構增強了集體行動能力，它在促進村民自治的同時，排斥了國家權力的介入[5]。

二是行政力量回應基層訴求。景躍進指出，溫嶺“民主懇談會”在推動政策合法性和程序合法性方面有經驗價值，在重視行政民主而非政治民主方面有缺陷[6]。馮川調查發(fā)現(xiàn)，在利益密集型村莊，為應對村級治理的無主體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設新型“聯(lián)村制度”，推動聯(lián)村干部成為代表村社整體意志，不被利益集團左右的非科層化權威[7]。汪錦軍認為，要避免政府介入演化為侵蝕角色，機制上應為吸納多元社會力量提供空間，通過支持與配合促進合作共治[8]。

三是基層行政體制變遷的政治后果。王麗惠發(fā)現(xiàn)，發(fā)達農村的“議行分離”分權改革，雖具有一定的實踐意義，但是帶來了村級治理的半行政化，在實踐中遭遇諸多困境[9]。杜姣總結珠三角和長三角農村的治理體制，發(fā)現(xiàn)相關改革因地方政府主導、遵循理性設計，帶來了村級組織行政化的后果，使運作中呈現(xiàn)組織規(guī)模擴大，資源投入內卷化的困境[10]。羅興佐總結了浙江村級權力的制度改革，認為基層創(chuàng)新成功的關鍵是政府強力推動，如果不重塑村莊社會的公共性，擴大村民自治空間，制度運行會出現(xiàn)行政化弊端[11]。

已有研究在以下三方面留出深入研究的空間：一是相關研究或者忽視行政組織的介入效用，或者將其當作基層矛盾的被動應付主體，對行政組織的理性能動特征探討少；二是不少研究探討發(fā)達農村治理問題的經驗，是來源于浙北個體私人經濟或者珠三角的出租經濟，對集體經濟發(fā)達農村的治理討論不夠；三是相關研究或者是基于過程?事件，或者是基于抽象民主治理價值切割經驗，對基層治理進行二元化解讀，現(xiàn)象總結較表面、學術解讀較浮泛。

本文通過對長三角地區(qū)特發(fā)達城市H市的調查，發(fā)現(xiàn)當前的鄉(xiāng)村存在著一種隱蔽治理機制—行政吸納社會?！靶姓{社會”原指政府通過自身努力，消解了反抗國家的社會結構。H市的“行政吸納社會”有三大特征：一是政府積極創(chuàng)新吸納體制，吸納對象包括村組織和村莊社會；二是政府基于集體經濟的模糊性，消解村莊政治發(fā)生的利益源。三是政府創(chuàng)新資源進村利用機制，滿足精英和群眾的各類訴求。

比較而言，近年來不少基層治理研究雖觸及行政化議題，但多是基于組織學視角探討政府吸納精英的策略及其影響，對政府化解村莊矛盾、回應民眾訴求的研究少，基于行政?政治關系探討鄉(xiāng)村治理經驗變遷的研究缺乏。本研究借用康曉光的“行政吸納社會”概念[12]，既承襲其關于精英政治的研究路徑，探討密集利益涌現(xiàn)背景下，農村依然穩(wěn)定有序的原因，又指向基層治理政治社會學議題，探討在缺少政治動員背景下，“行政吸納”制度和策略如何施于社會，以此指向新經驗背后的理論內涵。

近年來，筆者在多個東部省份的農村展開田野調查，所獲得的經驗資料構成本研究的經驗基礎。2015年11月、2018年8月，筆者及其研究團隊曾在長三角的H市4鎮(zhèn)調查，調查的主要方式是田野觀察和深度訪談。為了清晰描述和分析該現(xiàn)象，本文主要運用D鎮(zhèn)的案例，同時結合其他鎮(zhèn)的調研材料。

二、行政吸納社會的基礎

作為利益主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能及如何控制村組織，不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的硬性任務有關，而且與該地域的利益容量及分配方式有關。相較中西部地區(qū)的一般農村，H市工業(yè)化進程較早，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政實力雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重點是在保證穩(wěn)定的基礎上，高質量地向農村輸入資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目標的完成有賴村組織的配合。

(一)行政吸納社會的制度基礎—壟斷土地分配利益

在東部沿海發(fā)達農村，村莊政治利益爭斗易出現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是村精英以自身實力為基礎，或者分派逐利形成派性化斗爭，或者依附權力階層共同分利；二是村莊精英為謀利無所不用其極，侵犯普通村民基本生存權益，底層忍無可忍奮起抗爭。壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理重點是維穩(wěn)，D鎮(zhèn)選擇消解村莊政治斗爭的源頭。

