航空產(chǎn)品適航審定的政府責(zé)任：美國經(jīng)驗(yàn)與中國應(yīng)對

(華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海，200042)

從2018年10月至2019年3月，波音737MAX 8系列飛機(jī)的兩起墜毀事故引發(fā)了人們對航空產(chǎn)品責(zé)任的廣泛探討。737MAX 8系列飛機(jī)的制造商波音公司，以及為飛機(jī)進(jìn)行適航審定的美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)①，都成為潛在的責(zé)任主體。民用飛機(jī)屬于納入適航管理的特殊產(chǎn)品，從設(shè)計(jì)、制造、使用到維修的每個(gè)環(huán)節(jié)都需獲得特定國家機(jī)構(gòu)的審查，經(jīng)審定合格后才能投入市場。那么，經(jīng)審定合格投入市場的飛機(jī)如發(fā)生缺陷事故，受害者除了向制造(設(shè)計(jì))商索賠外，是否也可以向承擔(dān)適航審定職能的政府機(jī)構(gòu)主張賠償責(zé)任？

因適航審定工作中存在疏忽，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)多次被航空事故的受害者列為侵權(quán)賠償訴訟中的被告。美國法院圍繞著政府是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的問題，形成了豐富的案例法。近年來，我國航空制造業(yè)邁入起步發(fā)展階段，自主設(shè)計(jì)和制造的ARJ-21、C919系列飛機(jī)陸續(xù)走向市場。對國產(chǎn)民用飛機(jī)承擔(dān)適航審定職能的我國政府，也可能因飛機(jī)發(fā)生責(zé)任事故而被卷入賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)中。但迄今為止，關(guān)于我國法律應(yīng)否支持該種情況下的政府責(zé)任，國內(nèi)理論與實(shí)務(wù)領(lǐng)域均缺乏必要的探討。適航審定活動是航空安全的必要保障，適航審定責(zé)任可以對審定者履行職權(quán)構(gòu)成有力約束，但不當(dāng)?shù)呢?zé)任制度也可能影響政府職能的發(fā)揮，進(jìn)而對航空制造業(yè)的發(fā)展構(gòu)成抑制。在我國航空制造業(yè)起步階段，有必要分別從實(shí)然法與應(yīng)然法的角度對航空產(chǎn)品適航審定的政府責(zé)任問題加以理論探討。

一、航空產(chǎn)品適航審定責(zé)任的美國實(shí)踐

航空工業(yè)發(fā)展較早的美國，在20世紀(jì)40年代就已形成了對航空產(chǎn)品的適航管理體制，由聯(lián)邦航空管理局(FAA)對飛機(jī)、發(fā)動機(jī)、螺旋槳等航空產(chǎn)品進(jìn)行檢查、審定。后來，一些可歸因于適航管理問題的航空事故發(fā)生后，受害者向聯(lián)邦政府提出索賠要求，迫使美國法院對政府是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的問題作出回應(yīng)。

(一)美國的航空產(chǎn)品適航審定制度

按照1958年《聯(lián)邦航空法》②，美國交通部有義務(wù)通過對飛機(jī)的設(shè)計(jì)、選材、制造和運(yùn)營制定最低標(biāo)準(zhǔn)，來促進(jìn)航空飛行的安全。交通部又進(jìn)一步將上述職能授予FAA來履行③。為履行這一職能，F(xiàn)AA建立起航空產(chǎn)品的適航審定管理制度，對包括飛機(jī)、發(fā)動機(jī)在內(nèi)的航空產(chǎn)品進(jìn)行檢查和認(rèn)證。具體來說，F(xiàn)AA首先就航空產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營等制定適航標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)進(jìn)行飛機(jī)設(shè)計(jì)、制造和運(yùn)營必須達(dá)到的最低要求。接下來，F(xiàn)AA接受企業(yè)申請，對其設(shè)計(jì)或產(chǎn)品是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，在確認(rèn)達(dá)標(biāo)后發(fā)放相關(guān)證書。以飛機(jī)為例，一架飛機(jī)從設(shè)計(jì)到投入運(yùn)輸服務(wù)，至少要獲得FAA的三項(xiàng)審查和認(rèn)證。首先，是飛機(jī)的設(shè)計(jì)要符合FAA標(biāo)準(zhǔn)才能取得“型號合格證”(type certificate)；其次，是飛機(jī)的制造要符合經(jīng)批準(zhǔn)的飛機(jī)設(shè)計(jì)方案才能獲得“生產(chǎn)許可證”(production certificate)；最后，從飛機(jī)交付購買者到投入市場使用之前，還要取得“適航證”(airworthiness certificate)，以證明飛機(jī)性能良好并與型號合格證的要求相符。后續(xù)，已取得型號合格證和生產(chǎn)許可證的飛機(jī)，如果面臨實(shí)質(zhì)性改動或升級，還需再行取得“補(bǔ)充型號合格證”(supplemental type certificate)。