在現(xiàn)行行政體制下，當村干部既無向上晉升的空間，又難以獲得村莊社會榮譽，社會精英競爭村干部職位，主要為獲取經濟利益。一般說來，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的資源有限，又意欲順利完成硬性任務時，最佳策略是通過精英替換，讓富灰群體走上治理前臺，畢竟，富灰群體的私人權力資源豐富，他們當村干部既能化解治理矛盾，又能降低地方政府的執(zhí)政風險。H市的特殊處是，各級政府都掌握了豐富的財力和資源，對常規(guī)問題可利用利益來擺平。在“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的政績觀下，D鎮(zhèn)不會招徠既能成事又能壞事的精英。

發(fā)達農村的集體土地附著密度利益。D鎮(zhèn)利用“農地產權有意的制度模糊”[13]，將自己做實為農村地權的終極和唯一主體。在鎮(zhèn)政府利用發(fā)達財政資源，及土地管理機制創(chuàng)新，消解了公共利益的攫取空間。

首先，對集體土地、山林的利用。D鎮(zhèn)在1980年代初期，鼓勵村組織對外招商，允許村組織對外租借土地。當D鎮(zhèn)的財政收入充實后，轄區(qū)規(guī)劃意識逐漸增強，就著手始改變以地招商的政策。在D鎮(zhèn)設置的600分考核制中，村級招商所占比例長期靠前。凡村干部招來的企業(yè)，一律進入工業(yè)園。若村干部招來的企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多，所在村就會獲得D鎮(zhèn)較多的財政轉移支付，轉移支付多用于村干部的工資發(fā)放。村組織則根據(jù)職務和貢獻的情況，按比例將獎勵資金分給各級村干部。如此一來，不僅村組織不會自行占地開發(fā)，村干部招商的積極性也會因此被調動起來。

其次，征地補償款的分配。按照《土地管理法》，村組織作為集體土地所有者，理應享有部分土地的非農化收益。常見問題是村干部貪污征地款，或者村組織與民爭利引發(fā)不滿，或者村民對補償款的分配有異議，都會帶來干群矛盾和精英博弈等問題。D鎮(zhèn)實行村財鄉(xiāng)管制度，凡村組織應獲得的款項，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一代管，征地補償款也不例外，集體開支須經政府批準。如此，大量被征地的村莊，村財政空殼化明顯，村組織要有所作為，必須依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另外，D鎮(zhèn)以強大的財政作后盾，不斷創(chuàng)新征地補償制度。舉例說來，1990年代村民在土地被征用后，能進入集體企業(yè)或勞動局上班。相較種地的辛苦且要交稅費，征地不僅能增加個人收入而且工作體面，村民因此盼望被征地。2005年后D鎮(zhèn)的征地政策是，“宅基地換房”+“土地換鎮(zhèn)保”，“鎮(zhèn)?！苯橛谵r合與社保之間，平均每月可以拿到1 520元；換得的房子多分布在集鎮(zhèn)周邊，村民只需花費少量裝修費用。這個時期，多數(shù)村民的生活不依賴土地收益，土地的福利功能越發(fā)明顯，村民繼續(xù)愿意以舊換新，征地一應矛盾較少發(fā)生。

最后，宅基地管理。在浙北農村調研中發(fā)現(xiàn)，隨著農民收入水平的提高，對宅基地的利用需求快速提高，加上偏緊的宅基地供應，使宅基地市場供不應求，宅基地分配隨之出現(xiàn)天價。權錢勾結帶來宅基地分配問題，引發(fā)普通民眾的怨恨和群體抗爭[14]。D鎮(zhèn)因經濟起步早、發(fā)展水平高，1980年代后期頻現(xiàn)宅基地問題。剛開始，D鎮(zhèn)采取的是加強宅基地監(jiān)管，推動村干部公平分配的制度。但是，村干部作為集體成員，難免受各種關系攀扯，無論其如何無差別分配，總有好事者和不滿者上訪。D鎮(zhèn)就利用自身強大的財政資源，重啟集體化時代就有的制度——在村組織外設置農建員。農建員要接受村組織領導，人事關系和報酬依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農建員負責宅基地分配和宅基地利用糾紛的調解。為保證宅基地管理工作順利開展，D鎮(zhèn)1980年代規(guī)范集體土地證發(fā)放，后來審批宅基地按人均60 m2計算，政府不僅要對房屋長、寬、高進行控制，而且要求農建員依照審批圖紙監(jiān)督建房，若農戶有意翻修自家的房屋，宅基地面積須控制在180 m2內。經過多年的常態(tài)化管理，農民的宅基地需求減弱，宅基地利用矛盾消失。