適航審查屬“符合性審查”。FAA依據(jù)既有的標(biāo)準(zhǔn)，對產(chǎn)品(或設(shè)計(jì))是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。審查主要通過“書面檢查”(data check)④和“現(xiàn)場檢查”(spot check)⑤兩種方式進(jìn)行。由于適航審查工作量很大，F(xiàn)AA還通過“適航委任制度”將部分審查工作委托給外部機(jī)構(gòu)或個(gè)人來完成⑥。

(二)美國聯(lián)邦政府賠償責(zé)任的制度基礎(chǔ)

FAA屬美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在美國，聯(lián)邦政府對私人主體承擔(dān)賠償責(zé)任的法律依據(jù)，是1946年頒布的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》(Federal Tort Claim Act)。該法放棄了聯(lián)邦政府所享有的司法豁免權(quán)，規(guī)定聯(lián)邦政府像私人主體一樣，在相同的條件下，以相同的方式和在相同的范圍內(nèi)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任⑦。依據(jù)該法的規(guī)定，如果聯(lián)邦政府的行為按照所在州的侵權(quán)法規(guī)定屬侵權(quán)行為，那么就要適用該侵權(quán)法來確定侵權(quán)責(zé)任。聯(lián)邦政府以過失為基礎(chǔ)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，責(zé)任的構(gòu)成要件與針對私法主體的侵權(quán)責(zé)任要件一致⑧。同時(shí)，政府侵權(quán)責(zé)任也屬“雇主責(zé)任”，無論是政府中的哪個(gè)機(jī)構(gòu)或雇員造成他人損害，責(zé)任的主體都為聯(lián)邦政府。

《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項(xiàng)基本理念是，在侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域，政府與私人主體一樣，都屬于可被追責(zé)的對象。然而，政府畢竟不能完全等同于私人主體，政府的某些職能行為應(yīng)該得到免責(zé)保護(hù)。所以，該法又同時(shí)規(guī)定了政府不受侵權(quán)責(zé)任約束的例外情形。一個(gè)最主要的免責(zé)情形就是“自由裁量權(quán)例外”。即，如果是政府(以及政府雇員)行使自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的損害，不論該自由裁量權(quán)是否被濫用，政府都無需承擔(dān)責(zé)任⑨。