(二)行政吸納社會的組織基礎推動村組織科層化

按照村民自治制度，不脫產的村干部不是公務員，所得報酬不是工資是補貼。按照多數(shù)農村的轉移支付標準，村干部的報酬每年最多是5萬元。在沿海發(fā)達地區(qū)的農村，人們的就業(yè)渠道多，收入遠高于務工補貼，如果不進行適當激勵，就可能無人愿當村干部。D鎮(zhèn)就以財政資源進行補貼，推動村干部高工資制度的實施。

村干部的工資有三種支付方式，一是科層化途徑即村干部領取固定工資，按照政府要求做事。但是，村組織面臨的環(huán)境復雜，處理事務需要自主裁量權，否則將難以有效治理。二是包干制，即政府將一應事務承包給村組織，對村組織完成任務的過程不干涉，政府賦予與裁量權相配的利益。如此，村組織的管理能動性被調動起來，但也可能帶來權力的濫用。D鎮(zhèn)選擇第三種方式—混合制，即政府將相關事務決策權和執(zhí)行權交給村書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村書記間不是包制下的契約關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村書記享有人事權、監(jiān)察權等控制權力。為避免村民選出的村書記不遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排，或者由于村干部的權力競爭體制帶來村組織不穩(wěn)，D鎮(zhèn)就利用制度縫隙挑選得力者擔任書記。

依據(jù)《中國共產黨基層組織選舉工作條例》《村民委員會組織法》等制度規(guī)定，村組織的權力關系體現(xiàn)為兩方面：①上級黨組織雖不能指定村書記人選，但可以提出村書記候選人的建議人選。換言之，由無記名差額選出的村支委人選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委既可通過談話直接確定中意者，又可通過“領導”上任支部間接確定村書記。②依據(jù)《H市村委會選舉辦法》(2014)，“選舉村民委員會采取無記名投票方法”，表面看來，它增加了村民競選空間，有利于精英競選動員的展開，實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對支部的領導權，間接領導而非僅指導村委會選舉，特殊情況下可以通過鄉(xiāng)?村?組、黨支部?黨小組方式動員。D鎮(zhèn)一方面推動書記?主任一肩挑，以強化村支書的社會性權力，一方面通過上級任命和賦權，以增強村支部的行政性權力。

D鎮(zhèn)實施的村組織管理體制，類似周黎安的“行政發(fā)包制”[15]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權給村書記，增強村書記的權力厚度，同時保留人事控制權，給予高績效工資激勵，村書記就會服從上級，努力做好職責內工作。D鎮(zhèn)實施“村書記負責制”，書記負責村莊所有事務，村組織實行交叉任職制。村書記復制該種激勵體制，逐級向下發(fā)包具體事務，一般村干部認真履行職責。在該種激勵體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村書記、村書記對一般村干部，實行人格化控制和結果導向的責任制。鄉(xiāng)村兩級行政鏈條短、委托?代理交易成本低，保證了村組織的有效運轉。

“行政吸納”與“科層化”有區(qū)別。科層化具有集中管制規(guī)則導向、標準運作技術導向、工具理性效率偏向導向[16]，若村組織受行政控制，村干部的裁量權就小，辦事員的角色就明顯。“行政吸納”不是規(guī)則導向而是行政導向，政府需要被吸納者既忠實服從，又有較強的協(xié)調能力，鄉(xiāng)村組織不是支配關系，而是相互制衡關系。要實現(xiàn)行政控制與自由裁量的平衡，治理成本和社會發(fā)展的平衡，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村書記人選高度重視，D鎮(zhèn)村書記的產生有三大路徑。

第一種是依靠政府的行政機制晉升。循著小組長—一般村干部—村書記的升遷路徑，依據(jù)工作完成和關系協(xié)調情況逐級晉升。若獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)或在任村書記認可，他就會被作為重點培養(yǎng)的對象，其晉升速度較一般人迅速。該類村書記年齡普遍大，很早就參與村級治理，他們既有覺悟又有能力，在村組織內享有一定威望，D鎮(zhèn)政府總體對其比較信任和放心。