(三)適航審定政府責(zé)任的相關(guān)判例

美國判例法上有多起基于FAA適航審定過失而向聯(lián)邦政府追責(zé)的訴訟，訴訟爭議焦點(diǎn)最后都落在“適航審定行為是否屬于政府的自由裁量權(quán)事項(xiàng)”這個(gè)問題上。其中最有代表意義的一個(gè)判例是，1984年由聯(lián)邦最高法院審理終結(jié)的“美國訴瓦瑞格航空公司”案⑩。1973年，瓦瑞格航空公司的一架波音707飛機(jī)在運(yùn)輸途中起火，燃燒釋放的有害氣體造成機(jī)上124名乘客死亡。該次事故使用的飛機(jī)于1958年獲得“美國民航管理委員會”(CAA，即FAA的前身)頒發(fā)的型號合格證。后經(jīng)事故調(diào)查披露，致乘客死亡的有害氣體來自機(jī)上衛(wèi)生間燃燒的垃圾箱。根據(jù)聯(lián)邦航空法規(guī)的規(guī)定，飛機(jī)衛(wèi)生間的各構(gòu)成部分都應(yīng)當(dāng)使用防火材料。CAA在頒發(fā)型號合格證之前沒有對飛機(jī)衛(wèi)生間使用的材料進(jìn)行檢查，根據(jù)其頒發(fā)的適航審定工作手冊，衛(wèi)生間也不屬于應(yīng)該被現(xiàn)場檢查的項(xiàng)目。瓦瑞格航空公司在向遇難者家屬進(jìn)行賠償后，依據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》提起訴訟，要求法院判定聯(lián)邦政府對CAA的過失造成的損害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。聯(lián)邦最高法院判決指出，適航審定屬于政府行使自由裁量權(quán)的事項(xiàng)范圍，據(jù)此應(yīng)適用“自由裁量權(quán)例外”，免除聯(lián)邦政府的侵權(quán)賠償責(zé)任?！癋AA決定采用什么樣的方式來對航空產(chǎn)品進(jìn)行檢查(如是否采用現(xiàn)場檢查)”“對航空產(chǎn)品的哪些部分進(jìn)行檢查”，都屬政府行使自由裁量權(quán)的事項(xiàng)。“自由裁量權(quán)例外”不僅適用于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，也適用于政府機(jī)構(gòu)的工作人員。所以，即使FAA雇員或適航委任代表的審定行為存在過失，聯(lián)邦政府也應(yīng)免于侵權(quán)責(zé)任⑩。

聯(lián)邦法院的其他判例進(jìn)一步闡釋了政府作為安全審查者被免于承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的原因。在適航審定活動中，政府的職能是安全監(jiān)管。但安全監(jiān)管職能的承擔(dān)，并沒有使政府同時(shí)對產(chǎn)品使用者產(chǎn)生普遍的注意義務(wù)，也沒有因此為受害者創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)侵權(quán)法上的獨(dú)立訴因。允許受害者在向產(chǎn)品生產(chǎn)者求償不能時(shí)，繼續(xù)向承擔(dān)審定職能的政府求償，無異于將聯(lián)邦政府置于產(chǎn)品“保險(xiǎn)人”的地位，這樣的結(jié)果顯然不符合國會設(shè)置安全審查機(jī)構(gòu)時(shí)的初衷。

以“美國訴瓦瑞格航空公司案”為代表的一系列判例，確立了聯(lián)邦政府免于因適航審定活動承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的原則。這就使FAA所進(jìn)行的適航審定活動享有了豁免侵權(quán)責(zé)任的保護(hù)?！懊绹V瓦瑞格航空公司”的終審判決作出后，美國學(xué)界不乏反對的聲音，認(rèn)為法院過于寬泛地解讀了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》中的“自由裁量權(quán)例外”原則，使聯(lián)邦政府受到了過度的保護(hù)[1]。即使作為一個(gè)安全監(jiān)管者，政府行為也可以被分為“決策性行為”和“操作性行為”兩類。正像法院在后續(xù)的判例中確認(rèn)的那樣，決策性行為的作出需經(jīng)過判斷和選擇，屬于自由裁量行為；而操作性行為僅是執(zhí)行法律、規(guī)定的行為，不涉及自由裁量，因而不應(yīng)該得到“自由裁量權(quán)例外”的保護(hù)。只是，在此后的若干起因適航審查過失提起的侵權(quán)賠償案件中，法院均遵循了“美國訴瓦瑞格航空公司案”所確立的寬泛性保護(hù)原則，F(xiàn)AA的適航審定行為一直處于被豁免侵權(quán)責(zé)任的保護(hù)中。

二、關(guān)于航空產(chǎn)品適航審定責(zé)任的中國法規(guī)定

(一)中國的航空產(chǎn)品適航審定制度

中國自1980年代開始逐步建立民用航空產(chǎn)品的適航認(rèn)證管理制度，但是由于本土飛機(jī)制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較晚，適航管理機(jī)構(gòu)對于整機(jī)設(shè)計(jì)、制造認(rèn)證的實(shí)踐在近幾年才真正展開。中國適航管理制度依托于一套由法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)共同組成的法律規(guī)則體系?！吨腥A人民共和國民用航空法》第四章規(guī)定，民用飛機(jī)的設(shè)計(jì)、制造、維修、首次進(jìn)口、飛行，需實(shí)施者分別取得型號合格證、生產(chǎn)許可證、維修許可證、型號認(rèn)可證和適航證，才可進(jìn)行。適航審定活動的主管機(jī)關(guān)是國務(wù)院民航主管部門，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定適航標(biāo)準(zhǔn)，審查產(chǎn)品是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。對航空產(chǎn)品適航管理的主體、內(nèi)容乃至責(zé)任作出更詳盡規(guī)定的，是1987年由國務(wù)院頒布的《民用航空器適航管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，民航局具體負(fù)責(zé)適航管理工作，適航管理是以確保飛行安全為目的的技術(shù)鑒定和監(jiān)督。

在適航審定的項(xiàng)目、內(nèi)容與方式上，中國的航空產(chǎn)品適航管理制度與美國保持了高度一致。這也正是航空工業(yè)起步之時(shí)，中國學(xué)習(xí)借鑒美國適航管理經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。對美國相關(guān)制度的借鑒，保證了航空制造業(yè)發(fā)展初期的安全和效率。但是在國產(chǎn)的新舟60，ARJ21等系列飛機(jī)出現(xiàn)以前，中國適航管理工作主要圍繞著頒發(fā)適航證、型號認(rèn)可證展開，鮮有獨(dú)立頒發(fā)型號合格證、生產(chǎn)許可證的實(shí)踐。

(二)中國法關(guān)于政府賠償責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

雖然未像美國那樣以立法明確賠償責(zé)任的性質(zhì)，但在中國法律制度中，也不乏關(guān)于政府對私主體受害者承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定。我國《憲法》第41條規(guī)定：“由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”在此基礎(chǔ)上，《民法通則》又進(jìn)一步規(guī)定了政府對自身以及自身工作人員的侵權(quán)行為承擔(dān)民事責(zé)任?！缎姓S可法》和《國家賠償法》也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要對違法行政行為造成的他人損害承擔(dān)賠償責(zé)任。政府對私主體受害者承擔(dān)的賠償責(zé)任，在性質(zhì)上屬于行政賠償。國內(nèi)行政法理論上，對行政賠償?shù)男再|(zhì)尚有一定爭議，通說認(rèn)為其屬公法責(zé)任[2]，與民事侵權(quán)賠償存在本質(zhì)的區(qū)別[3]。

航空產(chǎn)品適航審定的主體是民航行政管理部門，適航審定的目的是使申請人獲得從事某類一般禁止性活動，如飛機(jī)設(shè)計(jì)、制造的權(quán)利或資格。從行為主體和行為性質(zhì)來看，在中國法的框架下，適航審定可被界定為行政許可行為。這就意味著，民航管理部門從事適航審定活動，必須在《行政許可法》的框架內(nèi)進(jìn)行，違法行為也要根據(jù)該法承擔(dān)責(zé)任。《行政許可法》中唯一對行政許可機(jī)關(guān)作出賠償責(zé)任規(guī)定的是第76條，“行政機(jī)關(guān)的違法許可行為，如給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任”。行政許可機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任需滿足三項(xiàng)構(gòu)成要件：違法許可行為，合法權(quán)益損害，許可行為與損害之間存在因果關(guān)系。但該條中的“當(dāng)事人”，是否包括被許可人以外的其他受許可行為影響的人？本文探討的航空產(chǎn)品責(zé)任事故受害者，即屬于被許可人以外的其他受行政許可(適航審定)行為影響的人。在我國以及大陸法系國家的行政法理論上，將此類主體概稱為“行政許可第三人”[4]。許可第三人針對行政許可行為是否具有尋求救濟(jì)之權(quán)利，長期以來一直是行政法學(xué)界爭議的焦點(diǎn)。盡管近年來學(xué)理上已經(jīng)普遍接受了行政許可第三人享有救濟(jì)權(quán)的觀點(diǎn)[5]，但司法實(shí)踐中尚沒有支持第三人依據(jù)《行政許可法》獲得賠償?shù)拿鞔_依據(jù)。1995年頒布的《國家賠償法》，明確肯定了行政第三人對行政機(jī)構(gòu)主張救濟(jì)的權(quán)利。構(gòu)建在行政侵權(quán)理論基礎(chǔ)之上的《國家賠償法》行政賠償部分，不再要求求償者與行政機(jī)構(gòu)處于同一行政法律關(guān)系當(dāng)中，等于肯定了第三人向行政機(jī)關(guān)主張救濟(jì)的權(quán)利[6]。凡是該法規(guī)定的因行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)而損及自身合法權(quán)益的公民、法人和其他組織，皆可依據(jù)該法規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然在該法第3條和第4條列舉的被國家賠償覆蓋的行政侵權(quán)行為中，沒有提到“違法行政許可”，但是該兩條的兜底性款目“造成公民身體傷害或死亡、財(cái)產(chǎn)損失的其他違法行為”，可以將造成死傷或財(cái)產(chǎn)損失的違法行政行為一并涵蓋進(jìn)來。