第二種是將部門干部調過來當村書記。2015年以前，D鎮(zhèn)政府以招商引資作為重點考核內容。有些村干部難以勝任鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要求，D鎮(zhèn)就從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或職能部門調人，先讓他代理一段時間的村書記，時機成熟再支持他參與選舉。特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中意人選并非集體成員，與現(xiàn)行村級選舉原則違背，D鎮(zhèn)就修改具體的選舉方案。

第三種是培養(yǎng)后備干部推動能者當村書記。后備干部培養(yǎng)分兩類：一類是村書記動員村民當村干部，若該村民確實能力強人緣好，會在村干部序列迅速晉升。若村書記中意多人且都優(yōu)秀，他就會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授意下，推薦非書記人選去鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過公開招聘方式，選拔能力出眾者任書記助理，表現(xiàn)優(yōu)秀者2～3年后任村部支委，然后一步步走上村書記崗位。應聘者不受地域限制，只要是H市公民即可。

三、行政吸納社會的邏輯

無論是維護村莊穩(wěn)定，還是提供高質量服務，都屬于公共品供給。依照交易成本理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該根據(jù)公共產品溢出范圍，決定自己與村組織的供給責任，實際并不如此。D鎮(zhèn)在以權力制度化調整實現(xiàn)村組織穩(wěn)定后，先幾乎將所有公共事務打包給村組織，再通過資源輸入與治理制度推動村組織吸納社會。

(一)行政吸納村組織的機制——建立權力依附結構

D鎮(zhèn)對村級權力的干預始于1980年代。當時鄉(xiāng)村主要的任務是發(fā)展經濟，村書記和村主任經常因村級支出鬧矛盾。D鎮(zhèn)政府為了管理方便，推行書記-主任一肩挑。有研究發(fā)現(xiàn)，“村兩委矛盾”并非村治制度不完善，而是村莊政治中的派性斗爭[17]。D鎮(zhèn)的“一肩挑”問題根源與之類似，村莊結構分化引發(fā)精英間博弈，表面的制度性摩擦少與派性斗爭，在D鎮(zhèn)各村程度不一地上演。D鎮(zhèn)為了實現(xiàn)吸納與穩(wěn)定的平衡，從以下兩個方面調整村級權力。

1.以集權結構鞏固村書記權力

村級權力合法性來源于兩類，分別是社會授權和行政授權。相較個體經濟發(fā)展引發(fā)的利益密集，H市以集體經濟方式推動農村發(fā)展，行政賦權對村級權力結構影響大。若是政府選定的后備干部，會任命其為村書記助理，要求參與村級事務。半熟人社會中的村干部，與村民打交道機會越多，越能夠被村民了解和熟知。在村莊選舉前，D鎮(zhèn)通過開會暗示和組織動員，要求村組干部、基層黨員填寫固定選票。如此，少數(shù)人搗亂不影響選舉大局。若村書記是逐級晉升而來，D鎮(zhèn)政府不用花太多的心思。

布勞認為，“提供必要的利益是獲得權力的最普遍的辦法”[18]。為保證村書記忠實執(zhí)行政府的命令，推動村書記獲得優(yōu)勢權力，D鎮(zhèn)從三個方面吸納村組織：①對村書記實行目標責任制考核。D鎮(zhèn)每年與村書記簽訂目標責任書，若招商引資不達標、出現(xiàn)社會不穩(wěn)定問題，村書記會被“一票否決”。若村書記通過上級考核，可以拿到足額績效工資。D鎮(zhèn)村書記年工資在20萬元以上，遠高于一般村干部的年工資。若村書記在任時間長且工作出色，可享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部退休待遇。政府對中意的村書記，會提拔其到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事。②給予一般村干部高額的工資激勵。以某普通村為例，D鎮(zhèn)核定村書記的工資為18～20萬元/年，村書記核定其他村干部工資；第二級是村會計、副主任，工資為10～12萬/年；第三級是支部委員，工資為8～10萬元/年；第四級是村委委員，工資是6～8萬元/年；第五級是條線干部，工資是4～6萬元/年。雖然村干部的年工資有較大差異，卻高于普通村民3～5萬元的打工收入。一般村干部因此比較珍視并積極完成本職工作。③村書記獲得總體性權力。為提升村書記的權力，D鎮(zhèn)會在發(fā)包總體事務的同時，將各級轉移支付一并發(fā)包給村書記，只確定其他村干部的工資底線，具體額度由村書記自由裁量。另外，D鎮(zhèn)規(guī)定，村書記不介入具體事務，其職責是承接上級命令，把握大局激勵其他干部。

2.以條線治理鞏固行政吸納

若僅有行政事務的層層發(fā)包，就要賦予承包者較高裁量權，可能會出現(xiàn)行政包干制下的體制精英謀利，及村組織壟斷權力侵害民眾權益現(xiàn)象[19]。D鎮(zhèn)不希望看到類似的行政吸納困局，在行政發(fā)包外創(chuàng)新了權力約束機制：“條線”嵌入與“塊塊”負責相結合。

“條塊結合”的治理結構是中國地方治理特色，“條條”指上級在下級垂直設置的職能機構，“塊塊”指治理組織所統(tǒng)轄和管理的部門與機構。任何一級地方政府，都是條條塊塊相互交叉，“條條”與“塊塊”關系的協(xié)調程度，對政府權力運行方式有重要影響。D鎮(zhèn)考慮到“條條”對“塊塊”的權力制衡作用，就將政府治理的條塊結構運用于村組織。

首先，D鎮(zhèn)對一般村干部實行條線化管理。舉例說來，一般村莊會設置一個分管農業(yè)的副主任，凡有農業(yè)事務，鎮(zhèn)農辦會召集副主任開會。村副主任向村書記傳達會議精神，村書記依據(jù)事務的重要和緊急程度決定，是交由村副主任獨自完成，還是動員村干部共同完成。

其次，D鎮(zhèn)會以行政設置或默認的方式增加村級條線干部。D鎮(zhèn)所有村都有15個以上條線干部，包括民兵連長、治保主任、婦女主任、會計、衛(wèi)生員、調解主任、司法干部、工會主席、科普員、行政主任、農技員、農建員、社保員、勞教員、老齡書記，經濟發(fā)達村甚至有幾十人的條線干部。條線干部職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門幾乎同構，條線干部人數(shù)及職務遵從村莊實際。設置條線干部使村級權力關系變得微妙，村書記不僅要接受政府領導和監(jiān)督，他管轄的條線干部同時也要受條條部門領導和監(jiān)督。村書記與條線干部的關系既有領導與被領導的關系，又有相互依賴和牽制關系。在村級權力結構中，村書記權力被分割。從政府治理角度看，通過條線干部指導和監(jiān)督村治工作，可以有效防止村書記坐大權力、偏離上級指令等問題。當然，上級條條部門指導和考核條線干部，不影響村書記考核村干部的權力，它既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一元化領導權的完整，又利于村書記基于整體利益實施行政統(tǒng)籌。

(二)村組織吸納民眾的實踐——過密化輸入資源

政治學把權力來源歸結為權力資源的占有和掌握，強調不同主體的權力差別來自他們掌握的權力資源差別[20]。不同主體在獲取、使用權力資源的過程中，逐漸形成穩(wěn)定的權力關系、構建出權力運行規(guī)范，權力結構隨之穩(wěn)定、村級治理因此有序。D鎮(zhèn)通過橫向集權與縱向分權，提升了村書記權威，保障了村組織的穩(wěn)定。但在權力資源多元化的H市農村，要促成體制?非體制精英的精誠合作，卻不易達成，且不說權力主體間的互動具有不規(guī)則性，即使村書記憑借行政授權獲得額外權力，與非體制精英互動不善同樣會催生派別。D鎮(zhèn)要維護村莊社會的總體穩(wěn)定，需要利用資源富足的優(yōu)勢來創(chuàng)新治理制度，與村組織合作實現(xiàn)對非體制精英的吸納。S市為了打造郊野空間，決定對某村轄工廠實施整體動遷。有5個村民在村轄區(qū)工廠上班，他們的年齡在50～60歲之間，進工廠前曾在村組織工作，對D鎮(zhèn)的基層治理體制了解，在村莊有一定的影響力。5個人要求村組織解決工作，理由是依照《勞動法》，他們沒有到退休年齡。村里很利索地為他們買斷工齡，增加村級聯(lián)勤干部崗位，安排這5個人負責治安和衛(wèi)生。問題是，該村戶籍人口有1 300多人，大多數(shù)人在區(qū)鎮(zhèn)上班，在村的人口不足一半，動遷帶來大量人口撤出。在D鎮(zhèn)調查期間，在村人口不足200人，新增崗位意義并不大。村里安排5人工作后，不少在村精英有意見，還組織村民討說法。村副主任抱怨說，“我就包8個條線的工作，還有治保主任、治安協(xié)管員，哪里需要什么聯(lián)勤干部”，但村書記執(zhí)意吸納并解釋，“上面要求所有村配聯(lián)防隊，負責綜合治理、管好轄區(qū)的事?，F(xiàn)在哪個村沒錢，畢竟還能夠享受……”最終，5人被成功吸納，鄉(xiāng)村要給付工資。