然而，許可第三人向行政機(jī)構(gòu)主張賠償責(zé)任始終存在不少難點(diǎn)。一個(gè)最主要的難點(diǎn)在于，行政許可行為侵犯第三人權(quán)益的間接性導(dǎo)致因果關(guān)系認(rèn)定的復(fù)雜性。行政許可行為并不會直接侵犯第三人的利益，只有通過被許可人行為才能導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生[5]。以本文探討的航空產(chǎn)品責(zé)任事故來看，違法的適航審定行為本身不會直接造成航空事故。只有結(jié)合制造商的行為，航空事故才會發(fā)生。這種間接性必然導(dǎo)致許可行為與第三人損害之間因果關(guān)系認(rèn)定上的困難。第三人的損失是由被許可人和行政機(jī)構(gòu)共同造成的，而且前者的行為往往是更直接、更主要的原因。所以在很多時(shí)候，違法許可這一行為可能為被許可人的行為所掩蓋，行政賠償責(zé)任可能為民事責(zé)任所吸收。

(三)中國法關(guān)于適航審定責(zé)任的規(guī)定

關(guān)于適航審定機(jī)構(gòu)是否能成為賠償責(zé)任主體的問題，在1987年頒布的《民用航空器適航管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)中已經(jīng)作出了解答。該《條例》第24條規(guī)定：“民航局因適航管理工作的過失造成人身傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任……”只是該條并沒有明確求償主體的范圍，僅從該條的字面含義無法判斷，適航審定關(guān)系以外的第三人是否有權(quán)據(jù)此主張賠償。

《條例》制定于中國的民航適航管理體制形成之時(shí)。從中國借鑒美國經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)適航管理制度的背景來看，第24條關(guān)于政府賠償責(zé)任的規(guī)定，很有可能是借鑒美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償責(zé)任規(guī)定的結(jié)果。如果單純按照美國聯(lián)邦侵權(quán)法制的邏輯來看，《條例》第24條政府賠償?shù)姆秶膊粦?yīng)該局限于行政行為的相對人，任何權(quán)益受到行政行為侵犯的主體，都應(yīng)被列入求償主體的范圍。但是，不管《條例》制定者的真實(shí)意圖如何，對第24條的解釋都不能脫離于本國法的原則和精神。在《條例》頒布的1987年，我國國家賠償制度尚沒有真正建立起來，行政法理論上也似乎尚未接受行政許可第三人的救濟(jì)權(quán)。所以，按照當(dāng)時(shí)我國國內(nèi)的理論和制度背景來看，《條例》第24條賠償責(zé)任的求償主體很難覆蓋行政許可第三人。

在《國家賠償法》《行政許可法》等上位法陸續(xù)出臺以后，《條例》第24條的求償主體范圍也間接得以明確。適航審定行為如造成了他人人身傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失，受害者即使并非被許可人，也可按照《國家賠償法》的規(guī)定來主張賠償。但需注意的一點(diǎn)是，《國家賠償法》中規(guī)定的賠償責(zé)任構(gòu)成是有別于《條例》第24條的。前者以違法行為為歸責(zé)條件[7]，后者則以過失為歸責(zé)條件。按照我國處理法律規(guī)范沖突的原則，《國家賠償法》作為“上位法”和“新法”，此規(guī)定的“違法”要件應(yīng)取代《條例》規(guī)定的“過失”要件。所以，因適航審定行為遭受損害的受害者，必須首先證明審定機(jī)構(gòu)行為的違法性，賠償責(zé)任請求才可能獲得支持。

三、關(guān)于航空產(chǎn)品適航審定責(zé)任的再思考

從以上分析可知，根據(jù)中國法律的現(xiàn)行規(guī)定，航空產(chǎn)品事故受害者對民航行政管理機(jī)構(gòu)主張賠償責(zé)任，有一定的法律依據(jù)和空間。然而，當(dāng)前的法律規(guī)定是在本國航空制造業(yè)尚未真正有所發(fā)展之時(shí)概括借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。這種規(guī)定，在當(dāng)下的中國是否仍具備理論與現(xiàn)實(shí)的合理性，需要理性審視。

(一)從賠償責(zé)任制度功能視角的審視

無論在民事還是行政領(lǐng)域，賠償責(zé)任制度的核心功能都在于對受害者的補(bǔ)償。政府賠償責(zé)任制度的初衷，也主要是使受害者的損失獲得補(bǔ)償。如果在政府賠償責(zé)任以外，存在一個(gè)使受害者能夠獲得充分救濟(jì)的渠道，政府賠償責(zé)任制度也就失去了存在的主要 意義。

航空產(chǎn)品責(zé)任事故損害發(fā)生的直接原因，乃是產(chǎn)品存在缺陷，產(chǎn)品制造者因此應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)代工業(yè)化國家普遍都確立了產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定制造者對存在缺陷的產(chǎn)品造成的他人損害承擔(dān)賠償責(zé)任。航空產(chǎn)品責(zé)任事故損害，受害者救濟(jì)的主要渠道無疑正是產(chǎn)品責(zé)任制度。

相比尚需合理性論證的政府賠償責(zé)任，在中國，產(chǎn)品責(zé)任是一套能夠給受害者更確定、更充分、更高效救濟(jì)的法律制度。首先，產(chǎn)品責(zé)任制度法律依據(jù)明確，求償關(guān)系直接?！肚謾?quán)責(zé)任法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》為產(chǎn)品責(zé)任制度提供了明確的法律依據(jù)，相關(guān)的司法解釋和豐富的司法實(shí)踐也使產(chǎn)品責(zé)任求償更具確定性和可操作性。產(chǎn)品責(zé)任中的責(zé)任主體是造成產(chǎn)品缺陷的人，受害者是因產(chǎn)品缺陷而遭受損失的人，行為和損害之間的因果關(guān)系明確而直接。但是在適航審定可能產(chǎn)生的政府賠償責(zé)任中，政府的審定行為往往僅是導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的間接原因。因果關(guān)系認(rèn)定上困難重重，受害者舉證難度非常大。其次，產(chǎn)品責(zé)任涵蓋的損害范圍更廣，對受害者的賠償標(biāo)準(zhǔn)也可能更高。政府賠償責(zé)任只限于違法行為所導(dǎo)致的損害，產(chǎn)品責(zé)任則覆蓋因產(chǎn)品缺陷給受害者造成的所有人身、財(cái)產(chǎn)損害。政府賠償責(zé)任只能依據(jù)實(shí)際損失確定，產(chǎn)品責(zé)任還承認(rèn)了懲罰性損害賠償，受害者在實(shí)際損失外還可以獲得數(shù)倍于損失的補(bǔ)償。再次，產(chǎn)品責(zé)任在司法救濟(jì)程序上也更為簡單，受害人可直接向責(zé)任主體提起民事訴訟。而政府賠償責(zé)任普遍需經(jīng)行政機(jī)關(guān)的先行處理程序。

除了從受害者角度來看的諸多優(yōu)勢外，產(chǎn)品責(zé)任制度本身的經(jīng)濟(jì)理性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于政府賠償責(zé)任。由生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任損失，通過提高產(chǎn)品價(jià)格將成本內(nèi)化，在生產(chǎn)者和使用者之間形成了一個(gè)相對平衡和自洽的利益配置體系[8]。經(jīng)濟(jì)理性的另一個(gè)體現(xiàn)是，產(chǎn)品責(zé)任制度中，生產(chǎn)者承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)還可以通過責(zé)任保險(xiǎn)的形式分散出去，責(zé)任負(fù)擔(dān)并不會從根本上扼殺生產(chǎn)者的發(fā)展。相比之下，政府賠償責(zé)任制度則遠(yuǎn)未形成如此的經(jīng)濟(jì)理性，目前尚未發(fā)展出能夠合理分散政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