吸納非體制精英不僅能降低治理矛盾，還能增加村書記威望以提高行政績效。同樣在該村，村書記是在政府的介入下，調走另一人選才坐上這位置的。他上任后發(fā)現(xiàn)，按照H市58歲退休的規(guī)定，本村當年應退休4個干部。他就調整老干部的崗位，讓3人進入村監(jiān)會，1人進入“老大人”組織。該類組織盡管是按上級要求設置，但村書記享有一定人事任命權。村書記解釋說，一是老干部年齡偏大，很難在外找到工作，返聘回來能做“好事”。二是自己的治理經驗不足，利用老干部做群眾工作，可保證權力繼替的穩(wěn)定。返聘工資的大頭由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，返聘者深知自身的辦事員角色，因此會積極協(xié)助村級事務的治理。

被調查的D鎮(zhèn)村莊，干部人數(shù)均超過編制要求，有的村莊各類干部相加近50人。村書記的解釋理直氣壯：“我們這兒(村里)事情太多，都是應付上面(政府)的。上面吃閑飯的太多。他們每多一條線，我們就多吃苦，臺賬要幾十本”。調查發(fā)現(xiàn)，凡村莊行政事務多，易出現(xiàn)治理矛盾的，村組織規(guī)模就膨脹。部分村組織支付的工資，要占村集體收入的1/4～1/3，不少在村莊有影響的村民，被村組織吸納進體制。有些職務負責的事極少，明顯具有利益俘獲性質，如某村小組長負責發(fā)放補貼，特殊時期協(xié)助村組織做事，但他每年可以得到四級工資。

康曉光認為，當社會經歷快速都市化后，僅有精英整合而無大眾整合，治理組織就不具有充分合法性條件[21]?？禃怨獾挠^點與李普塞特相似，即財富水平影響民眾的民主接受能力。富裕社會可以阻止權力單一化，提高民眾的政治參與水平。H市農村很早就走上工業(yè)化道路，現(xiàn)在是我國最發(fā)達的農村地區(qū)之一，按照上述邏輯，行政吸納空間是否被擠壓直至消失呢？事實并非如此。D鎮(zhèn)創(chuàng)新村組織的吸納機制，是為在放權與收權間平衡，以便發(fā)揮村組織的治理能動性，承擔溝通政府與民眾的角色。在該行政體制下，地方政府清楚，必須激勵村組織提供高質量服務，否則，“政治的行政化”會架空政治權威，帶來基層治理危機，進而促成社會再政治化。因此，D鎮(zhèn)一方面推動建立咨詢性村組織以吸納民意，另一方面督促村組織向下服務以關照民眾的多元化訴求。

D鎮(zhèn)村干部的職業(yè)化是循序漸進的。一開始是村書記全職化和坐班制，主要是對接上級分配的行政事務；后來推動村干部坐班制和考勤制，主要是進村的行政事務快速增多，要推動服務型村組織建設。雖然D鎮(zhèn)實施目標責任量化考核，將村組織的所獲收益分為三個等級，卻不以錦標賽機制實施激勵，多數(shù)村組織獲得的是A級和B級待遇，兩者所得相差僅1～2萬元，村干部因此按行政要求，積極坐班接受上級考勤。相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的繁雜，村級治理工作相對簡單，村干部主要是填報表資料，執(zhí)行上級下達的任務。我們調查的多個村干部，多數(shù)表示沒有多少“實事”可做，卻少有遲到早退的現(xiàn)象出現(xiàn)。通過深入調查發(fā)現(xiàn)，村干部坐班帶來了意外效果，即方便咨詢和及時處理矛盾，徹底實現(xiàn)了“小事不出村”。