承認(rèn)適航審定的政府賠償責(zé)任的初衷是為了彌補(bǔ)產(chǎn)品責(zé)任制度的失靈。在生產(chǎn)者等主體無法承擔(dān)或不能完全承擔(dān)責(zé)任時(shí)，政府賠償責(zé)任的規(guī)定無疑提供了另一種救濟(jì)的渠道，是有利于受害者保護(hù)的。但是按照這種支持政府賠償責(zé)任的邏輯來看，政府賠償責(zé)任實(shí)際上承擔(dān)了補(bǔ)充產(chǎn)品責(zé)任的功能。這樣的制度設(shè)計(jì)，無異于將政府置于生產(chǎn)者的“保險(xiǎn)人”地位，由政府承擔(dān)本應(yīng)由商業(yè)主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)[9]。事實(shí)上，加強(qiáng)對受害者的保護(hù)，可以通過完善和落實(shí)產(chǎn)品責(zé)任制度來實(shí)現(xiàn)。彌補(bǔ)產(chǎn)品責(zé)任制度失靈，可以通過完善和落實(shí)保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)受害者保護(hù)的基本路徑是強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任(產(chǎn)品責(zé)任)，引入適航審定機(jī)構(gòu)責(zé)任(行政責(zé)任)并非保護(hù)受害者利益的必要路徑。所以，從補(bǔ)償功能視角來看，承認(rèn)適航審定的政府賠償責(zé)任并非必要。

(二)從中國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角的審視

安全是民用航空活動最基本的價(jià)值追求[10]，航空產(chǎn)品適航審定管理正是促進(jìn)航空安全的根本手段。當(dāng)前我國航空制造業(yè)方興未艾，密集上市的各類航空產(chǎn)品亟需適航審定管理的跟進(jìn)。相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)致力于促進(jìn)政府適航管理職能的發(fā)揮。

對民用航空產(chǎn)品進(jìn)行適航審定管理，是民航行政管理部門代表國家履行安全監(jiān)管職能的具體體現(xiàn)。無論是制定航空產(chǎn)品(或設(shè)計(jì))的適航標(biāo)準(zhǔn)，還是對航空產(chǎn)品(或設(shè)計(jì))進(jìn)行審查、認(rèn)證，都是行使監(jiān)管者職權(quán)的行為。政府履行法定職權(quán)的行為應(yīng)受到法律的約束，而責(zé)任制度是約束政府依法行使職權(quán)的必要機(jī)制。不論是否承認(rèn)適航審定的政府賠償責(zé)任，我國行政法律中都已經(jīng)存在一套約束行政主體及其工作人員依法行政的責(zé)任制度。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可或超越職權(quán)準(zhǔn)予行政許可，不僅行政許可將被撤銷或改變，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員還要依法接受行政處分或被追究刑事責(zé)任。按此規(guī)定，如果民航行政機(jī)構(gòu)對不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的航空產(chǎn)品進(jìn)行適航認(rèn)證，會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的雙重責(zé)任。這樣的責(zé)任制度安排，已經(jīng)足以構(gòu)成對政府及其工作人員行為的有力約束。

政府履行職能的行為受法律的約束，同時(shí)也需要得到法律的保障。尤其對于某些蘊(yùn)含巨大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的職能，應(yīng)當(dāng)輔以保護(hù)性的制度。因?yàn)闈撛诘呢?zé)任后果，尤其是那些可能給其帶來沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的責(zé)任后果，可能影響政府職能的正常發(fā)揮。適航管理活動本身不具有盈利性，活動的收益因航空產(chǎn)品的銷售而間接地歸于生產(chǎn)者等商業(yè)主體。如果承認(rèn)政府機(jī)構(gòu)對航空事故受害者的賠償責(zé)任，就意味著政府要以公共財(cái)政資金去為他人盈利行為的風(fēng)險(xiǎn)買單。這樣的責(zé)任配置結(jié)果顯然違背了公平原則。不合理的責(zé)任制度不僅可能使國家背負(fù)沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也可能從根本上影響適航管理工作的效率。由于審定機(jī)構(gòu)受賠償責(zé)任制度風(fēng)險(xiǎn)的威懾，可能在審定工作中過分謹(jǐn)慎，影響適航審定工作的效率，最終累及我國航空制造業(yè)的發(fā)展。