將村級服務內容分為兩塊，分別是常規(guī)和非常規(guī)性服務。常規(guī)性服務包括：村民家里燈泡壞了，找村組織幫忙修理；老人沒事到村組織轉一下，找值班的村干部拉家常；子女在外工作，想知道老人近況，就向村干部咨詢，等等。非常規(guī)性服務由少數(shù)村組織發(fā)明，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)認可后在全鎮(zhèn)范圍推廣：如某鎮(zhèn)各村每月開展睦鄰活動，村組織先將全村劃分為若干個片區(qū)，再將片區(qū)分包給相應的村干部，由其組織活動增進鄰里關系。各村會在春季開展運動會、在暑期開展親子類活動、在特定節(jié)日開展黨團活動。在另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府在認定某村的服務工作有創(chuàng)新后，總結出服務“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務到人頭”，鄉(xiāng)村組織不僅考核“三到頭”的次數(shù)，而且抽考“三到頭”的內容和效果。粗略統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各村每年推出的服務活動不低于20次。

即使鄉(xiāng)村兩級制定嚴格的村級服務制度，依然難以及時獲得民眾需求的信息。更何況村組織承擔的行政任務多，僅靠過密化服務很難保群眾滿意，村組織就建立咨詢體制，吸納民眾參與各類社會事務。具體說來，村組織設立條線負責制，由條線干部搜集民眾意見，再依據(jù)行政程序啟動相關會議，“四議兩公開”決策原則被貫徹。對普通村民的各類要求，無論是事務性還是政治性，村干部均不進行性質分析，而是按規(guī)范化程序實施。只要遵循程序得出的意見，后續(xù)問題與村組織無關。有村書記說，“領導‘問責’天天掛在嘴邊……一切按(照)程序來，就是怕出事怕問責”。

四、行政吸納社會的矛盾

H市以利益密集為基礎創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，不僅保證了村莊權力結構穩(wěn)定，而且吸納了民意獲得了廣泛的滿意。但是H市行政吸納社會會不會帶來哪些新的問題與矛盾？通過調查發(fā)現(xiàn)，H市的行政吸納社會也會帶來新的行政與治理矛盾以及行政與政治矛盾。

(一)行政與治理的矛盾

一般認為，行政與治理是存在差異的，行政的權力主體是單一的，執(zhí)行行為要求具有整體性和統(tǒng)一性，強調等級組織及資源配置壟斷；治理的權力主體是多元的，主張主體協(xié)商互動解決公共問題，強調供給多元及共治協(xié)作[22]。理想的基層治理是，既有行政下滲又有民眾參與，政府與社會不是等級化隸屬關系，而是平等主體的合作伙伴關系。當行政與治理關系有效協(xié)調，基層就會團結有序，公共意識就能形成。現(xiàn)在因為H市獨特的工業(yè)化道路，政府掌握資源的絕對配置權力，基層治理隨之越來越受行政主導。我們將行政化治理分為兩類，分別是控制模式和吸納模式。控制模式的特征是行政下沉和有效管控，借用的是社會柔性力量和國家專斷權力；吸納模式的特征是吸收引導和溝通協(xié)商，借用的是一元化行政體系和有效吸納策略。

H市將吸納模式發(fā)揮到極致，既吸納村組織又吸納所有村民。但是，村社的自我治理能力不足，公共意識沒有充分發(fā)育，穩(wěn)定的表面下暗藏著治理危機。調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村組織全力滿足群眾需求，依然不能使全體的滿意。究其原因主要是不少村民從家庭“私”的角度出發(fā)，將村組織當做保姆隨意使喚，將得到的福利當作理所應當，即使村組織增加服務人手，提高服務的廣度和密度，依然難以滿足其快速增加的需求。如有村民因病使家庭陷入窘境，就會找村組織要求獲得幫扶，村組織不僅借給他生活費，而且而積極向上級申請補助。但其仍不滿足，她先要求村組織安排護工，后來是家政，為她做飯洗衣服，否則上訪?？紤]上訪會帶來績效受損，村組織只能繼續(xù)提供服務。

林尚立認為，破解“行政有效、治理無效”的困局，重在加強和引入“根在社區(qū)、銜接政府”的“社區(qū)領袖”[23]。H市的行政吸納社會，不僅有政策吸納和組織吸納，而且有體制吸納和利益吸納。吸納模式由只吸納精英的二元結構，轉向吸納精英和民眾參與的三元結構。在這樣的行政環(huán)境中，“社區(qū)領袖”既無成長的制度基礎，也無磨礪能力的治理空間。存在更大的問題是，即使行政力量掌握的資源豐富，它也不可能無限吸納而沒有治理。暫時的“行政有效”會隨著需求的增加而復雜化，使行政吸納的缺陷放大，小矛盾演變?yōu)榇髥栴}。

(二)行政與政治的矛盾

亨廷頓認為，經濟發(fā)展會帶來政治參與訴求的膨脹，當政治制度無法滿足政治參與要求，民眾政治行為就可能沖擊社會秩序[24]。將亨廷頓的論點引入基層治理領域，可以提出的問題是經濟發(fā)展何以影響基層社會參與，基層治理現(xiàn)代化是否只導向民主政治，答案顯然是否定的。

首先，H市農村以集體化方式實現(xiàn)工業(yè)化，經濟和組織資源掌握在村組織手中，村組織猶如蜂巢將所有集體成員吸附，村莊權力結構呈現(xiàn)高度聚合特征。蜂窩狀社會結構會因鄉(xiāng)村經濟快速發(fā)展得到強化，村民在價值和資源上更加依賴組織，加上對自身的經濟實力有認知，村民政治參與動力幾乎喪失。其次，政治現(xiàn)代化不僅包括政治民主化，還有康曉光討論的政治行政化。政治行政化來源于金耀基的“行政吸納政治”概念，吸納對象是精英，吸納目標是實現(xiàn)精英整合和政治穩(wěn)定，吸納的奧秘是“通過遏制一些人，激勵另一些人來協(xié)調潛在沖突”[25]。H市的行政吸納卻沒“遏制一些人”，那么潛在沖突是如何被化解的呢？

金耀基[26]在論述“行政吸納政治”時，其實有潛在的階級分析色彩。畢竟，吸納的形式可以有多種，核心機制卻是精巧的控制，有控制就有懲罰和壓制。康曉光在借用行政吸納政治框架時，不少論述指向的是政治行政化。政治行政化的含義容易理解，即政治權威本已身被行政架空，國家權力無力控制社會領域，政治因此不斷收縮，行政機器大幅擴張[27]。問題是，無論行政管理體制和機制如何創(chuàng)新，均難以實現(xiàn)對社會“公域”的有效控制。當少數(shù)村民為了獲利更多，不受集體決議或輿論干擾和約束，村組織該如何作為呢？

相較政治行政化帶來的政治權威的瓦解和由此帶來的社會政治化及治理危機，康曉光強調用行政政治化方案來化解矛盾。行政政治化的途徑是發(fā)展經濟，滿足精英和大眾的訴求[28]。正是密集利益的下滲和滿足，政府高績效合法性追求，才緩解了行政吸納的政治危機。H市政府的密集資源輸入和全面績效考核策略，一方面帶來村組織的龐大和行政吸納機制的精細，另一方面引發(fā)村民對組織的高度依賴和福利要求的擴大化。且不說過密化的服務及行政投入運作效率不會提升，更大的問題是當村民需求膨脹致使謀利型村民增多，當資源輸入無法滿足高漲的村民期望時，基層治理和政治將陷入更大的危機中。

五、結語

孫立平等人將集體化時期的社會治理模式稱為“行政性整合”[28]。行政性整合的基礎是行政權力對鄉(xiāng)村治理資源的絕對壟斷，行政性整合的目的是行政全面控制鄉(xiāng)村事務，行政性整合的載體是利用垂直性行政系統(tǒng)來管理。盡管當時國家具有宏大的控制目標，但限于財政資源不足，無法供給所有公共品，國家就依托社會力量與農民打交道，鄉(xiāng)村政治由此產生[29]。從國家發(fā)動的各類政治運動，及鄉(xiāng)村“斗地富、反破壞份子”活動中，會發(fā)現(xiàn)當時的治理是有政治性的。

后集體化時期的H市行政吸納社會，在吸納的基礎、目標和載體上，與“行政性整合”有表面的相似性。不同的是，H市是有財政結余的強財政政府，政府可以逐步規(guī)范治理手段并承擔公共治理責任[30]，建立自上而下的行政機構及權力依附結構，依靠單一行政吸納機制來管理是可能的，H市治理經驗的特殊處是行政吸納策略已成體制。如果說H市各級政府掌握密集的資源，可以不用擔心資源在輸入過程的浪費，那么，當政治被行政體制徹底吸納，行政體制又該由誰來統(tǒng)領呢[31]？如果行政吸納目標的得以實現(xiàn)，僅以公共福利分配作為基礎，而不以政治有效整合為背景，“非政治的社會”將使行政權力變成純粹供給服務的管理技術，私人利益泛濫和社會泛政治化，將帶來基層治理合法性的危機。既應看到行政吸納模式的工具價值及其內在缺陷，又應從政治與行政有效協(xié)調的角度思考資源下鄉(xiāng)的基層善治之道。