從以上兩個(gè)視角的審視來看，承認(rèn)航空產(chǎn)品適航審定的政府賠償責(zé)任，對中國有害無利。該責(zé)任制度不僅難以擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)受害者保護(hù)的任務(wù)，還可能對中國航空工業(yè)的發(fā)展構(gòu)成不利影響。

四、結(jié)論

無論是從制度功能視角還是從本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角來看，中國都不宜肯定航空產(chǎn)品適航審定的政府賠償責(zé)任。但與美國通過案例法豁免適航審定的政府責(zé)任不同，中國當(dāng)前相關(guān)法律的規(guī)定還比較模糊。這種規(guī)定不明的狀態(tài)，可能使政府成為航空產(chǎn)品事故損害的賠償責(zé)任主體，進(jìn)而使適航審定管理機(jī)構(gòu)處于超出其職能的賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)中。因此，當(dāng)前亟需對立法中有關(guān)適航審定賠償責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行梳理和澄清。

在當(dāng)前的法律法規(guī)框架下，直接規(guī)定適航審定機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的是《民用航空器適航管理?xiàng)l例》第24條。結(jié)合上文分析可知，第24條的規(guī)定存在兩個(gè)明顯漏洞：一是該條對求償權(quán)的主體范圍沒有作出限定。航空產(chǎn)品責(zé)任事故受害者，也即適航審定行政許可關(guān)系以外的第三人，也可能依據(jù)該條主張賠償責(zé)任。缺乏求償主體范圍限定的不利后果是，適航審定機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任范圍被擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)被提高。二是該條規(guī)定的賠償責(zé)任歸責(zé)原則區(qū)別于相關(guān)的行政法律?！秶屹r償法》規(guī)定政府僅對違法行為承擔(dān)賠償責(zé)任，而《條例》規(guī)定的賠償責(zé)任以政府行為存在過失為前提。規(guī)定內(nèi)容的沖突將導(dǎo)致適用上的諸多不確定性。所以，當(dāng)前一項(xiàng)緊迫的任務(wù)就是對《條例》第24條的內(nèi)容進(jìn)行修改。建議將該條修改為：“民航局因違法適航管理活動，造成相對人人身傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！币环矫?，對賠償責(zé)任的求償主體范圍作出限定，另一方面，使賠償責(zé)任的歸責(zé)原則與上位法保持一致。此外，在修改適航管理?xiàng)l例的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對產(chǎn)品責(zé)任制度和強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的完善，以從根本上排除啟動適航審定政府賠償責(zé)任的空間。

注釋：

① FAA(Federal Aviation Administration,聯(lián)邦航空管理局)設(shè)立于1958年。在FAA設(shè)立之前，美國承擔(dān)適航管理工作的機(jī)構(gòu)是“美國民航管理委員會”(CAA)。

② 已并入《美國法典(U.S.Code)》第49章。

③ 49 U.S.Code §1421(a)(1).

④ 對申請人提交的材料進(jìn)行審查，從材料記載的數(shù)據(jù)、流程等內(nèi)容判斷與標(biāo)準(zhǔn)的相容性。

⑤ 對飛機(jī)的性能進(jìn)行審查。

⑥ “適航委任制度”于20世紀(jì)40年代為FAA的前身“美國民航管理委員會”(CAA)所創(chuàng)立。被委托的機(jī)構(gòu)或個(gè)人被稱為適航委任代表，必須符合特定的資質(zhì)要求。這些代表主要由來自飛機(jī)制造企業(yè)的工程師構(gòu)成。

⑦ 28 U.S.Code §2674.

⑧ 28 U.S.Code §1346(2).

⑨ 28 U.S.Code §2680.

⑩ United States v.Varig Airlines,467 U.S.797(1984).